现阶段生态保护修复需处理好五对关系

□ 汪晓帆 戴建旺

2023 年7 月召开的全国生态环境保护大会对生态保护修复工作作出重要部署，强调要正确处理好自然恢复和人工修复的关系，坚持山水林田湖草沙一体化保护和系统治理，构建从山顶到海洋的保护治理大格局，综合运用自然恢复和人工修复两种手段，因地因时制宜、分区分类施策，努力找到生态保护修复的最佳解决方案。

笔者梳理了近年来生态保护修复在理念认识、体制机制、项目设计、技术选择和资金筹措等方面的实践进展与成功经验，结合对不同区域部分生态修复项目的调研，识别出现阶段生态保护修复工作中需要正确处理好的五对关系，并提出思考与建议。

一、我国生态保护修复工作进展与成效

党的十八大以来，我国积极开展生态保护与修复，出台了一系列政策文件，持续推进重点生态工程建设，各类自然生态系统恶化趋势基本得到遏制、稳定性逐步增强，国家生态安全屏障骨架基本构筑。

在理念认识上，深刻认识到山水林田湖草沙是一个紧密联系、不可分割的生命共同体。习近平总书记指出：“人的命脉在田，田的命脉在水，水的命脉在土，土的命脉在林和草，这个生命共同体是人类生存发展的物质基础。”习近平总书记生动形象地阐述了人与自然、自然与自然之间唇齿相依、共存共荣的一体化关系，为生态保护修复工作指明了方向。生态系统是一个有机整体，不是各种生态要素的机械组合，也不是部分生态空间的简单叠加，而是有着自身的运行规律和客观作用。如果只注重开发自然资源，从自然界获取物质产品，忽视对自然界的保护，就会破坏自然生态系统，进而破坏我们生存和发展所需要的物质产品、精神产品和生态产品，最终破坏人与自然这个生命共同体。

在体制机制上，2018 年中共中央、国务院印发《深化党和国家机构改革方案》，明确自然资源部门统筹国土空间生态修复职责、生态环境部门统一行使生态环境监管职责，生态保护修复职责边界进一步清晰，一些地方初步建立了跨部门统筹协调机制。例如，贵州省凯里市在推动鱼洞河流域生态修复过程中，成立了市委书记、市长任双组长的工作领导小组；湖北省宜昌市坚持“省市县”一体合力推进重大生态修复工程项目，依托省级联席会议制度，搭建共抓长江大保护综合信息平台，建立书记挂帅、政府操盘、领导包保、专班推进、专家咨询的推进机制，形成共商、共治、共建、共管、共享、共赢的治理格局。

在项目设计上，2016 年9 月，财政部、原国土资源部、原环境保护部联合印发《关于推进山水林田湖生态保护修复工作的通知》，鼓励各地积极按照系统治理、综合治理的要求，统筹升级改造原有的、分散的生态修复、环境污染治理、农业农村环境保护、矿山地质环境治理等各类项目，并新增一些系统性保护修复项目，中央财政对项目的最高奖补资金达20 亿元。通过中央财政对已有项目的整合优化，生态保护修复格局初步实现了从“各炒一盘菜”向“共办一桌席”的转变。截至目前，在影响国家生态安全格局的核心区域、关系中华民族永续发展的重点区域和生态系统受损严重、开展治理修复最迫切的关键区域，已部署实施两轮6 批共51 个“山水工程”试点项目，涉及27 个省（自治区、直辖市），累计完成治理面积达8000 万亩，试点区域的生态系统质量和稳定性得到明显改善。

在技术选择上，坚持以保护和自然恢复为主、人工修复为辅，更加注重运用基于自然的解决方案。对于代表性自然生态系统和珍稀濒危野生动植物物种及其栖息地，采取建立自然保护地、去除胁迫因素、建设生态廊道等保护保育措施，保护生态系统完整性，提高生态系统质量，保护生物多样性；对于轻度受损、恢复力强的生态系统，主要采取消除胁迫因子的管理措施，进行自然恢复；对于中度受损的生态系统，结合自然恢复，在消除胁迫因子的基础上，采取改善物理环境，移除导致生态系统退化的物种等中小强度的人工辅助措施，引导和促进生态系统逐步恢复；对于严重受损的生态系统，在消除胁迫因子的基础上，围绕地貌重塑、生境重构、恢复植被和动物区系、生物多样性重组等方面开展生态重建。

