新型职业农民经济权利的体系构建与法律保护

邹世允, 匡 宏

(东北财经大学 法学院, 辽宁 大连 116025)

党的十九大提出实施乡村振兴战略,顺应了亿万农民对美好生活的向往。实现农业高质量发展、兴农富农、乡村振兴,关键要依靠农民,而发挥农民的创造力需要保护农民的权利,尤其是农民的经济权利。

习近平总书记指出,要就地培养更多爱农业、懂技术、善经营的新型职业农民(1)本报评论员.就地培养更多新型职业农民 [N].农民日报,2017-03-14(1)。。“新型职业农民”这个概念的提出,顺应了农业现代化与农村经济发展的潮流。新型职业农民之所以区别于传统农民,一个重要特征就在于新型职业农民让农民不再是一种被动烙上的“身份”,而是一种主动选择的“职业”[1]。保护新型职业农民的经济权利,是提高新型职业农民群体吸引力、促进现代农业发展、实现乡村振兴的必然要求。在政策层面,《中共中央 国务院关于实施乡村振兴战略的意见》对新型职业农民培育、建设现代化农业、发展壮大乡村产业、完善乡村治理体系等进行规划,实现这些战略目标将有助于从多方面提升新型职业农民的经济权利保护水平。在法律层面,《中华人民共和国乡村振兴促进法》(以下简称《乡村振兴促进法》)是我国乡村振兴战略的统领性法律,为乡村振兴事业指明了方向。

随着国家的经济发展以及“三农”政策的落实与深入,城乡二元结构逐渐消除,农民权利保障机制以及保障水平得到提高。但是,受我国幅员辽阔、各地区发展水平存在较大差异、城乡二元结构长期性等方面的影响,农民在社会中总体处于弱势地位,农民的经济权利保障仍然具有进步的空间[2]。同时,新型职业农民和传统农民相比又呈现诸多的特殊性,而新型职业农民经济权利保护问题无论是在理论上还是在实践上仍处于起步阶段。在积极培育新型职业农民的大背景下,有必要对新型职业农民的经济权利法律保护问题进行研究。本文将梳理现有关于新型职业农民经济权利法律保护的内在逻辑与现实困境,结合域外国家和地区的相关经验以及我国乡村振兴的实践特点,总结出新型职业农民经济权利法律保护的实现路径。

一、新型职业农民经济权利的构成

新型职业农民经济权利的建构,需要将学理上的经济权利(2)相关内容可参考方竹兰《民众经济权利演化论》(中国财政经济出版社2014年版)。进行具体化,并结合新型职业农民的实际特点。笔者认为,有助于促进新型职业农民增收增效、生活水平提升的权利均属于新型职业农民经济权利的范围,包括土地权、创业权、生产经营权、竞争权、创新权、组织权等。

1. 土地权

土地权是农民的基本权利。对新型职业农民而言,其开展农业生产经营具有高劳动生产率、高农业科技含量、集约化经营等特点,因而其获得土地的权利、对土地进行经营的权利迫切需要得到保障。第一,要保障新型职业农民获得土地的权利。在“三权分置”下,新型农业经营主体通过集约化经营土地有利于实现由“农民”向“农业工人”的转变[3],新型职业农民获得土地的资格需要得到保障。在未来有更多的新型职业农民来源于非农人口[4],因而非农身份的新型职业农民获得土地的权利也需要受到法律的保护。第二,要保障新型职业农民利用土地的权利。在符合法律以及相关政策规定的前提下,允许新型职业农民依据自己的意愿利用土地。在土地被征收时,新型职业农民的土地权及附着物的财产权不受减损。此外,需要赋予土地权更强的公信力,为发挥土地经营权的担保物权作用提供条件。

2. 创业权

当传统经济体系无法满足民众的生存需求时,民众创业的需求便开始增长,与之相关的创业权便出现[5]70。保护新型职业农民的创业权,首先应注重对其创业成果的保护。新型职业农民经济合作组织农业生产活动,是其在农业生产领域对人力资源、货币资本、生产资料等要素的运用。在这一过程中,新型职业农民个人经济权益与集体经济组织的经济利益之间可能存在矛盾和冲突,政府行政权力对新型职业农民的经济权益也可能产生侵害,需要对新型职业农民合法的个人经济权益进行充分保护。其次,新型职业农民往往存在创业经验不足、创业知识匮乏、创业资金短缺等不利于创业顺利开展的因素,保护新型职业农民创业权需要对其开展创业活动进行指导和帮助,通过农民创业扶持政策、创业教育培训等方式,保障新型职业农民创业权的有效实现。

3. 生产经营权

生产经营权是新型职业农民的一项综合性权利。保护新型职业农民的生产经营权,首先要保障其自主开展生产经营的权利。新型职业农民所经营的农业生产类型、农业衍生品生产、乡村产业种类相较传统农民更加多样,其开展农业生产经营的范围也更加广泛。因此在法律许可的范围内,要允许新型职业农民依据自身实际情况自主决定如何开展农业生产经营活动,包括自主决定种植农作物的种类、农业产业及其衍生产业的类型等,并依法保障其经营成果。其次,需要保障新型职业农民获得生产经营帮助的权利。新型职业农民在生产经营中会遇到农业技术瓶颈、农业灾害等困难,进而对其经济权益造成损害。因而,需要通过国家力量、社会力量(3)社会力量是在国家财政预算以外自愿关心、帮助和支持农村建设和发展,以及在农村联合或者独立开发的组织和个人的总称。参见王志刚等《探索社会力量参与新农村建设效果的作用机理——基于北京郊区533个村庄的问卷调查》,载于《中国软科学》2012年第7期。对新型职业农民开展生产经营进行指导和帮助,让外部帮助力量逐步转化为他们自身发展的内生力量。

