人大预算联网监督系统存在问题和对策研究

王士花

马鞍山市人大常委会办公室 安徽 马鞍山 243000

引言

开展人大预算联网监督，是新形势下推进人大监督工作的创新举措，是新时代加强人大预算监督职能的现实需要，对于加强和改进全口径预算决算审查和监督，增强监督工作的针对性和实效性具有十分重要的意义。但在联网监督实践中，仍存在着许多问题。如何持续推进预算联网监督系统的平台建设与运用是当前的新课题。本文通过对马鞍山市人大预算联网监督系统案例的研究，探索了数字赋能，提升监督实效的具体方法。

1 马鞍山市人大预算联网监督系统现状

马鞍山市、县（区）两级人大预算联网监督系统建于2019年，基于“B/S”架构进行设计，包括：业务应用层、应用支撑层、数据中心层、数据采集层、数据源层，标准规范与政策法规体系、信息安全保障体系“五层架构、两大体系”。系统部署在市党政专网，市财政局网络通过马鞍山市党政专网与市级人大相联，统一纳入市政府网络和市财政专网安全防护，系统用户主要涉及马鞍山市级及县区人大常委会组成人员、财经（预算）工委人员、人大代表等[1]。

1.1 基本实现预算联网监督的查询功能

对一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算，以及月度财政收支、部门预算收支等数据定期查询；对部门预算执行数据进行实时监督；对一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算政府决算数据进行定期查询，并逐步拓展到部门预算编制、部门决算等信息定期查询；对相关预算法律法规、预决算文件，等信息定期查询，并根据要求预留可扩展性查询功能。但在预警、分析、服务等模块的构建上只是搭建了基本的功能框架，预留了端口，具体的深入应用还没有开展。

1.2 初步实现与财政系统动态数据的对接

该系统检直接从财政中获取数据，确保了财政资金安全有效运行，2022年1月，省财政厅数据收回，该系统与财政局执行接口数据中断，很多工作无法深入开展。另外与税务、社保、审计等部门的横向互通，与县（区）人大的纵向贯通还需在今后的实践中逐步完善[2]。

1.3 初步提高代表与系统的参与度

预算联网监督查询室全年对代表开放，人大代表预约登记即可进入查询室实时查询预决算收支等有关情况。同时，初步建立了手机联网查询功能。参会代表在每年人代会期间可通过二维码下载App，收集查询预算报告以及相关附表、法规、名词解释等。这与代表只有在人代会期间通过财政报告了解预算情况的传统监督方式相比，有了很大的进步。

2 预算联网监督系统存在的问题

2.1 数据基础不够巩固

预算联网监督数据源不完整，税务、自规、统计、人社、医保等部门的数据尚未纳入系统中，距离通过建立关联数据模型、多层级的深度挖掘分析来真正实现跨地区、跨部门、跨年度的大数据监督模式还有很大的距离；省市县财政数据统计口径不一致、系统之间编码不一致，技术规范不统一等问题，造成数据难以集中管理和统筹利用；预算联网监督所需数据来源、种类、层级较多，主要依托传统拷贝、前置机推送等方式，容易出现数据丢失、传输不及时等问题，因此数据集成的效果发挥还不够明显。

2.2 系统功能有待优化

一是软件本身功能设计不够合理，系统模块的设置及功能与当前预算监督工作所需还有差距，缺乏审查功能和深度挖掘能力，特别是预警、分析功能不强，存在预警指标体系尚未健全，指标设置不够科学，预警结果参考意义不大，分析智能化水平不高等问题；二是现有系统设计还不够友好便捷，数据报表较多，内容相对繁杂，服务功能较为单一，人大代表和常委会组成人员使用系统的体验感一般，参与的深度和广度不够；目前系统在政务外网环境下运行，安全性有一定的保障，但很大程度上致使系统利用率很难提高；三是部门执行接口数据不能实时传输，2022年1月，安徽省财政厅上线了新的预算管理一体化平台，市财政数据在省财政厅数据共享平台内提取，市人大预算联网系统还在市财政局的内网中，数据不能自动传输给市人大，需人工导入[3]。

