浙江省水利工程不动产确权登记实践与思考

江 炜 ，吕天伟 ，罗林峰

（1.浙江省水利科技推广服务中心，浙江 杭州 310012；2.浙江省水利厅，浙江 杭州 310009）

0 引 言

“十二五”以来，浙江省认真贯彻落实《中共中央国务院关于加快水利改革发展的决定》（中发〔2011〕1 号）、《不动产登记暂行条例》《关于深化小型水利工程管理体制改革的指导意见》（水建管〔2013〕169 号）和《不动产登记暂行条例实施细则》（国土资源部令第63 号），按照《关于加快水利改革发展的实施意见》（浙委〔2011〕30号）和《浙江省小型水库系统治理工作方案》（浙政办发〔2020〕56 号），全力推动水利工程产权化改革，在划定水利工程管理与保护范围基础上，对水利工程所有权及其所依附的土地使用权进行不动产登记。截至2023 年3 月，全省颁发各类水利工程产权证书8 358 本，其中不动产权证书380 本、国有土地使用证（海域使用权证）398 本、政府授权水利等部门颁发设施所有权证6 410 本、水利等部门颁发设施所有权证1 170 本；水利工程产权确权登记工作取得实质性成效，促进水利工程功能充分发挥，法律保障有法可依。

通过水利工程不动产确权登记，发挥产权的激励功能。水利工程产权人在效益最大化动机支配下，激励开展水利工程运行管理并发挥效益。发挥产权的约束功能。水利工程产权人在行使产权的经济活动中，对其他主体施加强制约束。发挥产权的资源配置功能。水利工程产权人在产权制度安排下，发挥产权所具有的调节或影响资源配置作用[1]。发挥产权的协调功能。水利工程产权人以产权为基础，协调水利工程运行管理中各类社会关系，保障规范有序安全运行。

开展水利工程不动产权确权登记，发生法律效力，明晰水利工程权益归属，明确水利工程责任主体。有占用行为时，要求返还原物有法可依，如破解水库管理用房被人长久占用难题。有毁损行为时，要求修理、更换或恢复有法可依，如违章建筑拆除时，要求重建水利工程等。有妨害行为时，排除妨害或消除危险有法可依，如破解水利工程堤防被非法行车难题。有侵害行为时，要求侵害赔偿有法可依，如过往船只撞击损坏水闸闸墩要求赔偿等。不动产经营权流转，抵押融资等有法可依，如水利工程不动产经营权流转、抵押融资、工程保险等[2]。

1 浙江省不动产确权颁证概况

《不动产登记暂行条例》实施后，国家实行不动产统一登记制度。浙江省积极推动，水利部门和自然资源部门协同，不动产确权登记取得突破。截至2023 年3 月，浙江省共有380 处水利工程颁发了不动产权证书，涉及全省11 个设区市56 个县（市、区）。

1.1 按工程类型分布

380 本不动产权证书主要涉及水库、海塘、堤防、水闸、泵站、闸站。其中以水库确权颁证的数量最多，具体工程类型颁发不动产证书情况见图1。

图1 不动产权证书按工程类型分布图

1.2 按设区市分布

全省11 个地市都有颁发不动产权证书，但是在进度上存在较大差距。颁发水利工程不动产权证数量，设区市前3 位是绍兴市、台州市、温州市，分别是98 本、68 本、39 本，其中绍兴市无论是不动产权证书数量还是发证率在11 个设区市中都排名第一（见图2）。

图2 不动产权证书数量按设区市分布图

2 实践中的典型经验

2.1 划定管理与保护范围线

根据《水法》《防洪法》和《浙江省水利工程安全管理条例》《浙江省海塘建设管理条例》等国家有关法律法规，积极开展水利工程管理与保护范围划定，截至2022 年底，全省管理与保护范围划定完成率：水库99.7%，大中型水闸96.4%，大中型泵站88.9%，大中型闸站92.1%，5 级以上堤防98.1%，一线海塘98.6%。设置了水利工程管理与保护范围公示牌及界桩，并由当地人民政府进行公示发文，为产权化的推进奠定根基。

2.2 明晰工程权属

依据水利部财政部印发的《关于深化小型水利工程管理体制改革的指导意见》文件，按照“谁投资、谁所有、谁受益、谁负担”的原则，理清水利工程的权利归属，并通过颁发不动产权证书、国有土地使用证、海域使用证、人民政府直接颁发或授权水行政主管等部门颁发的各类水利工程所有权证，明晰水利工程的权利归属。截至2023 年3 月，全省涉及水库、海塘、堤防、水闸、泵站、闸站等6 类规模以上水利工程，发证率达75%，浙江省水利工程产权证书颁发统计结果见表1。

表1 浙江省水利工程产权证书颁发统计表

2.3 协同创新克难

水利与自然资源等部门开展专题研究，破解水利工程不动产登记过程中的一些常见问题。针对1987 年《土地管理法》实施前建成的水利工程所使用集体土地的权属无来源依据或依据缺失的问题，以《具结书》《说明书》等为依据，办理不动产登记。针对计划经济时代水利工程审批程序不规范的问题，以水利工程安全鉴定报告或竣（完）工材料（包括除险加固）代替建设工程规划许可证，办理不动产登记。针对水利工程范围内涉及林地、耕地的问题，按有否办理农用地征用手续进行分类处理。2022 年11 月，绍兴市自然资源和规划局与水利局在全省率先出台政策，联合印发《关于推进绍兴市水利工程不动产权登记工作的指导意见》[3]，共同推进辖区内水利工程不动产确权登记。

