农村基础设施建设优化研究

□文/ 王申申 王欣玉 王鹏程

（塔里木大学经济与管理学院 新疆·阿拉尔）

［提要］ “十四五”时期，实施乡村建设行动，围绕农村道路、农村安全饮水工程和电网工程、农村垃圾处理设施和污水处理设施、农村千兆光网工程、完善县乡村物流体系、探索农村集中供热模式等为重点内容的农村基础设施，应着力提升建设能力，全面推进乡村振兴，为逐步实现乡村与城市基础设施功能相匹配提供有力支撑。由此，本文通过分析研究农村基础设施建设在实施乡村振兴战略中的重要意义，总结农村基础设施建设取得的主要成效及存在的短板和薄弱环节，以乡村建设行动为抓手，针对农村基础设施建设存在的差距和影响因素，提出补齐短板、强化薄弱环节等优化建议。

加快农村基础设施提档升级，进一步增强城乡基础设施互联互通，农业农村现代化建设的物质基础才能更加扎实。以实施乡村建设行动为抓手推进乡村振兴，加快农村基础设施建设，才能推动农业综合生产能力稳步提升，才能推动宜居宜业乡村建设全面展开，才能推动现代乡村治理体系日趋完善，才能推动农业农村经济社会发展实现新跨越，其驱动赋能作用才能更趋明显。但在部分领域还存在突出短板，与农村居民日益增长的美好生活需求还存在较大差距。“十四五”时期是实施乡村建设行动全面推进乡村振兴的重要机遇期，以实现农业强农村美农民富为出发点，加快推进农村基础设施建设，不断提升其在乡村振兴中的功能价值，对全面开启乡村振兴新征程意义重大。

一、农村基础设施建设现实意义

（一）完善农村基础设施是实施乡村振兴战略的重要前提基础。农村基础设施不仅是实施乡村建设行动、推进乡村振兴的前提基础，更是衡量农村经济社会发展水平的必要条件。强化农村基础设施建设，势在必行。进入21 世纪以来，随着国家对农村基础设施投入力度持续加大，其功能作用日趋增强，创新科技支撑，稳定提升了农业质量效益和综合竞争能力；通过农村人居环境设施整治，有效改善了农村生产生活条件；通村公路建设，打开了农村致富、农民增收的大门。党的十九大明确提出“优先发展农业农村，全面推进乡村振兴”，把乡村建设摆在社会主义现代化建设的重要位置，农村基础设施建设目标将上升到一个新的发展高度，高标准农田建设进一步夯实现代农业生产基础；乡村旅游和电商的大力发展推动乡村新产业新业态多维融合；实施农村道路畅通工程、供水保障工程、农村人居环境整治提升五年行动等，有效提升乡村建设水平。农村基础设施建设事关城乡统筹发展和一体化建设，事关“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”乡村振兴总体目标的顺利实现。

（二）完善农村基础设施是加快数字乡村建设的必要条件。2018年，中共中央、国务院制定下发了关于实施乡村振兴战略的意见，明确提出实施数字乡村战略，要做好整体规划设计，加快农村地区宽带网络和第四代移动通信网络覆盖步伐。数字乡村战略的提出为农村网络基础设施建设明确了目标任务。2022年，《数字乡村发展行动规划（2022-2025）年》将数字乡村确定为乡村振兴的战略方向，成为建设数字中国的重要内容，这不仅为乡村建设指明了方向，也为农村网络设施建设提出了更高的目标要求。以数字乡村建设为出发点和落脚点，以农村网络基础设施优化升级为引擎，充分发挥信息化对乡村振兴的驱动引领作用。构建现代农业大数据信息应用平台，提高农业生产经营数字化管理水平；构建农村电商平台，培育乡村数字经济新业态；构建乡村治理数字化平台，提升乡村社会治理效能；构建农村人居环境数字化管理平台，推动“互联网+服务”向农村延伸，拓宽数字服务空间。完善农村网络设施建设，依托现代信息技术在农村各个领域实现智能化应用，不仅为数字乡村建设提供必要条件，更为乡村建设行动注入强大活力。