2.3 智能监督有待完善

2.3.1 缺乏智能图表分析功能。在前期建设对综合分析功能缺乏深入研究，导致在监督结果缺少可直接使用的分析智能工具，分析结果可比性利用率不高，信息获取的分析结果有限和复杂难以理解等[4]，尤其是对“四本预算”中涉及专项预算和部门预算部分，更是难以直观、灵活展示。

2.3.2 在现行联网监督系统中，存在经济社会运行、国有资产监督、政府债务监督和审计整改等方面，数据资源不完整、有价值的数据信息提供量有限，对立法、监督和决策辅助分析支撑度不足，在很大程度上影响了人大监督的科学性和时效性。在实践中，不能全量分析数据的现象普遍存在，导致监督的深度和广度不够，系统整体价值的发挥也直接受到了影响。

2.4 专业力量相对薄弱

预算联网监督专业性强、工作要求高，管理人员既要懂业务又要会技术，调研中发现普遍存在重硬件建设、轻能力提升，重功能展示、轻实际应用的现象，缺乏既懂信息系统建设又熟悉财经预算专业知识的人才队伍。

3 完善预算联网监督系统建设的对策和建议

3.1 破除联网数据壁垒，夯实系统建设基础

3.1.1 横向上加强与政府部门协作，持续打通数据壁垒，整合市财政局（国资委）、税务局、人社局、审计局等单位的实时数据，统一数据共享部门的软件。由于部分垂直单位的特殊性，如市税务局因上下级垂直管理具有单独的涉税软件，可通过搭建中间数据库实现数据资源共享，利用多种手段扩充联网监督的数据仓库。纵向上积极构建省、市和县（区）三级预算联网监督系统平台，实现上下级人大之间信息和业务的实时共享。

3.1.2 强化与财政预算一体化系统的数据对接，解决各级人大系统数据上下不贯通、口径不一等问题，实现财政资金使用管理的穿透式监督。

3.1.3 研究核算统计口径，明确细化综合报告资产的范围和内容要求。目前，国有资产报告制度尚未有统一的计量计价标准、编制格式、标准和范围，需建立针对不同类别资产的评价机制。企业国有资产方面，进一步厘清人大监督出资人所有权和法人财产权的边界，突出经营性企业中国有权益的体量，关注企业国有资产质量、效益，科学设定保值增值指标，监督企业规范运行，防止混合所有制等改革中的国有资产流失；金融企业国有资产方面，明确地方金融企业和非金融企业的定义和范围，要进一步研究明确特殊资产的管理，如地方融资平台、政府和社会资本合作（PPP）项目以及政府投资基金形成的资产等；国有自然资源资产方面，明确报告范围、内容、指标、重点、统计核算方法、核算计价标准和每年的报告内容，以及进一步研究集体所有的自然资源是否纳入报告范围等。

3.2 优化模块功能应用，提升系统智能化水平

3.2.1 不断完善系统预警功能和分析模型，提升审查监督的有效性和精准性。首先，要完善预算联网监督分析指标体系。在构建方式和类别划分上，根据不同的部门职责、不同项目内容构建不同的智能分析指标和人工审查指标。审查专家可根据自动预警结果，对相关指标做进一步的审查并批复相关意见，实现线上监督和线下决策的有机结合。其次，要完善联网监督分析模型。推进人大财经核心业务下沉基层，总结各地成功经验，整合相关资源，设置共性预警指标，提炼数据分析模型，推动人大预算联网监督工作提质增效。例如对一般转移支付、专项转移支付资金下达及时性、合法性、规范性开展监督，从上级来文穿透对下分配，详溯每笔指标信息。