4. 竞争权

新型职业农民是市场主体。保护市场主体的竞争权是维护农业市场秩序、保护新型职业农民经济权利的要求。第一,行政性垄断下新型职业农民竞争权保护。过去农村实行高度集中的农业计划经济体制,行政指令对农业生产有着重要影响。当今农业市场经济体制尚未完全成熟,行政机关对农业市场竞争的影响不容小觑,需要保护相关市场主体经营不受行政权力的不当干预。第二,经济性垄断下新型职业农民竞争权保护。农民在市场竞争中总体处于弱势地位,很多国家和地区的法律制度对农业领域的反垄断规制具有一些豁免政策。新型职业农民作为市场主体参与竞争时,一方面需要在法律框架下对其竞争权进行特殊保护,使得收益能够真正惠及新型职业农民;另一方面需要构建公平的农业市场竞争规则,为各类农业市场主体的行为划定界限。

5. 创新权

新型职业农民是实现农业高质量发展、实现乡村振兴目标的创新型主体,其创新权需要进行构建并予以保护。首先,要保护新型职业农民提出创意的权利。要为新型职业农民营造良好的创新环境[6],让新型职业农民具有创新的意愿和自由。同时,需要在教育培训中为新型职业农民筑牢基础知识根基,使新型职业农民具有创新的能力。其次,要保护新型职业农民通过创新获得收益的权利。要使新型职业农民通过创新成果获得荣誉以及物质上的奖励,并获得更高的经济收益。要完善按生产要素参与分配的机制,通过保障新型职业农民的创新收益权激发其创新的动力。最后,要保护新型职业农民获得创新支持的权利。对新型职业农民创新活动的支持应包括资金支持,也应包含创新相关法律制度和政策、完善科研体系等深层次的创新支持[7],构建适应现代农业发展状况的新型职业农民创新支持体系。

6. 组织权

组织权是指经济活动主体为创造群体人力资本最大效率和维护人力资本权益而自由结合的权利[5]210。根据马克思合作经济思想,农民合作社有助于广大小土地占有者发展生产,实现农民自身工人阶级化[8]。保护新型职业农民的组织权,首先要保护其加入、参与农民组织的权利。应根据新型职业农民的业务类型成立各种新型职业农民组织(4)新型职业农民组织的形式和名称呈现多样化特征,根据其性质可分为新型职业农民协会(联盟)、农民合作社联合社、农业产业联盟三种类型。参见李逸波等《职业农民:源起、成长与发展》,经济管理出版社2019年版,第119页。,完善新型职业农民组织的“供给”,保障新型职业农民获得组织成员身份的资格。其次,需要根据新型职业农民的特点完善农民组织的职能,让农民组织能够服务于新型职业农民农业生产、农产品销售各个方面。同时,组织权与创业权、生产经营权、竞争权、创新权等经济权利的实现紧密关联[5]210。保障新型职业农民的组织权需要发挥农民组织对其他经济权利的综合保护作用,促进新型职业农民经济权利保护水平整体提升。

二、新型职业农民经济权利构建与保护的价值取向

1. 以保障生存权为基础

费孝通曾在《江村经济》中指出,“中国农村真正的问题是人民的饥饿问题”[9]。保护新型职业农民的经济权利,首先要保护新型职业农民的生存权。由于农业的公共品属性以及天然的弱质性[10],收益不能与风险相匹配,农民群体往往承担着较高的经营风险。新型职业农民是新技术的使用者与新市场的开拓者,相较于传统农民承担的经营风险更大,其生存权需要获得更高层次的保障。例如在农业生产经营方面,农产品生产周期较长,并且较易受到自然灾害影响;农产品市场价格波动较大,农业经营者的抗风险能力较弱,其经济利益极易受损,需要保护新型职业农民在农业生产经营环节的生存权。此外,对于新型职业农民赖以生存的生产资料(如土地)的法律保护,也是对新型职业农民基本生存权保护的体现[11]。只有保障新型职业农民基本的生存权,才能实现更高层次的经济权利保护目标。

2. 以保障发展权为更高目标

新型职业农民作为“有文化、懂技术、善经营、会管理”的现代高层次农民,其经济权利保护在满足生存权保护要求的同时,要以保护发展权为更高目标。包括经济权利在内的人权保障涉及个体和群体两个维度[12]。对于新型职业农民个体而言,随着时代的进步和发展,新型职业农民应有更高层次的收入和生活水准,在参加农业生产与经营活动时新型职业农民个人可以获得更加广阔的职业发展空间,从而实现个体层面上的生活富裕、精神境界丰富以及获得人生幸福感等目标[13]。从应然性的角度看,新型职业农民未来将成为农民群体的主流。经济权利保护应注重发掘其生产力要素,使新型职业农民群体成为农业生产经营的生力军,让新型职业农民成为具有较强吸引力、有职业认同感的职业,实现新型职业农民群体的壮大以及可持续发展。

3. 为现代农业发展提供动力

新型职业农民经济权利法律保护水平的提升与农业现代化进程紧密相连。第一,通过经济权利的充分保护激发新型职业农民的创造力。现代农业发展需要新型职业农民提供人力资源保证。现代农业发展的成果在造福于新型职业农民的同时,需要激发新型职业农民群体实现农业现代化的积极性,形成经济权利法律保护与现代农业发展的良性循环。第二,经济权利法律保护措施的构建和运用应有利于农业现代化发展。经济权利的充分保护在促进主体自身人权保障的同时,可以带来诸多社会经济效益。新型职业农民经济权利保护包含涉农法律制度与经营管理制度的构建和完善,而这些制度本身就是现代农业的元素。因此,新型职业农民经济权利保护需要加强产权、技术创新、收入分配等方面的法律制度设计,在保障其经济权利的同时推动现代农业发展。

