深化事业单位全面预算管理的思考

李珂 四川省地震局

引言

事业单位是我国基层社会服务机构的组织，是深化落实为人民服务工作宗旨、确保社会和谐稳定的关键。而全面预算管理作为事业单位财务管理的重要手段，其预算管理水平与管理质量直接影响着事业单位资金配置合理性与使用效益。因此在新时代背景下进一步做好事业单位全面预算管理工作是十分必要且关键的。近年来，伴随着我国社会经济的飞速发展及政府机构改革，各级事业单位的全面预算管理工作开展情况受到了社会各界的广泛关注，而在实际落实中却存在一定问题。基于此，为了更好地提高财务管理水平，各级事业单位应该充分利用全面预算管理手段不断优化财务管理机制，开展内部审计，加强内部控制，进而规避财务风险问题，真正实现可持续发展。

一、事业单位全面预算管理的概述

（一）全面预算管理的内涵

全面预算管理的“全面”强调了预算管理的广度和深度，内容包括预算编制、预算执行、预算绩效考核和评价结果应用。其作为一种新型的管理模式，将单位的各种财务及非财务资源进行分配、考核、控制，以便有效地组织和协调事业单位战略目标、业务规划，完成既定的发展目标。一般情况下，全面预算管理应当包括规划功能、协调功能、控制功能、沟通功能以及考核与激励功能[1]。

（二）全面预算管理的特征

（1）全面性。与传统预算相比，全面预算管理更体现出全过程、全方位、全员参与。全过程是指从预算编制、下达、执行到预算的考核评价等预算全程控制，都需要单位进行管理、监控、考核，以此保证实现全面预算管理的最优效果；全方位指单位按照系统全面、分工明确、执行有力等原则构建预算管理组织体系，将资源通过科学统筹、有效配置，使财务预算、资本预算、业务预算三者协调统一，从而实现预算目标。全员参与是单位根据年度预算目标，将预算指标层层分级，落实到各部门、各岗位，明确每个人的职责范畴，确保人人参与。

（2）预期性。事业单位在筹划全面预算时，需基于单位发展战略目标，结合以前年度成果表现，科学筹划下一年度的需求，做到稳妥可靠，量入为出，收支平衡，以提升预算管理的准确性和实用性，将各种可能发生的不利因素、变数考虑在内，提高预算执行率。

（3）指令性。为了保证事业单位预算的权威性，预算一经批准，原则上不予调整，尤其是专项资金的使用。一般资金若是调整，必须严格遵循层层审批指令，不得擅自调整。否则，预算执行会受到影响，整个预算管理将会受阻。

（4）真实性。科学合理的预算必须以事业单位自身实际情况为起点，杜绝一切可能的弄虚作假。这不仅关系到财政资金的下发，更是影响单位的长期生存与发展，以及国有资产的安全完整。所以全面预算必须真实可靠、实事求是。

（三）全面预算管理的优势

事业单位有效落实全面预算管理主要优势如下：第一，有利于资金结构和各项资源的优化配置，从而提高财政资金的使用效率。单位在大局观下量化和具化各项财务指标，并进行全过程监督，使其利用率最大化。第二，有益于促进单位内部交流与合作，加强业财融合。全面预算是管理者在全盘考虑后的总规划，各部门明确分工后需相互配合协调，特别是业务部门与财务部门加强合作才能促使工作与计划更好开展。第三，有助于实现单位价值最大化，完成既定目标。全面预算管理是一种先进的管理方法，单位的发展理念指导预算管理，预算管理服从单位战略发展目标，两者结合，为单位实现职能效益最大化目标奠定了基础。

二、事业单位全面预算管理的现状

（一）对全面预算管理的重视程度不够

部分单位的领导层还未转变以往的思维和理念，未认识到全面预算管理工作的重要意义，没有彻底发挥带头作用和给予充分的支持。同时，一些业务部门认为预算工作只需财务部门参与即可，未意识到财务人员对具体业务了解不深，很难出具满足业务部门需求的预算计划，所给出的预算内容或与实际业务不符。加之业务部门不重视易抵触全面预算管理工作，很难完成全面预算目标。全面性、全员性明显不足，为后续事业单位的全面预算管理工作埋下了隐患[2]。

