论不确定法律概念“通航船舶密集的区域”

周文涛 苏鸿泰 肖仲明 徐良坤

一、引言

法律是靠国家强制力保证实施的，而任何一部法律都是由法律概念组成的规范体系。法律规范的适用范围、构成要件和法律效果，都是通过法律概念来表述的，要正确适用法律规范，就必须先准确理解、掌握这些法律概念[1]。作为构成法律法规基本要素的法律概念，其内涵和外延都是经过明确规定的，在法律适用中要求必须以法律规定的含义为标准，任何人不得随意改变或者歪曲解释，从而充分体现法律概念的权威性。但是，法律概念一般均有一定程度的抽象性、概括性。不确定法律概念其抽象性、概括性要远大于一般的法律概念。法律概念不是不言自明的，因此存在产生歧义、含混、偷换概念等错误的可能性。这些错误一旦产生，就会引起人们理解、使用不同，导致混乱、偏差、自相矛盾等违背法制原则的行为。近年来，水上交通安全监管法律法规调整比较频繁，《中华人民共和国海上交通安全法》（简称海安法）修订后行政处罚幅度大幅提升，海事行政处罚争议亦大幅增多，如何妥善处理不确定法律概念“通航船舶密集的区域”与处罚法定原则之间的冲突日渐成为基层执法人员关注的重要问题。

二、不确定法律概念“通航船舶密集的区域”

不确定法律概念是指未明确表示而具有流动的特征之法律概念，其包含一个确定的概念核心及一个多多少少广泛不清的概念外围[2]。不确定的法律概念非常宽泛，但通常是指成文法中使用的法律概念。不确定法律概念的抽象性、概括性一般要远高于一般法律概念。

新修订的海安法有三处提及了“通航船舶密集的区域”。第29条第二款规定：船舶、海上设施在定线区、交通管制区或者通航船舶密集的区域航行、停泊、作业时，海事管理机构应当根据其请求提供相应的安全信息服务。第43条规定：船舶进出港口、锚地或者通过桥区水域、海峡、狭水道、重要渔业水域、通航船舶密集的区域、船舶定线区、交通管制区，应当加强瞭望、保持安全航速，并遵守前述区域的特殊航行规则。第103条则对违反第43条的相关行为明确了相应的处罚依据。

“定义”是立法中经常运用到的一项技术。为避免一些重要法律概念在适用过程中可能存在争议，修订后的海安法明确了“船舶”“海上设施”“内水”“施工作业”“海上交通事故”“海上险情”“危险货物”等法律概念的含义，没有将“通航船舶密集的区域”纳入其中。为配合修订后的海安法的学习、宣传，保证法律正确贯彻实施，2022年5月出版的《中华人民共和国海上交通安全法释义》对“港口”“锚地”“桥区水域”“海峡”“船舶定线区”“船舶交通管制区”“渔业水域”“港外锚地”等法律概念进行了解读，但是也没有专门解读何为“通航船舶密集的区域”。

1984年1月1日施行的《中华人民共和国海上交通安全法》类似条款中采用的则是“通航密集区”的概念。与之相配套的很多通航管理类规范性文件及相关工作方案，如《上海洋山深水港区及附近水域通航安全管理规定》《南通沿海港口及其附近水域通航安全管理规定（试行）》等都广泛地沿用了“通航密集区”这个概念。但是，不论是海安法，还是与之配套的规范性文件，都没有明确“通航密集区”的定义。国内也鲜有专家学者从学术上对“通航密集区”进行定义。百度百科在介绍“通航密集区”（Dense Traffic Zone）时，仅指出其出处为《航海科技名词》第一版，是1996年公布的航海科学技术名词。《上海洋山深水港区及附近水域通航安全管理规定》等地方通航安全管理规定在附则和附件中明确了桥区安全水域、航道、警戒区、引航作业区、锚地、停泊区等通航功能区的地理范围，但是没有明确通航船舶密集的区域（通航密集区）的地理范围。