（三）完善农村基础设施是实现农业农村现代化的有效途径。优先发展农业农村，全面推进乡村振兴，强化农村基础设施建设，稳步提高农业生产效率，全面加强农村人居环境整治，着力提升农民生活品质。通过强化农业基础设施，提升粮食综合生产能力；通过创新发展乡村新业态，促进城乡多产融合；通过实施乡村建设行动，推动农村人居环境整治提升行动和数字乡村建设实现新突破；通过构建农村物流体系和农村电商平台，促进农村产业多维发展；通过构建农村信息化管理平台，实现农村服务和乡村治理智能化。农村基础设施建设推动农业生产手段和农村生活方式向着智能化、信息化、生态化转变，标志着农业农村经济社会发展实现新跨越，为农业农村现代化建设提供强大内生动力。

二、农村基础设施建设现状

（一）农村基础设施总体规模持续增长。我们的统计调查系统没有关于农村基础设施的特别索引。农业农村部《社会资本投资农业农村指引》和国家发展和改革委员会印发《农业领域相关专项中央预算内投资管理办法》的通知，可以用来反映农村基础设施变化的范围。由于统计标准的调整，统计部门自2009年以来没有公布有关农村地区基本建设投资的相关数据。本文中的数据选择了农业、林业和水资源支出来反映我国对农村基础设施的投资。在我国一般公共预算支出中，农业、林业及水资源保护占据重要地位。国家致力于降低南北地区的贫困差距、农村综合农业发展等多个方面，涵盖林业、水资源以及道路建设项目，特别是农村地区水资源保护及饮用水设施的建设和运营。根据Wind 经济数据库数据可知，我国政府财政预算中的农业、林业和水资源保护支出在过去十年里逐年增加。2019年，中央政府预算中的农业、林业和水资源保护支出达到53，234 亿元，地方政府预算中的农业、林业和水资源保护支出达到233，046 亿元。

（二）农村生产性基础设施得到优先发展。根据基础设施的功能特征，农村基础设施分为农村生产基础设施（包括能源、水、交通等）和农村社会基础设施（包括教育、医疗、文化等）。由于农业现代化程度低，农业生产依赖于自然因素，因此合理利用水土资源是维持稳定和高生产率农业的重要手段。2019年，我国灌溉面积达到68，678.6 千公顷，居世界第一。交通基础设施是一个重要的因素。到2019年底，我国农村公路延伸到4，200 公里。农村发电厂建设不仅是农村地区的能源发展项目，而且是一个致力于发展减贫和环境建设的项目。农村水电站的固定功率正在增加，电力也在逐步增加。2019年，中国农村水电站的发电量为81.42 亿千瓦时，产生253.32 亿千瓦时电力。农村地区的能源发展取得了重大进展，在大多数地区，电力主要由家庭提供。（表1、表2）

表1 2010～2019年我国有效灌溉面积一览表（单位：千公顷）

表2 2015～2019年我国各省（ 区、市）有效灌溉面积一览表（单位：千公顷）

（三）农村社会性基础设施逐步发展。随着我国经济实力的提高，政府对农村社会基础设施的支持日益增长，教育、医疗和医疗等农村社会基础设施的支持也越来越有价值。2019年，中国乡村共有740 所中学、14，477 所中学和89，000 所小学。与此同时，农村地区的教室、卧室、餐厅和其他设施也在增加，城市和农村地区之间教育资源分配不平衡也在改善。2019年，农村医疗中心的数量达到36，112 个，农村医疗机构的床位达到4，455，416 张；地区卫生中心和社区卫生中心（站）为2.03 亿人提供门诊服务。农村医疗保健网络正逐步完善，各机构的数量可以满足对医疗保健的需求，医疗保健的可用性大大提高。（图1）