4. 助力乡村振兴战略目标实现

乡村振兴战略涉及乡村社会发展的各个方面,实现乡村振兴战略目标是“全方位地构建一个新的乡村”的过程[14]。第一,产业兴旺是乡村振兴的基石。应通过立法引导新型职业农民发展高附加值的现代科技农业,延长农业的产业链,推动农业转型升级。第二,新型职业农民开展农业生产应兼顾农村自然环境保护,通过绿色农业生产进一步推动生态宜居的目标实现。第三,在新型职业农民经济权利保护中,通过法律知识教育普及、经济权利法律保护的实践提升新型职业农民的法治观念,促进乡风文明。第四,新型职业农民经济权利保护既需要法律、政策的顶层设计,也需要注重农业农村治理能力的提升,推动乡村治理有效实现。第五,我国社会基本矛盾在农村地区显得尤为突出,需要通过保障新型职业农民经济权利满足农村群众对美好生活的向往,满足他们日益增长的美好生活需要。

三、新型职业农民经济权利法律保护的内在逻辑

(一) 宪法保护的逻辑

经济权利是宪法基本权利保障体系“权利束”中最活跃的部分[15],宪法规范对新型职业农民经济权利的法律保护具有重要的指导意义。

1. 平等权引领新型职业农民经济权利保护

《中华人民共和国宪法》(以下简称《宪法》)的平等权观念,贯穿新型职业农民经济权利保护的全过程。目前新型职业农民处在培育初期,在传统农民向新型职业农民转变的过程中,新型职业农民的经济权利较易受到忽视和损害。对新型职业农民经济权利进行保护的法律措施应秉持实质平等的观念,并随着新型职业农民的发展进程进行调整,实现权利和权力、权利和权利之间的动态平衡[16]。

2. 财产与土地制度激发新型职业农民活力

《宪法》中规定的农村土地、公民财产权保护相关内容是新型职业农民顺利开展农业生产经营的保证。《宪法》第6条规定了我国的基本经济制度及分配制度;《宪法》第12条规定“社会主义的公共财产神圣不可侵犯”。对与新型职业农民相关的属于公有制范围内的生产资料需要给予特殊保护,既让公有生产资料的产权明晰,又使其发挥应有效用。《宪法》第13条规定,公民合法的私有财产受法律保护。新型职业农民开展农业生产经营的过程中涉及个人财产的保护问题,尤其是在开展涉农第二、三产业经营的情形下,对新型职业农民合法私有财产的保护就显得尤为重要,这是新型职业农民创业权得以实现的保证。《宪法》第10条规定了我国的土地制度,是新型职业农民土地权属、土地征收、土地合理利用等方面法律规范及政策的宪法依据。

3. 集体经济组织联合新型职业农民力量

《宪法》第8条、第17条对合作经济及集体经济组织的性质及活动问题进行了规定。这表明,农村集体经济组织的专门立法需要规定新型职业农民组织的设立、职能等内容,并依法保护其活动的自主权。目前新型职业农民组织尚处在发展初期,结合《宪法》第8条规定,国家需要对新型职业农民组织在发展和经营方面给予指导和帮助。

4. 教育和创新引领新型职业农民更高层次发展

《宪法》第14条对新型职业农民生产经营权、创新权等经济权利的保护具有指导意义。实现新型职业农民经济权利的充分保护,要促进农业科学技术与文化知识在新型职业农民群体中的普及,注重科学技术、管理体制、企业管理、农民劳动组织等方面的创新,提高新型职业农民生产经营的劳动生产率及经济效益。

(二) 行政法保护的逻辑

行政法保护主要是指国家机关依据行政类法律规范及法律条款保护新型职业农民经济权利的行为,包括行政类法律规范及条款的制定、执行、依法裁判等方面。

1. 通过行政法规范行政机关的权力

行政权力的滥用易造成对新型职业农民经济权利的侵害,避免此类侵害是行政法对经济权利进行保护的重要方式。《中华人民共和国行政诉讼法》规定了权利受损害主体可以依法提起行政诉讼的事由及程序,《中华人民共和国国家赔偿法》则是权利受损获得救济的依据。目前,实践中已有新型职业农民因权利受到侵害而提起行政诉讼,请求行政机关给予赔偿的案例。例如,在“刘友汉与五河县双忠庙镇人民政府行政赔偿案”(5)关于该案的详细信息,可参见(2021)皖03行赔终1号判决书。中,新型职业农民的农业生产设施被镇政府拆除,二审判决中法院判决镇政府的拆除行为违法,镇政府就该新型职业农民的合理损失进行了赔偿。

2. 通过行政类条款支持新型职业农民发展

行政机关有提供社会公共服务的职能,对于新型职业农民的经济权利法律保护具有积极的作为义务。有权机关通过制定法律规范规定行政机关对农民和农业的支持职能和要求,以促使行政机关采取实际行动保护新型职业农民的经济权利。在法律层级的立法中,《乡村振兴促进法》中的一些行政类条款规定了各级人民政府对实施乡村振兴战略所应承担的职责。此外,行政机关通过制定与新型职业农民相关的专门行政法规、规章实现对新型职业农民经济权利的法律保护。例如在地方政府规章中,山东省青岛市人民政府发布《青岛市新型职业农民培育管理办法》,就新型职业农民的教育培训、认定、支持政策进行规定,为行政机关更好地为新型职业农民服务指明方向。