在资金筹措上，一方面，注重引入社会资本，探索“政企社”一体多方投入，支持符合条件的项目采取PPP、BOT、EPC 等方式实施；另一方面，注重生态修复后的价值反哺。例如，浙江省杭州市淳安县创新资金和社会共治模式，建立千岛湖水基金，成功引入阿里巴巴基金会、万向信托、大自然保护协会等社会力量；重庆市广阳岛采用EOD 模式，通过生态保护修复带动周边区域整体价值提升，再通过发展广阳湾“生态产业群”对广阳岛生态保护修复进行利益反哺；宁夏回族自治区石嘴山市在治理荒漠化、石漠化土地后，打造葡萄文化长廊、发展葡萄酒产业、构建多功能农业景观，增加就业岗位与村民收入。

总体看来，近年来我国生态保护修复取得了历史性成就，但生态质量不高、生态功能不强、生态屏障不稳的问题还没有从根本上解决，对生态系统的影响和威胁以及治理效能短板依然存在，距离美丽中国建设目标仍有一定差距，需要继续加大生态保护修复力度。

二、生态保护修复需处理好的五对关系

在美丽中国建设新征程上，进一步做好生态保护修复工作，需要正确处理好以下五对重要关系。

一是保护优先的自然性与修复工程的人工性。自然生态系统具有自我调节、自我净化、自我恢复的能力。开展生态修复，首先要充分尊重和顺应自然，给大自然足够的时间和空间休养生息，依靠自然的力量恢复生态系统平衡。但自然恢复也有局限和极限，不能放任不管，需要顺天时、量地利，坚持“自然恢复为主、人工修复为辅”的原则，以最小化的人工干预实现生态修复目标。调研发现，部分工程在设计、执行或管理过程中缺乏生态思维，未能做到保护优先、自然恢复为主，甚至以生态工程之名行破坏自然之实。例如，一些地区在河道整治过程中大量采取工程硬化措施，破坏了自然岸线，影响了水陆间的物质能量交换和生物迁徙。出现这种情况的原因主要有三方面，一是部分领导干部与工程人员对生态保护修复理念认知不到位，依然被工业文明的思维所束缚；二是旧的工程模式侧重于工程量，采用基于自然的方法会降低工程成本，压缩项目总额；三是基于自然方法的工程设计、施工、验收评价和绩效考核等缺乏相应的标准和规范。

二是自然恢复的长期性与项目验收的短期性。生态修复是一个自然与技术相互适应的长期过程。刚被修复的生态系统需要继续在人工辅助下建立自组织体系，具备抵抗力和恢复力后，才能自行演替，进而发挥服务功能。因此，生态修复项目在实施后应继续养护一定年限。这就要求生态保护修复项目在设计时既要考虑自然恢复的长期性，也要考虑工程验收的短期性，做到时间上的长短结合。

调研发现，部分项目在修复工程结束后随即开始验收。事实上，这时候的生态系统是否具备抵抗力和恢复力是不好判断的，修复项目的长期效果也很难在工程验收时全面准确地反映出来。

三是多部门管理的分散性与保护修复工作的系统性。生态保护和修复是一个系统工程，要统筹山水林田湖草沙系统治理。生态系统的整体性反映到管理领域，要求在工作中必须建立统筹协调机制，形成“上下同心，齐抓共管”的大格局。现阶段，我国生态保护修复职责分散在多个部门，水土保持、矿山修复、荒漠化治理、农田整治等相关规范标准也相对分散。调研发现，有些地方不同程度地存在部门间沟通协调难等问题，部分生态修复规范标准也存在交叉重叠甚至矛盾之处。一些地方的生态保护修复项目仍处于简单拼凑状态，未能有机地统筹起来。