图1 全国医院、社区卫生服务中心（ 站）、乡镇卫生院数量统计图

三、农村基础设施建设存在的不足及影响因素

（一）农村基础设施建设存在的主要短板。一是城乡之间部分领域差距较大。2020年，全国乡一级污水处理率、生活垃圾无害化处理率、绿地率的平均水平分别为21.7%、48.5%和8.49%，分别低于同期县城73.4 个、49.8 个和25.1 个百分点。农村安装路灯道路比率为25.4%，低于同期县城46.5 个百分点。二是地区间依然存在较大差距。生活设施：我国中部地区村庄供水普及率最低，低于全国水平7.42 个百分点，其中湖南省低于全国水平18.6 个百分点；东北地区村庄燃气普及率最低，低于全国水平25.7 个百分点，其中黑龙江省低于全国水平30.2 个百分点；中部地区村内道路长度硬化率最低，低于全国水平11.4 个百分点，其中湖北省低于全国水平19.6 个百分点。环境卫生设施：东北地区乡一级污水处理率最低，低于全国水平19.7 个百分点，而青海省则低于全国水平21.6 个百分点；东北地区乡一级生活垃圾处理率最低，低于全国水平18.2 个百分点，其中黑龙江省低于全国水平40.1 个百分点。我国东北地区、中部地区以及西部个别地区的农村基础设施部分领域短板仍然突出，不同地区、不同省份之间差距也仍然较大。

（二）农村基础设施建设影响因素分析。一是城乡发展差异产生的影响。当前，我国致力于消除城乡二元结构，但其长期存在所带来的城乡差异仍会在较长一段时间内存在。城市基础设施建设是经过几十年的不断发展建设才逐步完善，而农村基础设施在十几年前基本是空白，在这十几年的建设中虽然取得了较大成效，但是想在短时间内实现城乡基础设施公平配置还存在较大难度。二是空心村大量出现产生的影响。由于农村举家外出打工，或举家搬迁户数日渐增多，导致农村大量房屋没人居住，不仅造成房屋闲置浪费，也影响村庄整体规划建设，为农村基础设施建设带来一定影响。比如，需要建设集中供排水管道的村庄，由于家里常年没有人，供排水管道无法按规划铺设，不利于村庄长远发展。三是农村基础设施管护机制不完善产生的影响。农村基础设施存在“重建、轻管”问题，根本原因就是长效管护机制不完善，各级行业主管部门对农村基础设施管护责任不清，农村居民作为受益主体，缺乏参与管护运行机制的意识，导致农村基础设施在运行中其功能无法充分释放，更不能确保设施功能持续运转。四是资金投入不足产生的影响。据《中国城乡建设统计年鉴》数据显示：2020年，全国村庄公用设施投入资金3，590.07 亿元，低于同期县城投入资金8.19%，尤其是地方经济发展缓慢的地区，严重影响建设资金的投入。例如，2020年我国东部地区山东省村庄基础设施建设投入资金403.89 亿元，西部青海省村庄基础设施建设投入资金7.74 亿元，地方财政薄弱，导致农村基础设施建设资金严重不足。

四、农村基础设施建设优化建议

（一）坚持统筹规划，积极探索农村基础设施建设新路径。以宜居宜业为目标开展乡村建设行动，统筹乡村发展规划，加快编制“多规合一”的实用性村庄规划，正确审视农村基础设施在村庄规划中的基础地位。据《中国统计年鉴》数据显示，2010～2020年全国农村人口减少2.98 亿人，减幅比例36.9%，空心村问题尤为突出，基础设施建设难度不断增大。为确保农村基础设施建设持续推进，一是遵循美丽乡村建设要求，统筹规划基础设施诸要素，空心村撤并和基础设施建设要符合我国乡村建设长远规划；二是遵循特色村庄建设特点，对民族特色村进行保护性规划建设，重视对具有特色风貌村庄的保护，对民族历史文化浓郁的抵边村和民族特色村庄要优先进行基础设施规划建设；三是遵循村庄区域分布特点，统筹规划布局，根据村庄已有基础设施条件，按照大中城市郊区、交通沿线、经济相对发达的县城优先进行村庄规划建设，其他区域有序进行村庄规划建设。

