我国省级地方政府生态文明治理绩效的测量及时空演变

卜繁皓 BU Fan-hao；赵希玉 ZHAO Xi-yu

（苏州大学政治与公共管理学院，苏州 215000）

0 引言

2011年12月，国务院出台的《国家环境保护“十二五”规划》中首次将生态文明建设纳入地方政府考核政绩中。2015年1月1 日“史上最严”的《新环保法》开始实施，同一年中共中央、国务院出台了《关于加快推进生态文明建设的意见》，紧接着各地接连出台了大量与生态文明建设有关的政策。我国这个深受环境困扰的全世界第二大经济体开始走上了史上最严格的生态治理之路，政府肩负起生态治理的主体责任[1]。然而生态绩效的测量远比经济绩效的测量难度大，需要合理且可操作性强的考核评价体系与标准才能真正了解各省生态文明建设的真实成效。目前我国生态文明建设的考核评价体系一直难以统一，尚未形成一种公认的、权威的标准。国家环境保护部与发展改革委员会等相关部委及各省市出台了一系列的生态文明建设指标（目标）体系，我国学者也从不同角度构建了一系列评价地区生态文明建设的指标体系，但普遍存在诸多问题。本研究总结归纳了当前主流的生态文明指标体系，发现存在的问题（见表1），继而以复合生态系统理论为理论依据，在综合国内外学者研究基础上，构建出可受政府治理行为影响且具有公平性、科学性、可量化性以及可操作性强的省域生态文明评价指标体系。

1 省域生态文明建设水平评价体系的构建与测量

1.1 生态文明的理论内涵

20 世纪以来，伴随着工业化而来的大气污染、海洋污染和陆地水体污染等对人类社会和自然环境的影响日趋严重，“生态文明”（Ecological Civilization）成为当今国内外重大的理论课题之一。1984年，著名生态学家叶谦吉[9]最早使用了生态文明的概念，从生态学和生态哲学的视角来界定生态文明；1995年，美国学者Morrison[10]明确提出生态文明是继工业文明之后的另一种文明形态；黄勤[11]等则认为应从人类发展史维和现实社会系统维度来定义生态文明；严耕[12]认为生态文明是可以实现自然与文明共赢的文明形式。在诸多学者的研究中，王如松[13]的“自然—经济—社会”（Nature-Economy-Society，N-E-S）复合生态系统理论与十八大以来倡导的人类高质量发展价值理念高度贴合。其将生态文明定义为不再是物质文明和精神文明的简单叠加，强调人与自然和谐共生的价值观，涉及环境、经济、文化、社会及体制机制等各个方面，成为社会文明进步的重要反映。

1.2 省域生态文明建设水平评价体系的构建

由于各省天然存在资源禀赋、经济基础以及人口规模和地理面积的差异，本研究构建的评价体系以尽量实现公平性为首要原则，先从各位学者及中央政府发布的与生态文明建设有关的指标库中选取可受政府治理目标和行为影响的指标39 个。然后根据复合生态系统理论以及党的十八大、十九大和二十大对生态文明建设的目标要求，剔除自相关程度高的冗余指标，最终筛选出了24 个与人类生存发展息息相关的指标。并运用熵权法对每个指标在构建生态文明建设成效得分赋予了权重并在参考专家意见后进行人工修正，使指标体系更科学客观。以2020年为例，其中自然资源环境维度占比36.93%，生态经济维度占比30.16%，行政社会文明维度占比32.93%，三个维度较为均衡，详见表2。

表2 衡量省域生态文明建设成效的24 个指标

1.3 数据来源与测量方法

数据来源于《中国统计年鉴》《中国环境统计年鉴》《中国能源统计年鉴》等十余部统计年鉴的历年资料。选用能客观综合评价的熵权TOPSIS 法来对自然、经济、社会系统的各指标数据进行总体评价，利用修正后的加权数据和TOPSIS 模型，同时综合考量三个方面指标的耦合协调度本文计算了各省从2016年到2020年生态文明建设成效得分。选择2016-2020年作为研究范围是因为从2016年开始各地与生态文明相关的政策大量发布并实施，中央环保督察制度、新环保法以及信息自动检测平台的建设成为政府在生态文明治理上的有力保障。2020年由于新冠疫情的原因，大量工厂和企业暂停生产，各地环境质量普遍显著变好，但这种变化与政府的生态文明治理行为无关。因此本研究选择这5年可以更为真实的体现我国地方政府的生态文明治理绩效。