3. 通过行政法规范对农业生产实行依法管理

政府依法履行管理职能可以维护良好的生产秩序,而良好的秩序是权利保障与实现的要素。首先,行政机关对农业生产领域违法违规行为进行打击,为新型职业农民生产创造良好的经营环境。例如在农资质量领域,《中华人民共和国种子法》第3条规定了各级人民政府对种子领域侵害农民权益行为的监督义务。其次,行政机关对新型职业农民的生产经营活动进行监督和管理,通过督促新型职业农民自身守法经营来保障其经济权利的实现。例如在农产品质量领域,《中华人民共和国农产品质量安全法》规定了农产品生产经营者的义务、违法所应承担的行政责任,以及行政机关对农产品质量负有的监管职责。

(三) 民法保护的逻辑

民法发挥着调整民事关系、保护主体民事权利的作用。产权是民法中经济权利的集中体现[17],扩展至对新型职业农民土地权、财产权、生产经营权等经济权利的保护。

1. 建立完善的农地权利民法保护体系

新型职业农民对农村土地的经营形式更加多样,涉及与土地相关的民事关系与权利需要民法给予调整、保护。农地权利(6)农地权利体系是以集体土地所有权为基础,派生出土地承包经营权,集体建设用地使用权,宅基地使用权,地役权,自留地、自留山使用权和债权性农地使用权的权利体系。参见陈小君等《后农业税时代农地权利体系与运行机理研究论纲——以对我国十省农地问题立法调查为基础》,载于《法律科学(西北政法大学学报)》2010年第1期。民法保护体系首先体现在农村土地“三权分置”的改革上。《中华人民共和国民法典》(以下简称《民法典》)对农村土地“三权分置”的规定,其核心的表达就是“放活经营权”[18]。从土地经营权的主体上看,《民法典》第339条规定土地承包经营权人可以依法向他人流转土地经营权。该条中“他人”的范围不再局限于农村集体经济组织成员。《民法典》第340条规定,土地经营权人依法对农村土地享有占有、自主经营和收益权;第342条规定了通过出租、入股、抵押或者其他方式流转土地经营权的条件。上述三条有助于非农身份的新型职业农民依法取得土地经营权开展农业生产经营,为盘活农村土地、保护非农身份新型职业农民的土地权提供了法律依据。农地权利保护体系还体现在被征收集体土地的补偿上。《民法典》第243条第2款规定,征收集体所有的土地应依法补偿相关费用,并对被征地农民的生活及其社会保障费用予以保障,维护被征地农民的合法权益。该条款属于公法规范中集体土地征收制度在民法中的一次强调,对维护新型职业农民的土地权、财产权具有积极意义。

2. 对部分涉农民事规则予以特殊安排

民法将部分国家涉农政策予以法典化,实现对农民、农业发展的特殊保护。资金短缺是新型职业农民生产经营的瓶颈之一。《民法典》删除了耕地使用权不得进行抵押的规定,有助于发挥土地的多重价值,为新型职业农民解决融资贷款问题。涉农民事规则的特殊安排还可体现在农村集体经济组织法人的特殊地位上。随着新型职业农民力量的壮大,农村集体经济组织在村企合作、村社融合等农村经济发展新动能方面将发挥更大作用。农村集体经济组织在财产所有权、内部成员权等权利规范上与公司、企业等类型的经济组织存在差异,《民法典》将其归入特别法人的范畴予以保护,为农村集体经济组织规范法人治理机制以及相关法律制度的进一步完善奠定了基础。

(四) 经济法保护的逻辑

经济法主要调整特定的经济利益关系,具有社会本位的立法价值,而这与经济权利保护具有天然的联系。

1. 通过农业管理类经济法调整农业生产法律关系

农业管理类经济法是农业经济政策的主要载体,也是新型职业农民经济权利保护法律规范的集中体现。《中华人民共和国农业法》(以下简称《农业法》)是我国农业类法律规范中的基本法律,包含农业发展规划、农业支持政策、农业生产规范、农民权益保护等规定,是各类农业特别法以及农业政策制定的重要依据。《农业法》第九章“农民权益保护”内容对新型职业农民同样适用,涵盖土地权、生产经营权和组织权等经济权利保护内容,并明确了行政机关和司法机关在农民权益保护方面的帮助义务。

新型职业农民经济权利的经济法保护还可体现在农民组织相关立法上。农民专业合作社是新型职业农民重要的组织化形式之一。针对新型职业农民开展多样化农业经营问题,《中华人民共和国农民专业合作社法》(以下简称《农民专业合作社法》)第3条规定,农民专业合作社可以开展农业生产业务及农业衍生业务。新型职业农民的生产经营范围不局限于农业生产,其在开展多种涉农业务时可以通过农民专业合作社的组织化经营,形成资金、技术、人力资源等生产要素的合力。《农民专业合作社法》第八章规定了农民专业合作社的扶持措施,对农产品标准与认证、融资支持、农业保险等有助于新型职业农民扶持与发展的要点进行原则性规定,体现出对组织权与生产经营权、创业权等经济权利的融合保护。