（二）鼓励农民参与农村基础设施建设。为了提高农村服务基础设施的建设能力、供需平衡和公共利益，必须充分尊重农民的意愿，建立一个需求驱动的供需机制，鼓励农民参与农村基础设施建设。首先，为了确保有效的农村基础设施建设，需要在项目实施前与农民进行广泛磋商。改进农民需求和偏好的表达机制，并通过与村民面谈、调查表、邮箱和其他公共关系方式了解农民的实际需求。其次，应鼓励农民积极参与民主决策进程。基层政府需要加强透明度，提高农民的民主意识，建立有效的决策机制。农民在农村基础设施建设方面的权利必须通过“一次讨论”、项目听证会和传播项目申请信息来强调。通过“一事一议”、项目听证会、项目申请公示等方式，提高农民在农村基础设施建设领域的话语权。

（三）健全农村基础设施项目绩效评价体系。正确评估投资成本是提高农村基础设施效率和服务质量的基础。首先，对整个建设过程的有效性进行评估。为了确保农村基础设施的建设效率，必须制定明确和可衡量的指标，全面评估项目筹备、正式建设、完成、实际操作和其他阶段，并在活动前后建立一个封闭的效率管理系统。其次，必须采取适当的方法来评估农村地区基础设施项目的有效性。由于农村基础设施项目的大部分最终成果都是公开的，全面的效益评估不能基于经济效益，必须全面考虑社会效益、环境效益和其他方面。建议政府充分考虑项目的基本特征，而不是用任何特定的方法来评估项目的成本，应采用诸如公开评价方法、事实分析方法和比较效益等科学方法。

（四）推动产业融合，释放农村基础设施建设功效。以农村基础设施空间优化为载体，促进产业融合发展。以农村公路通畅为基础，拓宽乡村产业发展路径，构建新型乡村产业体系。一是培植新的经济增长点，推进乡村产业多元发展。合理地利用特色乡村文化底蕴，挖掘农村特色自然资源、特色民俗文化和特色产业优势，打造特色乡村旅游，发展农耕体验、特色生态康养等乡村产业。二是打造新载体新模式，实现产业功能联动。加快农村网络设施和物流体系建设，构建农产品电商平台体系，打造农业产业园、农产品加工园，增强农产品物流配送软件和硬件能力。三是优化乡村产业体系，重塑城乡关系。突出产业多元化发展，优化农村种植功能、养殖功能，提升农村产业加工能力、拓展农村服务功能，逐步实现城乡产业、基础设施与生态环境融合发展新格局。

（五）强化乡村治理，优化农村基础设施建设管理环境。将农村基础设施建设和管理融入乡村治理中，形成乡村社会共建共管共治的新格局。一是提高农村基层党组织政治站位。基层党组织要熟悉国家对农村的方针政策，并以此为抓手，加强对农村工作的正确领导，推动基层党组织的政治引领作用以及党员干部的辐射带动作用能够得到充分发挥，不断增强农村居民参与共建共管共治的主体意识。二是发挥村民主体作用。要充分尊重农村居民意愿，维护农村居民民主权利，严格落实“四议两公开”制度，以农村居民需求为导向，建立农村基础设施建设和管护各项规章制度，强化乡村治理。三是建立健全保障机制。加强基层法治教育，增强基层党员干部、农民群众法治意识，明确各级政府以及农村居民应承担的责任和义务，建立符合农村实际的管理机制体制，制定项目建设管理监督机制。

（六）创新管护机制，促进农村基础设施良性运行。以推进城乡融合发展为目标，加快构建现代新型城乡关系。应强化管护机制，提升农村基础设施运行管理时效性和实用性。一是构建政府主导、企业运营的管护机制。建议加快政府职能逐步向市场化转变，引导和鼓励社会资本、专业机构参与农村基础设施管理，形成多元化管护格局。二是构建网络化服务机制。对涉及农村水、电、路、燃气、网络等运行使用情况等基础信息进行网络化管理，引导农户通过互联网、移动终端App 等网络化手段参与基础设施管护，精准提升农村基础设施运行管护的可操控性。三是构建城乡一体化管护机制。具备条件的地区，发挥优势，资源共享，加快城市公共基础设施管护资源、模式和手段逐步向农村延伸，扩大覆盖面，实现县乡村功能衔接互补的建管格局。