四是生态修复资金的规模性与地方财力的有限性。生态修复需要的资金量一般都比较大，目前我国的生态修复市场规模已达千亿元级别，甚至一些单体项目所需资金就可达到数十亿甚至上百亿元。作为资金最主要来源的地方财政目前资金缺口比较大，加之现阶段地方政府严格控制债务规模，资金的筹措渠道将会进一步收窄。因此，在生态修复工作中亟须处理好修复资金的规模性与地方财力的有限性这一重要关系。

调研发现，某地无主矿山生态修复工程总投资概算为10.08亿元，治理方已投资6.71 亿元，地方政府仅支付2.82 亿元，后续项目建设估算投资仍需5 亿元，仅靠地方财政难以支撑。

五是生态保护修复的公益性与社会资本的逐利性。生态保护修复任务量大面广、历史欠账较多，需要动员全社会力量特别是社会资本的参与。然而，大部分生态保护修复项目都具有较强的公益属性，很难让社会资本获得高回报。因此，如何通过合理的制度设计平衡好保护修复公益性与社会资金逐利性之间的关系，将在一定程度上关系到生态保护修复工作能否健康持续。

调研发现，大部分生态修复工程未能将生态修复和绿色产业发展有机结合，没能实现生态产品价值提升后对生态保护修复的反哺，这就使得生态保护修复工作很容易陷入“人为破坏-主动治理-自然恢复-再人为破坏”的恶性循环。

三、加强生态保护修复工作的思考与建议

今后5 年是生态保护修复的关键时期，需要继续做好以下五方面工作。

一是强化自然恢复在生态修复中的运用。生态保护修复工作应充分尊重和顺应自然，让草原、森林、河流、湖泊等自然系统休养生息，依靠大自然的力量，治愈已有伤害。同时，也应加快制定基于自然方法的工程设计、施工、验收评价和绩效考核指标等标准规范，在工程项目中明确“保护优先、自然恢复为主”的指导方针，让自然多做功，并在必要时辅之最小化的人工干预。特别要坚决制止破坏自然的伪生态工程。

二是设置长期与短期相结合的工程指标。受损生态系统的恢复是长期过程，而工程实施与考核却需在短期内执行。保护修复目标的确立应坚持长期与短期相结合。建议根据不同保护修复尺度、层级和限制性因素阈值，设定总体目标和具体目标，明确保护修复标准，并提出分级分期的约束性和引导性指标，实现目标定量化。同时，设置合理的验收时间和指标，避免将工程思维硬套在生态修复中。

三是加强部门统筹与项目联动。生态系统的整体性要求建立统筹协调机制和统一监管模式，强化部门间的协同配合和信息共享，做到目标统一，任务衔接横向融合、纵向贯通。建议加快对现有生态系统保护修复技术规范的系统梳理，不断完善法规标准体系。在项目设置中，应合理安排监测监督、反馈调控等工程，坚持点线面结合，将“景观-生态系统-场地”等不同尺度的工程关联起来，找到山水林田湖草沙的最优配置关系，以增强生态系统的自我演替能力。

四是降低生态保护修复项目经费地方配套比例。现阶段，一些地方面临生态形势严峻、历史欠账多、治理任务重、可用财力有限与生态投入需求较大等多重挑战。特别是在中西部地区，生态治理形势与资金投入力度不匹配的现象普遍存在。建议考虑地区的差异性、生态功能的重要性和生态破坏的严重程度，适当调整中西部地区生态外溢性较强市县的项目配套资金比例。

五是丰富资金来源渠道。一方面，按照政府主导、政策支持、企业主体、社会参与、市场化运作、利益共享、风险共担的原则，发挥好财政资金的引导与杠杆作用，并探索建立生态保护修复融资平台，以吸引更多的社会资本参与。另一方面，应加强生态保护修复与生态产品价值实现机制的衔接，提高受损生态系统修复后的优质生态产品供给能力，并深入挖掘生态修复和绿色产业融合发展潜力，积极探索通过生态产品价值实现来反哺生态保护修复的新路径。