2.4 实施分类处理

摸排核查水利工程土地权属及征地占用等情况，根据核查结果实施分类处理[3]。按照基本建设程序批准建设的水利工程，立项资料齐全、产权归属明晰、验收程序合法，由水利工程所有权人直接向产权登记机构提出登记申请；对于资料不够完善，手续不够齐全，但经过相应程序可以补足的水利工程，在水利、自然资源、乡镇（街道）、村集体等相关单位协调配合下，水利工程所有权人补齐相关手续后，再提出登记申请；对于水利工程超期未开展安全鉴定或存在明显缺陷、安全隐患的，需在工程经鉴定为安全或通过除险加固、工程降等等措施，消除隐患后，方可提出登记申请；对于确实不符合不动产登记条件的，暂时不予登记。

2.5 推动产权资产化

依托水利工程产权化改革，以水利工程不动产登记证书为基础，努力拓宽水利投融资渠道，盘活存量优质资产。积极推进绍兴汤浦水库开展基础设施领域不动产投资信托基金（REITs）试点，拟盘活资产，回收资金用于曹娥江防洪控制性工程镜岭水库建设。江山市以水利工程确权登记为依据，整合辖区内水库、山塘资产，尝试以水利固定设施资产及相关收益权利为担保，实现水利“旧”资产反哺水利“新”建设。

3 存在问题

尽管浙江省水利工程不动产确权登记取得明显进展，但是绝大部分水利工程依然因为各种问题[4]，无法顺利开展不动产登记。

1）资料不全。水利工程大多建成于20 世纪60—70 年代，早于《水利基本建设验收规程》施行，该时期水利工程大多由人民公社或生产大队建设，没有规范的项目立项、施工、竣（完）工验收资料，同时，由于时间历时长，资料遗失严重。

2）权属不清。早期占用土地权属为集体所有的水利工程基本未办理土地征用手续；同时，存在部分工程由多个村集体集资、投劳建设，随着村镇撤并，无法确定权属比例；加上，有的工程由国家投资、农民投劳、乡镇（村）集体管理，工程权属判定难度大。

3）依据不足。涉及水利工程不动产权登记的具体登记权利类型目前尚不明确，也没有针对早期水利工程建设实际制定的不动产登记规章制度和标准规范，尽管浙江省针对有关问题进行了专题研究并提出了解决对策，但是法律依据不足，影响证书的合法性和有效性。

4）用途交叉。水利工程管理范围线内大量土地已种植农作物，或者已经颁发林地证、农用地证，甚至出现水库大坝、河道堤防在国土用地图斑中划为农用地、林地的情况，土地用途交叉，增加了不动产登记的难度。

4 建议意见

1）完善规章制度，推进改革持续。根据浙江省地市确权颁证进展情况，绍兴市指导意见出台，为加快水利工程不动产权登记提供明确依据，迅速推动当地水利工程不动产确权登记工作进展。针对部分水利工程存在的建设资料不全、土地权属不清，确权颁证缺乏技术规范和标准的现状，建议浙江省尽早制定并出台指导意见，明确水利工程不动产登记类型、范围以及登记所需的证明文件、登记程序和规范要求等，使水利工程不动产登记有更加明确的制度规范。

2）以规划编制为契机调整土地用途。针对土地用途交叉问题，2022 年10 月，国土自然部印发了《关于进一步加强国土空间规划编制和实施管理的通知》（自然资发〔2022〕186 号）“要在国土空间规划‘一张图’上统筹各类空间开发保护需求，确保空间布局不冲突，功能结构更合理”，建议水利与自然资源部门及时加强对接配合，以国土空间规划编制为契机，基于水利工程管理范围划定批复文件为依据，统筹协调水利工程实际用地情况。

3）加强技术支持，确保数据准确有效。水利工程不动产登记是一项多学科专业知识综合运用的工作，特别是不动产权籍调查，需要有较高的测绘专业技术，同时，为了确保数据能够整合、共享，需要采用先进的技术手段，包括空间数据技术、遥感技术等[5]，因此，建议自然资源部门积极争取上级政策和资金支持，委托专业的机构和从业人员作为技术支撑，开展相关工作，以提高不动产登记的准确性和有效性。

4）推动融资试点，激发产权吸引力。选择获得不动产登记证书的优质水利资产开展不动产融资试点。打造通过不动产证抵押，经营权开发与转让、流转等方式盘活水利工程资产，振兴乡村经济的示范点。积极稳妥推进水利基础设施不动产投资信托基金（REITs）[6]试点示范，构建水利基础设施存量资产与新增水利基础设施投资的良性循环机制的典型模式，通过示范扩大影响力和吸引力，促进水利工程不动产登记工作的发展。

5 结 语

随着《不动产登记暂行条例》《不动产登记暂行条例实施细则》及《民法典》的施行，水利工程不动产登记迎来契机，浙江省在水利工程不动产确权登记中大胆创新，积极实践，通过划定管理与保护范围、明细水利工程权属、与自然资源等部门协同创新攻克难题、实施分类处置、盘活水利存量资产等方式，推动水利工程不动产确权登记取得明显成效，水库、海塘、堤防、水闸、泵站、闸站等水利工程不动产登记都取得零的突破，全省11 个设区市颁发了水利工程不动产权证书。然而，随着产权化改革的深入，在水利工程不动产确权登记中也凸显出资料不全、权属不清、依据不足、用途交叉等堵点和难点问题，影响不动产确权登记工作，亟需多方携手，通过完善规章制度、适时调整土地用途、加强技术支持、推动融资试点等方式予以破解，确保水利工程不动产登记工作依据充分、顺畅有效。