从巴黎到迪拜：全球气候治理回顾与展望

朱兴珊，沈学思

（1.北京大学能源研究院；2.中国石油集团国家高端智库研究中心；3.中国石油规划总院）

1 《巴黎协定》及其影响

《巴黎协定》是继1992年《联合国气候变化框架公约》、1997年《京都议定书》之后第三个里程碑式的国际应对气候变化条约。该协定对2020年后全球应对气候变化行动作出新安排，确立了全球治理的新机制。《巴黎协定》自2015年第二十一届联合国气候变化大会（COP21）签署以来，已历经了七届联合国气候变化大会的修订，其框架和机制不断完善，其影响力不仅深刻影响了各国的气候和经济政策，也不断渗透至能源、环境、工业、金融等多个行业，促使企业、银行、非营利组织等机构改变战略和规划，推动了更多部门采取行动应对气候变化，形成了全球气候治理的新格局。

然而，这并不意味着气候变化问题已经迎刃而解。长期以来，各缔约方的气候治理决心和行动受限于本国政治、经济、外交等因素考量，加之国际公约的法律约束力不强，监督、惩罚等机制缺失，使得全球应对气候变化行动进展并不理想。根据COP28上公布的第一次全球盘点（Global Stocktake）结果，现有气候行动力度尚显不足，难以实现《巴黎协定》所确立的控制升温2℃目标，更遑论将升温控制在1.5℃之内，人类社会尚未走上实现《巴黎协定》长期目标的正轨[1]。尤其是发达国家在履行气候责任和义务时缺乏实际行动，在碳减排以及资金援助、技术转移和能力建设方面贡献有限，部分国家实施的产业、贸易单边保护措施更进一步提升了实现全球气候目标的难度。

随着全球极端天气呈现频发与强发的趋势，应对气候变化已成为严峻而紧迫的议题，其相关行动也推动着广泛的经济社会转型。能源行业尤其应当关注相关动态，积极调整部署。本文基于《巴黎协定》框架，梳理分析该协定签署以来部分国家和地区气候治理的主要进展，尤其是能源领域的相关政策和行动，并展望未来气候治理前景。

2 《巴黎协定》建立了全球气候治理框架

《巴黎协定》最大限度凝聚了各缔约方的共识，开创性地建立了全球气候治理框架（见图1），明确了气候治理的整体目标、行动着力点和支持保障机制。全文共二十九条，其中第二条陈述了气候治理的长期整体目标：1）温控，即在本世纪末将全球平均气温升幅较工业革命前水平控制在显著低于2℃的水平，并力争控制在1.5℃之内；2）适应，即提高气候适应能力，促进气候韧性和温室气体低排放发展；3）融资，使资金流动与温室气体低排放和气候适应型发展相匹配。在此之前，《联合国气候变化公约》未能提出量化的温控目标，《京都议定书》只规定了发达国家温室气体减排义务。相比之下，《巴黎协定》提出了更清晰、全面的目标，动员了所有有能力作出贡献的国家参与全球应对气候变化行动。

图1 《巴黎协定》全球气候治理框架

《巴黎协定》基本确立了全球气候行动的三大着力点，即减缓（第四条）、适应（第七条）、损失与损害（第八条）。其中，减缓侧重于通过减少温室气体排放避免气候变化程度加剧。适应则是基于气候变化已经发生这一事实，人类需增强自身各方面能力适应这一变化，从而降低气候变化可能带来的损失。损失与损害重点关注已无法通过减缓和适应来减轻的气候变化危害，弥补已经遭受损害的国家和群体，为其提供援助与重建。

损失与损害是一个与气候正义和公平紧密联系的议题，在提出之初进展十分缓慢，甚至遭到许多发达国家的反对，但近年来受到越来越多的关注。一方面，气候变化灾害的频率和严重程度正在不断增强，受影响人群不断增多，相应地应对损失与损害的诉求也愈发强烈。一些案例表明，部分地区的气候变化影响已超出了国家、社区和生态系统的适应能力，且会对受灾地区产生长期的影响[2]，这已经不是减缓和适应能覆盖的范围。另一方面，最不发达国家和岛屿国家等受气候变化负面影响最大的群体在气候谈判中开始发挥更大的作用，并联合其他发展中国家向反对方施压，最终促进了相关议题的达成。损失与损害作为第三大着力点，填补了之前的空白，形成了更全面的气候行动模式，也更能体现“共同但有区别的责任”这一根本原则。

为支撑各缔约方落实这些方面的行动，《巴黎协定》还安排了资金、技术、能力建设、教育、透明度等方面的支撑机制，敦促各缔约方采取更积极的态度。这一框架并未设定严格的违约惩罚制度，而是鼓励各国自主确定行动目标与贡献，具有极大的包容性。为确保长期整体目标的实现，《巴黎协定》建立了每5年对各国行动的力度和效果进行全球盘点的机制，以鼓励各缔约方基于新认知不断加大行动力度。全球盘点意在全面评估全球在减缓、适应、损失与损害、资金、技术等方面的履约进展，识别不足和缺陷，提炼好的经验与做法，促使缔约方自主优化行动，并强化国际合作。