3.2.2 围绕代表关切的热点难点问题，从人大立法、监督、决定重大事项、代表履职和联系基层等5个方面为人大代表、常委会委员履职、各委员会依法监督提供支撑和保障，着力打造通俗易懂、简明清晰、智能高效的系统，让代表能用、会用、愿意用。

3.3 完善制度规范建设，确保系统长效运转

加快人大预算联网监督法治建设，将国家和地方的成功经验上升为法律法规和规范性制度，并以此保障预算联网监督工作的权威性、规范性。

3.3.1 建立预算联网监督工作机制。内部成立预算联网监督工作领导小组，由市人大常委会分管领导担任领导小组组长，市人大常委会财经（预算）工委主任担任副组长，财经（预算）委员会、财政、税务、发改、数据资源局等部门相关负责人担任成员，建立推动联网监督工作有序开展的长效机制。

3.3.2 加强系统上线后的使用和管理。需进一步细化了办公室、财经（预算）工委对系统的管理责任，同时需对市财政局、人社局、审计局、发改委、税务局、人行马鞍山中心支行等相关部门单位配合系统管理，出台系统传输和推送相关数据信息的详细规定。

3.3.3 完善系统信息安全技术体系。信息安全技术体系包括：物理安全、网络安全、主机安全、应用安全和数据安全。系统建设需按照安全体系建设要求，做好5个技术方面的安全建设，系统的各项安全等级需按信息系统三级等保要求进行运维保障。根据不同人员授予不同权限，做到访问可控、授权访问、访问留痕，确保数据安全，保障系统正常运行。

3.3.4 健全问题反馈协同处理机制。将人大线上监督和线下问题处理相结合，吸收先发地区经验，重点建立预警问题在线协同处理工作机制。通过系统市财政和市级预算部门在线接收系统发出的各类预警问题、核实数据信息、反馈处理结果。在系统内跟踪预警问题处理的全过程，针对已核实的问题，督促财政和预算部门履行相应整改职责。此外，建立审计查出突出问题整改情况在线协同处理工作机制。审计机关在线提交审计查出突出问题清单、整改清单、整改证明性材料。被审计部门通过系统及时报告整改过程及结果。人大在线监督整改情况，督促审计部门及被审计单位履行审计监督和整改职责，直至整改完毕，形成监督闭环。

3.4 抓好人才储备，推进系统蝶变跃迁

一是着眼打造懂财政预算业务、会信息通信技术、善联网审查监督的专业化队伍，为预算联网监督工作持续深入开展提供智力保障和人才支撑；二是加大预决算审查监督专业技能的宣传培训力度，要让人大代表“懂预算、会审查、通系统”，提高人大预决算审查监督的技术水平和监督能力；三是建立与兄弟地市的常态化学习交流机制，借鉴好的经验做法，开展多种形式的研讨座谈，在实际工作中加以吸纳；四是加强对县区人大预算联网监督系统建设使用的业务指导和培训，巩固共建成果，鼓励先行先试，整体推进我市人大财经数字化改革工作。

4 结束语

通过长时间的努力，人大预算联网监督工作有了一定的提高，但总体效果与“联得上、用得好、可持续、有效果”的目标尚有一定的距离。主要是由于监督主体专业水平和思想认知的匮乏、联网监督系统主要功能的缺失、法律法规的空白等因素造成。如何进一步提升地方人大预算联网监督工作质效，本文研究认为：首先要解决联网数据壁垒，不断拓展和市财政局（国资委）、税务局、人社局、审计局等单位数据的横向联通，另外实现省市县三级人大数据的纵横贯通。其次要不断开发预算联网系统的功能模块，研究核算统计口径，明确细化资产报告，让联网监督系统实现穿透式监督。另外要建立健全人大预算联网监督工作机制，完善协同推进、运行管理、技术防范等相关制度，让人大预算联网监督工作在阳光、健康的环境下走深走实，更好地向规范化、制度化、常态化迈进。