2. 通过市场管理类经济法调控农业市场竞争关系

现代农业有利于把农业生产、农产品存储、销售等农业经营活动与市场联系起来,同时把分散的农户与农业合作组织联系起来[19]。新型职业农民培育需要提高其参与市场竞争的能力,竞争权的法律保护问题则是市场管理类经济法的重点调整领域。《中华人民共和国反垄断法》(以下简称《反垄断法》)第69条规定,农业生产者及农村经济组织在经营活动中实施的联合或者协同行为不适用反垄断法。《反垄断法》的农业排除适用条款,为新型职业农民的联合提供了制度基础。新型职业农民开展生产经营过程中可以加入新型职业农民专业合作社(联合社),通过联合行为开展集约生产,提高在农业市场上的竞争优势,以获得更好的经济效益。

四、新型职业农民经济权利法律保护存在的不足

1. 现行法律体系中缺乏支持新型职业农民发展的专门立法

从目前关于新型职业农民经济权利保护的立法来看,相关法律规范大部分是关于一般性经济权利保护的法律规范,专门性立法较为缺乏。

首先,涉及新型职业农民经济权利保护的条款在立法层面大多属于概括性、原则性的条款,具体化、可操作性的规范大多在政策性文件中进行规定。由于立法的不足,目前新型职业农民仍是一个学理概念、政策概念。新型职业农民具体定位模糊容易导致其权利保护缺乏法律基础,继而加剧其经济权利保护中的“失语”现象。其次,通过政策性文件规定新型职业农民具体支持措施具有实践上的灵活性,但部分政策性文件可能超出法律的授权范围,并脱离乡村与新型职业农民发展的实际需求。例如,目前农业农村领域的转移支农资金存在用于“锦上添花办示范点”,而忽视乡村与农民实际需求的现象[20]。若新型职业农民的支持政策继续遵循传统的方式,缺乏立法过程中的民意反馈机制,极有可能导致补贴的效果受限。最后,由于立法滞后导致新型职业农民支持体系的运行和监督机制存在短板,使得支持新型职业农民发展的法律和政策效果有限。例如,目前农业补贴监管体制存在漏洞,存在截留农业补贴或补贴用途不合规的问题,新型职业农民的经济权利没有得到充分保障。

2. 农业管理与服务法律制度与现代农业发展需求尚有差距

新型职业农民的成长及经济权利保护依托于现代化农业,农业现代化发展水平直接影响到新型职业农民的经济权利法律保护水平。目前,涉及农业管理与服务的相关法律制度与现代农业发展需求存在一定差距。

首先,在现有法律规范中,与新型职业农民相关联的现代农业管理法律标准缺失。在农产品质量管理方面,对于新型职业农民生产的农产品质量应有更加严格、细化的监管标准。一旦出现严重的产品质量问题,对于地方农业产业很可能造成行业性打击。现代农业条件下还需要积极推动农业标准化,而农业标准及其执行存在缺陷,以行政管理和行政执法为主要形式的强制标准化监管体系尚未完全建立[21]。现代农业管理法律体系落后既不利于中国粮食安全与农业现代化进程,也给农产品“走出去”造成阻碍。其次,目前农业制度中涉及现代农业的服务型法律体系尚未完全建立。新型职业农民参与现代农业经营,需要以各级政府为代表的国家力量依法提供公共服务,也需要农村集体经济组织、农民组织、公司企业等社会力量主体发挥作用。目前,针对各级政府为现代农业发展提供具体公共服务的专门法律规范较为缺乏,同时服务于农民的社会力量主体的法定活动权限和职能仍未释放,难以满足未来服务新型职业农民的要求。

3. 新型职业农民的法制教育水平和法律意识有待提升

新型职业农民经济权利法律保护,最终要依靠新型职业农民自身发挥主观能动性。因而,需要在新型职业农民群体中普及文化知识,保障新型职业农民的受教育权。目前,新型职业农民的法制教育水平及法律意识仍有待提升。

首先,从新型职业农民受教育权的主体进行分析,新型职业农民主要由传统农民、城乡青年、创业人员等群体转型组成[22],其中大部分人员受教育层次较低、年限较短,现有法制教育的内容和形式难以满足新型职业农民的实际需要。其次,部分地区的新型职业农民教育过程流于形式[23],以短期培训为主,缺乏系统的文化知识教育。同时,新型职业农民教育存在专业师资力量短缺的状况,法制教育难以取得良好的效果。最后,农业的市场导向性尚未完全显现,新型职业农民群体缺乏市场法治观念[24],新型职业农民培训中的现代法治理念也与乡土传统观念存在一定的冲突。新型职业农民接受法制教育的动力不足,不利于其守法意识与权利意识的培养。

五、职业农民经济权利法律保护的域外实践与启示

(一) 职业农民经济权利法律保护的域外实践

1. 建立职业农民支持法律体系

对职业农民给予经济上的支持和帮助,是保障其经济权利最直接的方式。以美国为例,每年美国农民约40%的收入来自政府的农业补贴[25]V。从一定意义上说,美国农业政策的核心内容便是农业补贴政策[25]I。

农业贷款可以为职业农民解决融资以及资金周转难题,是一种间接农业补贴方式。美国农业立法中有较为全面的农业贷款计划规定,覆盖职业农民的初创期与成熟期,并针对部分少数民族、女性、原住民等群体的职业农民提供专项贷款计划。美国2018年《农业法案》对处于初创阶段的职业农民给予首期付款贷款、小额贷款,为参与特定计划及组织接受农业教育的10～20岁青少年提供贷款,助其成为“未来农民”[26]。2018年《农业法案》规定,农业贷款项目还包括农场经营贷款、农场存储设施贷款、营销援助贷款等,帮助职业农民开展农业生产经营[26]。