笔者认为，“通航船舶密集的区域”与“通航密集区”只是不同时期的立法者在立法语言上的主观选择。不论是基于法律概念的内涵和外延进行分析，还是遵从航海从业人员的普遍理解，两者在本质上都没有区别。再回到“通航船舶密集的区域（通航密集区）”这一法律概念，似乎一般执法人员都可以较为准确地把握“通航船舶密集的区域（通航密集区）”这一法律概念的核心，但是在海事行政处罚实践中具体界定时大家却感觉“左右为难”，对“船舶密集到什么程度可界定为通航密集”“是否需要采用定性分析和定量分析相结合的方法界定”“界定通航密度是否需要考虑通航环境、通航船舶的尺度、通航船舶是否装载危险货物等因素”等问题看法不一，这也导致一些海事管理机构徘徊于安全风险（不按照违反通航船舶密集的区域的特殊航行规则条款进行处罚）和法律风险（按照违反通航船舶密集的区域的特殊航行规则条款进行处罚）之间举棋不定。

1984年以来，由于缺乏立法者相对明确的法律解释以及学术界的深入探讨，鲜见基层海事管理机构适用原海安法第14条、新修订的海安法第103条对船舶在“通航船舶密集的区域”（通航密集区）违反“特殊规则”的行为进行行政处罚的案例。“通航船舶密集的区域”（通航密集区）在某种意义上，已经和“船长”“托运人”“船舶适航”等词汇一起成为水上交通安全监管不确定法律概念的典型代表。加强法律研究、采取有力措施协调不确定法律概念与处罚法定原则的冲突已经成为摆在海事法治工作队伍面前的现实挑战。

三、协调不确定法律概念“通航船舶密集的区域”与处罚法定原则的对策措施

处罚法定原则是我国行政处罚的一项基本原则。处罚法定是指法无明文规定不为违法，法无明文规定不受处罚。应受处罚的行为应由法加以规定，而且应是明确的规定，这是处罚法定原则的应有之义。明确性对处罚法定原则而言是如此重要，以至于有学者直接将“处罚法定原则”表述为“明确性原则”。

规定行政处罚的法律规范应该明确，主要体现在对违法行为的描述必须明确，使行为主体能够准确地划分违法与合法的界限。但是，是否真的能够实现法律规范的完全明确，从而避免理解差异的情况出现呢？答案显然是否定的。因为不确定的法律概念的存在是由法律语言的模糊性决定的。无论立法者如何努力，也难以实现法律语言的完全明确。不确定法律概念在法律规范中亦有其存在的必要性和合法性，在保持法律运用的灵活性方面发挥着重要作用。不确定法律概念，尤其是概括条款，其主要机能在于使法律运用灵活，顾及个案，适应社会发展，并引进变迁中的伦理观念，使法律能与时俱进，实践其规范功能。

法律规范中不确定法律概念的存在导致了法律规范的模糊性，而明确性又是执法者和社会公众对法律规范的基本要求，与法律规范的模糊性相伴而生的就是执法的困难。因此，如何解释、理解和适用不确定法律概念就成为基层海事管理机构执法人员，尤其是海事行政处罚人员必须面临的现实问题。笔者认为可以通过以下三种途径解决、协调海事管理实践中不确定法律概念与处罚法定原则的冲突。

（一）寻求法律解释的“必要约束”

法律解释可以降低不确定法律概念的模糊性。出于协调不确定法律概念与处罚法定原则冲突的需要，对处罚法律规范中的不确定法律概念的解释，应积极寻求法律解释的“必要约束”。而且，这种法律解释应当是事前解释，而不是事后解释。事后解释是针对法律适用过程中的个案进行的，被处罚人在作出被处罚的行为前并不知晓该解释存在，因而事后解释与处罚法定原则的“明确性”要求相悖。