2 中国省级地方政府生态文明治理绩效结果与分析

2.1 中国省级地方政府生态文明治理绩效结果

根据本研究构建的生态文明建设指标体系测算出31个省级地方政府2016-2020年期间生态文明治理绩效结果如表3 所示。

表3 2016-2020年各省生态文明建设成效得分和排名

2.2 省域生态文明建设的时序变化

本研究对各省在生态文明建设三个维度的得分进行了计算，显示31 个省域中有16 个省域5年的生态文明建设成效都在三低区，说明中国的生态文明建设现处于起步阶段，仍有一半省域处于建设的初期。仅有8 个省域的五年平均增长率为正，说明生态文明建设的进程比较缓慢。原因可能在于起初东部地区凭借着经济发展的优势使得生态文明建设成效显著，如2016年三高区均在东部发达地区。但随着其他省域如西藏、青海、山东、福建、四川和云南等凭借着政策红利，使自然资源环境得到快速发展的同时，东部地区的自然领域得分成为制约其生态文明建设的主要因素。整体来看2016-2020年东部地区的经济系统和社会系统建设取得了重大成就，建设速度显著快于其他地区，但在这一时段中，自然系统建设是相对落后的，甚至部分省份的自然系统得分还出现了倒退现象。

大多数省域这5年的生态文明建设水平呈现正U 型变化，均在2018年出现拐点，之后开始上升。原因可能与环境信息自动检测平台的全线投入使用有关。2013年政府提出建立全世界最先进、最严格的自动检测平台的构想，2015年开始建设之初企业并未加以重视，直至2018年平台建设全面启动，进入实时监控的企业达5 万余家，平台严禁企业入内并接受公众监督。2015年开始实施的《新环保法》中规定了按日计罚制度，各地陆续完善了地方性的法规，通报的篡改数据、查封扣押等案件数量剧增。在监管系统与法律法规的双重保险下，各地上报的数据真实性逐年增强，反映在生态文明建设结果上呈现出先下降后上升的正“U”型变化，绝大多数省域在2018年生态治理绩效出现拐点。

2.3 省域生态文明建设的空间分布差异

我国生态文明建设协调发展水平随地理区位不同而有较大差异。从生态文明三大子系统建设的角度来看，西藏及涉藏地区如西藏、贵州、青海、甘肃、四川和云南等自然资源较丰富的省份主要靠自然资源环境系统提高分数；而长江经济带、珠三角经济区和首都经济圈中的经济发达省域如北京、上海、江苏、广东、浙江和天津等主要靠生态经济拉高分数；但目前比较严峻的问题是我国总体上在行政社会文明系统建设中得分偏低，在不同程度上落后于自然系统或经济系统建设，成为我国生态文明建设的短板。

3 结论与建议

研究发现目前的生态文明测评体系存在的问题较多，一个长期有效且能对地方政府产生政治压力的指标体系应把公平性放在第一要位，适当弱化资源禀赋和经济基础对评价结果的影响，且所有选用指标都可以同时评价政府对生态文明的治理绩效。本文构建了一个较为公平和科学的省域生态文明建设评价指标体系，并采用熵权TOPSIS耦合协调度模型对各省数据赋予修正后的权重并进行测量。结果显示我国生态文明建设进程虽然比较缓慢，但像内蒙古、吉林、黑龙江和贵州等山区林地矿区正逐步找到属于自己的生态发展之路，摒弃过去的乱砍乱伐、乱排乱放，以发展生态农业、生态旅游、风能和光伏发电等绿色发展模式实现弯道超车，未来发展潜力较大。大多数省域的生态文明成绩在2018年都出现了U 型拐点，说明信息自动监测平台、新环保法和中央生态环保督察等对虚假数据的打击力度不容小觑。

基于以上研究结论，提出如下政策建议：①由于权威性的生态文明评价指标体系一直处于缺位状态，应强化生态文明考核指标改革，尽快出台可持续有效的指标体系，从根本上打破官员晋升的唯“GDP”论。②继续加强建设数字化信息自动监测平台，除了大型企业以外也要将中小微型企业纳入监管，严格限制企业进入。及时通报违法行为和罚款记录，将其与上市、税收优惠和银行信贷等关联进一步加强。③应通过法律法规和政策杠杆加强对社会组织的管理和指导，推进社会组织的能力建设，既要给其一定权力以对政府和企业起到第三方监督作用，又要防止其利用权力寻租或成为政府或企业的附庸者。④黄河流域是全国重要的能源基地和农牧业生产基地，也是重要的经济区。应从政策上给与一些支持如财政转移，以强化全流域协同合作，共同提升生态文明建设成效。而流域内的省份应根据自身优势找寻高质量发展之路。