域外支持职业农民的立法还体现在农业保险上。通过农业保险给予职业农民自然灾害后的经济支持,让职业农民顺利度过灾害后的困难期,有助于保障职业农民的生存权。农业保险立法在美国、加拿大历史较为悠久[27]。以美国为例(如表1所示)(7)参见History of the Crop Insurance Program,https://legacy.rma.usda.gov/aboutrma/what/history.html,2022年8月30日访问。,相关立法不断拓宽农业保险的参与机构与覆盖范围,职业农民的经济权利保障水平得到相应提高。

表1 美国部分农业保险法律演变过程

域外的农业支持法律制度在利用金融手段的同时,还会发挥财政的补充作用,以支持金融手段(贷款、保险等)无法完全覆盖的领域。在美国,当符合特定条件的非保险作物遭受自然灾害损失时,可以申请无保险作物灾害援助计划(NAP)的资金,为非保险农作物的生产者提供财政援助[28]。

2. 建立农民组织运行法律体系

域外的农民组织发展较为成熟,代表性的有日本的全农与基层农协等,通过立法为农民组织赋予广泛的职权,让农民组织成为职业农民农业生产生活中专业的组织者与帮助者。

域外的一些农民组织具有金融服务功能,有助于解决职业农民及农民组织的资金缺口问题,保护职业农民的生产经营权、创业权等经济权利。日本《农业协同组合法》第10条规定,农业合作社和农业合作社联合会(以下简称“联合会”)可以为成员农业经营和生活提供所需要的贷款,接受成员的储蓄以及定期存款。该法还对特定合作社从事外汇交易、政府债券承销、债务担保或承兑汇票等金融业务进行了规定。

加入农民组织的职业农民可以实现农业生产生活的组织化、专业化,从而提高农业生产经济效益。日本《农业协同组合法》第10条规定,联合会的业务包含成员所需生产生活物资供应,农业生产生活设施的建设、维护、共享等,农业用地的管理以及会员生产货物的运输、加工、储存或销售等业务。

农民组织是职业农民联合的表现形式之一。农民组织在农业市场竞争中可以提高农产品的议价优势,通过保持农产品的合适价格达到保护职业农民经济利益的目的。例如,日本《禁止私人垄断与确保公平交易法》第22条规定了依法成立的合作社不适用该法律的条件。

3. 建立现代农业发展法律体系

域外一些农业发达的国家和地区在农业现代化的进程中就农产品质量标准、现代农业技术标准、现代农业市场调控等现代农业要素进行立法,为提高农产品质量、提高农产品附加值、促进农产品销售与出口奠定了基础。

为了加强对农产品质量的控制,美国先后颁布《食品质量保护法》《食品安全法》等一般性食品安全法规,其中包含农产品质量管理相关条款。美国农业部提供食品安全检验服务(FSIS),涉及的法案包含《联邦肉类检验法》《家禽产品检验法》《蛋制品检验法》等[29],有利于减少食品安全问题带来的各类风险。在有机农业发展的过程中,域外国家和地区出台专门法律规范,为扶持有机农产品行业、控制产品质量等提供法律基础。例如,美国农业部的《农业部有机条例》等法律规范,为职业农民开展有机农业生产经营提供法律支持与标准化指引。

现代农业市场为农产品交易提供公平的交易秩序、先进的农产品交易工具,域外一些国家和地区就现代农业市场体系进行了一系列立法,加强农业市场规划与调控,保护职业农民在农业市场环境中的经济权利。在农业发展战略规划问题上,2017年日本颁布的《农业竞争力增强支持法》规定,国家应促进农资业务、农产品流通(加工)等农业生产业务的优化重组[30],以支持职业农民增强农业竞争力。在农业市场宏观调控问题上,日本《粮食、农业和农村基本法》第30条规定,农产品价格应充分反映产品供需和质量评价状况,国家应采取有效措施减少农产品价格波动对农业经营的影响。在农产品价格调整问题上,日本颁布《稳定主要食品供需和价格法》《糖和面粉价格调整法》等法律,为农产品价格科学调控提供法律支持。针对农产品的具体交易规则问题,美国颁布针对水果、蔬菜等易腐农产品的《易腐农产品法》,包含易腐农产品交易的调解、仲裁、许可和执法程序,维护该类农产品的交易安全及市场交易秩序[31]。

(二) 职业农民经济权利法律保护域外实践的启示

1. 通过完备的立法保障新型职业农民经济权利

洛克认为,立法权的行使应以社会公众福利的实现为目的[32]。社会本位的立法能发挥法律对公民权利保障的指引作用。域外农业较为发达的国家和地区对职业农民经济权利保护的具体规则进行了大量立法,经过多年的立法修正形成了职业农民经济权利保护法律体系。法律具有稳定性的特点,能够保持基本涉农政策的稳定性以及可执行性。同时,立法需要经过严格的立法程序,是一个利益博弈的过程,能在一定程度上反映职业农民群体的利益诉求。因此,我国在新型职业农民经济权利保护的立法过程中应充分倾听新型职业农民的民意,完善相关法律的实施与保障机制。应将一些较为成熟的农业政策及时纳入法律规范,通过法治化方式提升新型职业农民经济权利法律保护水平。

2. 运用多种工具对新型职业农民经济权利进行综合保护

权利不是单一存在的,具体权利构成的权利链条是人权综合保障的对象。从域外的经验看,对职业农民的经济权利需要通过一套完整的法律制度进行综合保护,既注重手段与工具的多样性,又注重经济权利保护的覆盖面与深度。例如,美国在支持职业农民发展的法律规范中,既发挥了农业贷款与保险等金融工具的作用,又发挥了财政的兜底作用,全方位地保护职业农民的生产经营权益。在域外农民组织相关立法中,日本等国家和地区也通过立法赋予农民组织多种职能,实现对职业农民经济权利的立体保护。未来,在我国新型职业农民经济权利保护相关立法中,需要将多种行之有效的政策工具纳入法律规范并进行综合运用,达到新型职业农民经济权利综合保护目的。