（二）加强与司法部门的有效沟通

对不确定概念的适用与对行政裁量权的适用一样，海事执法人员都享有一定程度的“自由”，行政机关在适用不确定法律概念时，事实上有一个“独立的、法院不能审查的权衡领域或判断领域”。换言之，在不确定法律概念的适用上，行政机关享有一定的“判断余地”，在判断余地的范围内，法院无权审查。笔者认为，在新海安法处罚幅度大幅提升的背景下，加强与海事法院等司法部门的沟通，采用“项目研究+专家评审”的方式，将一些船舶航行密度较大、安全风险较为突出的水域界定为“通航船舶密集的区域”，对外公告后再行采取行政处罚等管理措施，在一定程度上可以防止不确定法律概念被滥用，避免不必要的行政争议。从法理上讲，司法机关审理行政诉讼案件的过程正是司法机关第二次适用具体法律的过程，对不确定概念的审慎适用亦是司法机关研究的热点课题和难点课题。行政机关在与司法机关沟通的同时，亦可组织开展技术性研究，制定与《道路交通拥堵度评价方法》（GA/T 115—2020）相类似的《通航船舶密集区评价方法》，争取以国家标准等适当形式公布。

（三）适用不确定法律概念的具体化规则处理好个案

首先，法律解释是以法律目的为主导的思维过程，在法律解释方法中，目的为解释之最高准则，目的解释居于核心地位，解释法律应以贯彻、实施立法目的为其基本任务。其次，以社会生活的一般观念为基础。虽然目前尚无标准或指南明确在某一特定水域内通航船舶密度达到哪个阈值即可判断该区域属于通航船舶密集的区域，但是经过长期的航海实践，航海从业人员对通航船舶密集的区域有着相对统一的界定原则。“海事服务网”发布的《中国沿海通航密集水域航行的安全提示》指出：中国沿海海域通航密集水域主要包括老铁山水道、成山角水域、长江口水域、舟山群岛水域、珠江口水域、琼州海峡等，以及其他随着鱼汛期而出现的季节性通航密集水域。其主要特点为通航秩序复杂，渔船作业密集，通航环境受限，船舶密度较大。当然，简单地依据或者参考海事服务网文章观点，将上述所有水域均界定为“通航船舶密集的区域”也有失法律公允，缺乏技术支撑。

从国内海事管理实践来看，一些地方坚持法治效果与社会效果的有机统一，已经着手对“通航密集区”实行“先公告再管理”，以避免行政争议。如连云港海事局2011年6月14日发布了《关于连云港港口水域内船舶通航密集区和航路的通告》（航行通告云海航〔2011〕075号），明确连云港港口水域内船舶通航密集区为六点连线（WGS-84）所围成的水域。2022年，贵州省余庆县交通运输局发布了《关于对乌江航道（余庆段）通航密集区实施交通管控的通告》，明确乌江主航道及支流余庆河、敖溪河和飞龙（滨江）码头、樱桃井码头、樱桃井滚装码头、浪水湾码头、大乌江码头、沙湾码头的上下游100 m范围内航区为通航密集区。

四、结语

不确定法律概念因其自身属性，给海事管理机构预留了价值补充的空间。一些海事管理机构的“首创性”价值补充行为，从一定意义上讲，为其他海事管理机构处理类案提供了参考。但是应该注意不同案件的区别，结合其具体情况依照法律的精神、立法的目的等进行综合研判，以求实质的公平与妥当。

要避免和减少不确定法律概念与处罚法定原则的冲突，不仅应寻求法律解释的必要约束，而且应加强与司法部门的有效沟通，积极、谨慎、稳妥地处理各类个案。当然，如果能够加强技术研究，尽早以国家标准的方式明确通航船舶密集的区域的界定方法，进而指导和协调各地在修订地方性通航安全管理规定时在附则中明确通航船舶密集的区域的地理范围，将是海事管理机构依法行政和基于水上交通安全风险实施精细化管理的一座里程碑。