（二）预算编制粗糙且与目标之间存在脱节

预算编制是全面预算管理的基础，直接影响着单位的运行质量。预算编制的内核就是在有限的财政资金安排下，保证事业单位支出的合理性与高效性，避免资金浪费。但实际操作中，由于对年度发展规划理解得不透彻和预算目标的不明确，导致事业单位的预算编制与实际需求之间存在脱节，主要表现在预算精细化程度不够，导致资金分配存在不科学、不精准的行为。事业单位在预算编制时，往往基于上一年度预算情况采用增量预算法进行编制，缺乏全面的调研取证，且预算安排只细化到了部门层级以及一些重大项目层级上，单位部门可在金额总数范畴内进行分配使用，导致在后期预算执行上可能出现大量调剂行为。这样就减弱了预算编制的意义，稀释了预算编制的作用。例如四川省审计厅在2023 年8 月出具的《关于四川省2022 年度省级预算执行和其他财政收支的审计工作报告》（以下简称《审计报告》）中明确指出，财政专项资金审查不严，未按规定分配资金8.53 亿元，且由于因素选择不合理、基数不准确等，影响了12.18 亿元资金分配的公平性，资金安排小、散行为依然存在，无法保证资金能够准确、彻底地被应用。

（三）预算执行不到位且缺乏刚性约束

预算执行是全面预算管理的难点，是确保预算管理达到理想效果的重要手段。但目前在事业单位中，仍存在部分预算资金使用随意、刚性约束不足的行为，主要表现如下：首先，缺乏事前管控。在预算执行前期，没有科学预测预算执行中可能存在的风险与不足。这时事业单位将会无法针对性应对方案进行财务风险防范与控制，导致预算执行落后于预算计划，直接影响了年度目标的实现。其次，预算执行的跟踪监管工作缺失，导致预算执行不彻底，甚者出现违规使用资金的行为。加之单位的监督体系不完善，预算执行出现偏差，造成铺张浪费、滥用乱支，无法达到既定效果。《审计报告》中指出，在2022 年度由于对资金使用跟踪监管不到位，导致五个市县存在挤占、挪用资金行为，高达4.34 亿元；截至2023 年4 月底，尚有30.92 亿元资金未使用；16个市县违规将债券资金2.61 亿元资金用于经常性支出和经营性项目建设等。最后，未按预算批复的资金用途使用，或未严格按照审批流程随意调整预算资金，降低了预算执行率，打乱了单位一盘棋计划。例如四川省在2022 年就有12 个市县调整使用债券资金9.58 亿元，并未按程序进行审批或备案，造成了不良影响。

（四）预算绩效管理仍需提质增效

预算绩效管理是全面预算管理最终成果反映，但部分事业单位的预算绩效管理形式化严重，由财务部门唱“独角戏”，与业务部门同步部署、深度融合还不够，工作机制有待进一步提升。另外，预算绩效管理结果应用不彻底。部分单位未能切实将绩效结果作为改进预算管理、完善财务政策、优化支出结构的重要抓手，对下一周期预算管理起到的参考借鉴作用十分有限。因此很难形成完整的闭环预算评价体系，不能促使全面预算管理工作进入良性循环[3]。

三、事业单位全面预算管理的优化思考

事业单位作为我国治理结构中的重要组成部分，实施全面预算管理有利于推动国家财力资源合理配置。以下将针对上述预算管理中各环节存在的具体问题，提出针对性的优化建议，以期帮助事业单位更好地应用全面预算管理，有序提升单位运作效率，发挥财政资金的价值作用。

（一）树立全面预算管理重要性理念

事业单位上至领导者下至基层工作者，要转变传统预算的思想认识，树立全面预算管理的重要性观念，使全面预算管理深入人心。遵循“谁主管、谁公开、谁负责”的总体原则，将单位各类工作计划进行宏观量化、细节具化，统一部署，让全面预算管理上升至单位战略层面。日常工作中，加大宣传力度，加强交流研讨，突破信息壁垒，促进业财融合，在单位内部营造良好的工作氛围。

（二）做好预算编制源头管控工作

预算编制是预算管理的起点，其科学性和合理性直接影响后续工作的开展。该环节上对接财政资金，下连接单位业务活动，事业单位必须做好源头管控工作。严格制定合理的预算目标，并将其与国家战略和单位规划进行有机结合。

首先，深化预算目标与单位战略目标的结合。通过对国家年度财政预算要求的充分解读，结合事业单位当年的职能要求、重点建设工作等，将预算目标转化成可供实践的战略方案，并融入单位的中长期发展规划当中，为后续的预算管理工作提供指引方向。