3. 促进新型职业农民经济权利法律保护水平与经济社会发展相适应

一个群体的经济权利法律保护水平取决于社会整体的经济发展水平。域外农业较为发达的国家和地区,往往也是工业化、城市化发展较为成熟的国家和地区。社会与经济发展的总体水平较高,有足够的社会经济资源为农业提供大量支持,才能支持职业农民发展的法律大量制定并有效执行;若整体的经济发展水平落后,便难以通过足够的社会资源保护职业农民的经济权利(8)英国学者莫里斯·克兰斯顿(Maurice Cranston)从“可行性”角度批判经济权利,认为即使制定了保护经济权利的法律,缺少社会财富也无法保障人的财产权、工作权。哈耶克在批判《世界人权宣言》时也有类似的观点。参见王方玉《人权视野下的经济权利研究》,北京大学出版社2015年版,第121页。。我国在保障新型职业农民经济权利的过程中,一方面,应辩证地看待域外高福利性质的农业政策立法,使新型职业农民经济权利保护的法律规范符合我国经济社会发展的实际情况;另一方面,新型职业农民的发展壮大需要社会资源的倾斜与扶持,应将适度倾斜的资源分配理念与具体方式纳入法律规范。

六、新型职业农民经济权利法律保护的实现路径

(一) 立法引领:构筑新型职业农民经济权利法律保护体系

1. 出台支持新型职业农民发展的特别法

加强针对新型职业农民的特别法立法是提高新型职业农民经济权利法律保护水平的前提。通过立法可以理顺农村经济权力关系[33],更好地发挥法治对发展的引领作用。第一,我国需要在法律层面制定一部支持新型职业农民发展的法律。该法律内容应包含新型职业农民发展战略、新型职业农民培育和支持政策、新型职业农民权益保护等内容,并结合新型职业农民特点对农地制度、市场交易制度、现代农业技术推广、涉农公共服务等制度改革方向进行立法。第二,支持新型职业农民的特别法还应注重法律位阶的多样性。要加强行政法规、地方性法规、政府规章等多个法律位阶的特别法制定,以符合新型职业农民培育与发展的动态实践以及地区差异现实情况,但其中涉及顶层设计的内容须通过法律予以确认。第三,注重法律规范条款的可执行性。法律规范的内容应包含新型职业农民经济权利保护的具体措施,以及新型职业农民经济权利受到损害时的救济措施,并探索增强经济权利的可诉性[34]。

2. 根据新型职业农民发展方向完善现代农业法律制度

新型职业农民经济权利需要在现代农业法律制度中得到保障。我国现代农业发展的进程中,需要从农业产业现代化、产品质量现代化、农业市场现代化等现代农业发展方向,为新型职业农民经济权利保护创造条件。第一,关于农业产业现代化,需要从现代农业发展的全局出发,在现代农业规划、土地利用、农业生产经营行政管理等方面进一步构建符合现代农业生产力的法律制度,满足新型职业农民开展现代农业生产的制度需求。第二,在农业产品质量标准现代化问题上,需要从有利监管与提高服务两个角度入手,进一步完善农产品标准化、农产品质量认证、农产品质量监督管理等方面的法律制度。可以针对新型职业农民设定差异化的农产品质量标准,为新型职业农民生产高质量农产品、促进农产品的国内销售与出口提供制度基础。第三,实现农业市场现代化,要完善现行法律中农业市场管理与调控、农业市场竞争秩序等方面的立法,在法律规范中对农产品流通网络与市场信息化建设、现代农业市场服务体系、供销合作社改革等立法内容进行完善,构建公平有序、新型职业农民与其他市场主体共同受益的现代农业市场。

3. 结合新型职业农民发展需求完善农民经济合作组织立法

为促进农民经济合作组织更好地为新型职业农民生产经营服务,发挥农民经济合作组织对新型职业农民经济权利的综合保护作用,需要结合新型职业农民的特点对农民经济合作组织相关立法进行完善。第一,在农民经济合作组织相关立法中增加关于新型职业农民组织设立和成员加入的规定。以新型职业农民组成的农民专业合作社(联合社)为例,需要在《农民专业合作社法》及相关法律规范中就新型职业农民专业合作社(联合社)的成立条件、新型职业农民加入专业合作社(联合社)的条件进行规定。这些规定直接影响到新型职业农民经济合作组织的运行,以及新型职业农民培育和补贴发放等后续问题。第二,通过立法赋予新型职业农民经济合作组织更多的社会功能。需要在农民经济合作组织相关法律规范中增加新型职业农民经济合作组织发挥社会功能应遵循的原则,以及为新型职业农民提供教育培训、生产经营的组织与指导、专业领域的法律与政策咨询等社会功能,以更好地发挥农民经济合作组织对新型职业农民生产经营的服务作用。

(二) 依法行政:发挥政府服务新型职业农民的职能

1. 新型职业农民政策的制定和实施应符合法治精神

新型职业农民培育、产业扶持等政策内容应符合各项法律法规的要求,使得行政权力不缺位、越位。一方面,政策是法律实施的具体化,抽象的法律规范可以通过地方政府制定和执行具体政策得以实施。需要依据《宪法》《乡村振兴促进法》等法律在产业发展、人才支撑、新型职业农民培育等方面,进一步完善支持新型职业农民发展的相关政策。同时,在政策的制定和实施中应关注新型职业农民群体的切身利益与迫切需求,并依法对政策的实施过程进行监督考核,让面向新型职业农民的政策具有普惠性与现实性。另一方面,我国的新型职业农民尚处在发展与培育的初期阶段,相关法律制度中具体规则的制定不可能一蹴而就。政策内容既要符合法律的原则和精神,又须具有一定的改革前瞻性,以便发挥政策对乡村振兴以及新型职业农民发展的引领作用。

2. 依法为新型职业农民提供优质公共服务

有效保护与实现新型职业农民的经济权利,需要政府为新型职业农民提供优质的公共服务。第一,提供基础建设类公共服务。为实现《乡村振兴促进法》中“产业兴旺、生活富裕”的目标,应注重农村水利设施、电力设施、通信网络设施等基础设施的规划与建设,为三大产业融合发展、开展农业专业化经营奠定基础。第二,为现代农业技术的研发和推广提供支持。政府应协调涉农高等院校参与面向新型职业农民的现代技术推广工作,发布更多针对新型职业农民现代农业技术研发与运用的课题规划,并鼓励新型职业农民自主开展农业生产创新。第三,为新型职业农民成立的小微型经营主体提供便利化服务。应针对新型职业农民小微型经营主体出台技术、资金上的扶持政策,并在小微型经营主体接受各类行政监管时给予文书和程序上的便利,减轻其不必要的行政负担。

(三) 多元参与:鼓励社会力量为新型职业农民提供优质法律服务

1. 在新型职业农民中开展法律咨询与宣传活动

新型职业农民诞生于市场经济中,而市场经济是法治经济、权利经济。新型职业农民在生产经营中会遇到各种法律问题,需要鼓励基层法律服务工作者、律师等社会力量为新型职业农民开展法律咨询与宣传活动。第一,在面向新型职业农民的法律咨询活动中,需要安排熟悉民法、农业法、土地法等与新型职业农民生产经营密切相关法律制度的人员,为新型职业农民提供法律咨询服务。对于部分争议及疑难问题,可以联系高等院校、律所等专业机构进行研究讨论[35],给予专业的回复。第二,针对新型职业农民开展法律宣传,内容应紧扣新型职业农民的生产生活实际,突出与新型职业农民密切相关的法律制度以及最新涉农法律制度和政策的宣传。

2. 为新型职业农民提供矛盾纠纷调解解决方式

中国乡村过去有“无讼”的传统,但随着法治建设的进步以及法治宣传的推广,诉讼已成为乡村纠纷解决的重要选项[36]。一些矛盾纠纷通过诉讼途径解决较为繁琐,不符合经济效益原则,但如果矛盾纠纷未得到合理的解决,则会损害新型职业农民的经济权利。因而,需要为新型职业农民提供矛盾纠纷调解解决方式,实现轻微经济纠纷的妥善解决。第一,在人员配备上,需要调动法律服务工作者、农业问题研究者、农业技术员、当地知名调解人士、部分新型职业农民等积极参与,使调解结果在合法、公正、科学的基础上符合乡村以及新型职业农民的处事习惯。第二,在调解机构管理上,可以依托农民经济合作组织、农村集体经济组织等基层组织设立调解办公室,让调解人员定期入驻,建立起常态化调解机制。

(四) 教育培训:提高新型职业农民自主维护经济权利的能力

1. 依法保障新型职业农民接受职业技术教育的权利

具有先进技术的生产要素是农业生产力增长的主要源泉,而实现这个目标需要积极发挥教育的作用[37]。应依法保障新型职业农民获得先进农业技术以及接受专业教育的权利,通过乡村文化建设提高农民和农村的经济效益[38]。第一,根据新型职业农民类型对教育培训内容进行精准划分。不同类型的新型职业农民经济权利的具体保障与实现方式存在差异,需要在涉及新型职业农民培育的法律规范中对新型职业农民分类培养进行具体规定,并设计针对不同类别新型职业农民的培训大纲。第二,农业技术教育应注重实用性。结合《中华人民共和国科学技术进步法》第36条关于农业技术教育的规定,面向新型职业农民的农业技术教育培训内容应以提高生产效率、增加收入为导向,因地制宜地将具有实用性、现代性的农业技术通过教育培训传授给新型职业农民。

2. 丰富新型职业农民法制教育的内容和形式

新型职业农民的经济权利保护难以完全依靠外部的国家力量和社会力量实现,需要新型职业农民增强自身法律意识,提高自主维护经济权利的能力。第一,对新型职业农民开展农业管理类法律规范的教育,包括农业土地利用、农产品质量、市场交易规则等方面法律规范的教育,提高新型职业农民的守法经营意识,降低违法行为带来的经济风险。第二,在法制教育中提高新型职业农民的权利意识。对新型职业农民开展一些基础的民法、行政法、诉讼法等法律知识教育,让新型职业农民在经济权利受到侵害时会使用法律武器维护自身的合法权益。第三,法制教育应考虑新型职业农民文化水平的实际情况,采用宣传片、案例、板凳会、互联网新媒体等便于新型职业农民理解的形式有效开展。

七、结 语

新型职业农民经济权利的构建与法律保护,是乡村振兴战略实施过程中人权保障与公民权利保护的具体实践,致力于让新型职业农民成为乡村振兴战略的实践者与成果的受益者,也是在“三农”工作中贯彻群众观点和群众路线的体现[39]。未来,需要在农业支持法律制度与政策、农民组织运行相关法律制度完善等方面进行更深入的研究,让新型职业农民的生存和发展中既有良好的外部支持环境,又能发挥其自身参与乡村振兴事业的内生性力量,实现乡村振兴战略目标。