其次，夯实预算编制基础，细化预算内容。事业单位需认真落实专项资金和一般资金的应用条例，从各职能部门出发，细化经济分类，切实提高预算的精确性与科学性。正确处理整体与局部、事业需求与财力的关系。贯彻政府“过紧日子”要求，将每一笔财政资金都用在“刀刃”上。在编制预算时，采用适合单位实际情况的预算编制方法，既要保证重点、兼顾一般的要求，优先保证重点支出，同时也要妥善安排好其他各项支出，保证预算编制质量。

最后，对预算编制进行严格审核。审核内容包括单位编制的建议数是否体现了国家的有关方针政策、单位发展任务和财务规章制度；是否坚持了“量入为出、收支平衡”的原则；资金分配和各项支出安排是否恰当、口径是否与编制要求一致等。

（三）强化预算执行与刚性约束

关于事业单位的全面预算管理中的执行环节，具体可从如下方面进行优化：

第一，做好风险防控预案，科学安排资金使用进度。事业单位需提前制定可行的预警方案以便及时应对风险，并加大对重点领域的风险防范关注力度，尤其是财政资金管理，严禁出现违规实拨、资金挪用以及滞留闲置问题。同时强化政府采购、招投标、基本建设等重大项目的进度反馈，避免执行滞后于计划的情况，导致财政资金堆积，引起年末突击花钱行为。

第二，建立预算执行跟踪监管机制。事业单位需强化资金使用和项目进度的跟踪问效工作，有序清理并盘活存量资金、资产，纠正挤占挪用和损失浪费等违反财经纪律的不良行为，与单位专项审计、内部控制贯通协同，发挥监督合力作用，确保问题有效整改。同时根据项目需求、时间进度等提高预算执行的跟踪管理频率，如形成季度报告、年中报告。对执行进度慢的及时报警，要求其加快执行进度，并保证财政资金用到实处。若报警提醒后仍无改善的，可收回财政资金，并压减下一年度预算规模[4]。

第三，规范预算调整审批程序。为了保证事业单位预算的权威性和全局性，预算编制完成后，一般不予调整。当遇到不可控因素必须调整预算时，应严格按照审批流程提交预算调整申请，层层审批通过后才能予以执行。近年来，国家推行预算一体化系统、中央转移支付平台等，对单位的资金使用提出了更高的要求。预算信息化建设有效地防止了单位在资金使用过程中出现不良现象，很大程度上限制了资金使用的随意性。

（四）强化预算绩效管理，全面推进提质增效

预算绩效既是对预算管理的分析评价，也为下一周期预算工作提供了参考与借鉴。因此事业单位必须强化预算绩效管理工作，具体可从如下方面进行调整：

（1）科学设置预算绩效管理目标，确保绩效目标的完善、合理。事业单位需聚焦预算执行，做好部门业务与预算管理间的衔接融合工作，打造“花钱要问效，无效要追责”的预算绩效管理氛围。并设置可实行的定量定性结合、个性共性结合以及财务与非财务结合的预算绩效目标，并随着单位的运行不断优化、更新，确保客观反映出财政资金的配置情况和使用情况，奠定预算绩效管理的坚实基础。

（2）进一步完善预算绩效考核奖惩机制。在国家省区市现有的预算管理文件基础上，推出与事业单位个性化需求相适应的预算管理政策，在全面预算管理的全过程、全要素的基础上，结合事业单位的人员配置、预算执行情况以及预算结转结余情况等综合考虑，客观准确地制定奖惩的界限标准，并及时兑现，增强人员信心，有序提升预算管理质量，实现全面预算管理的不断进步、优化。

（3）强化预算绩效评价结果应用。事业单位可将预算绩效考评结果传达给相关部门人员，并要求其针对其中不足的地方及时整改。同时，还可将预算考评结果与年终奖金、评先评优结合，调动人员参与预算绩效管理的积极性与主动性，充分发挥预算绩效管理工作的最大化效用，并加强单位预算管理工作与资源配置工作的融合度。如表现好、效益佳的部门可适当倾斜资金支持，而表现差的部门则要追责、问责，切实发挥财政资金的民生建设、基础建设作用[5]。

结语

综上，本文从共性角度出发，分析了事业单位中普遍存在的预算管理问题，提出优化全面预算管理的策略思考。但各级事业单位面临的社会环境和区域间经济形势的不同，对财政资金的需求也就不同，因此对全面预算管理也存在较大差异。个别事业单位在参考借鉴时需考虑到自身的实际需求，从而实现全面预算管理的价值最大化。