自COP21以来，历届气候变化大会不断补充这一框架的细则。例如，关于《巴黎协定》第六条规定的碳排放权交易机制，COP26上讨论了重复计算、交易税以及累积碳信用额度转结等细节。对于条款中的全球适应目标（Global Goals on Adaptation,GGA）议题，COP26正式启动了为期2年的工作计划，以明确全球适应目标，确定各国应对气候危机的集体需求和方案。COP27和COP28延续了对该议题的关注，补充了更为详细的适应目标。损失与损害议题也在COP27上迎来了历史性的突破，各缔约方正式表决通过成立损失与损害基金，COP28期间有更多缔约方对此做出了资金承诺。可以预见，《巴黎协定》还将继续在未来的气候谈判中得到优化健全，日臻完善。

3 气候治理进展回顾

《巴黎协定》的签署，传递出全球实现绿色低碳、气候适应和可持续发展的积极信号，为各缔约方提供了行动依据和范式。自该协定签署以来，全球气候行动有了长足的进步，也经历了经济危机、新冠病毒疫情、地区冲突等事件的冲击。根据前文总结的《巴黎协定》全球气候治理框架，本文重点梳理主要国家或地区在减缓、适应、损失与损害三大行动着力点方面的气候行动进展，结合资金、技术等领域的动态，讨论相关内容。

3.1 减缓

全球减缓行动正在进行中，但各方面仍需采取更多行动。联合国最新发布的《排放差距报告2023》和第一次全球盘点显示[1,3]，根据当前各国行动预测，到2030年全球仍将面临203亿～239亿吨二氧化碳当量的执行缺口。各国必须采取比目前在《巴黎协定》中承诺的更积极的减排措施，否则到2030年将面临全球平均升温2.5～2.9℃。且到2030年，全球碳排放量必须下降28%～42%，才能达到《巴黎协定》中设定的1.5～2℃的温控目标，减缓行动亟待加速。

3.1.1 主要国家气候目标与政策

国家自主贡献（Nationally Determined Contributions, NDCs）是《巴黎协定》各缔约方根据自身情况确立的应对气候变化行动目标，也是减缓行动中最关键的一环。根据协定要求，缔约方需于2020年前提交第一轮国家自主贡献，每5年更新一次，且每一次更新都要相较于上一次有所进步或提升。根据各国提交的最新版国家自主贡献（截至2023年9月25日）看，超过94%的国家设立了量化的减排目标，超80%的国家承诺在所有经济部门采取措施，除二氧化碳之外的其他温室气体也逐渐进入了国家自主贡献的规划范围。与《巴黎协定》签署之初（2016年4月）相比，基于目前版本国家自主贡献的2025年预测排放量下降了约5%，2030年预测排放量下降了约12%[4]。但这一进步仍不足以实现《巴黎协定》的温控目标，各缔约方尤其是负有更多历史责任的发达国家，应当采取更强力的减缓措施。然而一些研究分析表明，发达国家减排承诺履行整体乏力、进展缓慢，甚至出现了减排行动“明进暗退”的情况，严重削弱了《巴黎协定》的行动基础[5-7]。从分国别情况看，不同国家的气候行动历程与自身政局变化、产业发展情况等因素有较大的关联。

1）中国近年来气候雄心提升，政策体系逐渐完善，能源与产业革命稳步推进。2020年，中国已大幅超额完成之前承诺的气候目标，单位国内生产总值（GDP）二氧化碳排放量较2005年降低48.4%，非化石能源占一次能源消费比重达15.9%[8]。也是在这一年，中国正式提出碳达峰、碳中和（“双碳”）目标，首次将气候目标由碳排放强度目标升级为绝对排放量目标，为发展中国家做出了表率。此后，中国出台一系列配套措施，构建、完善、落实碳达峰碳中和“1+N”政策体系。截至2023年8月，各有关部门出台了12份重点领域、重点行业双碳目标的实施方案和11份支撑保障方案，还发布了多项气候变化相关标准和技术规范[9,10]。在一系列政策、方案的推动下，能源、工业、交通运输等多个领域已取得积极成效。

2）美国态度一再反复，着力于争夺主导权和话语权，其核心目标是维护国家安全和经济利益。美国气候政策在政权更迭过程中经历了系列反复。在应对气候变化行动早期阶段，克林顿政府与小布什政府采取的态度就大相径庭，小布什曾宣布退出《京都议定书》，认为其不符合美国的国家利益，会造成经济倒退[11]。这一情形直到奥巴马就任总统后才有所转变，但特朗普执政期间，美国再度变脸，宣布退出《巴黎协定》[12]，搁置甚至废除了包括《清洁电力计划（Clean Power Plan，CPP）》等一系列清洁能源政策。自拜登就任总统以来，美国重回《巴黎协定》，将气候变化议题上升至美国国家安全与外交政策的中心地位，并提出了到2030年温室气体排放量在2005年水平上减少50%～52%和在2050年前实现碳中和的目标。

但需要注意，目前美国的气候政策着重于重塑并加强美国在国际事务上的领导力，提升话语权，制定符合自身利益的绿色规则，推进国家和气候安全战略等方面，在国际气候资金、技术援助等方面则贡献寥寥。对内，美国国会颁布了《通胀削减法案（Inflation Reduction Act）》，计划在未来10年为能源安全与气候变化提供超过3690亿美元的资金[13]。对外，拜登政府积极开展气候外交，与中国、欧盟等多方展开气候对话，频繁推出各种以美国为核心地位的气候治理规则，例如“净零政府倡议”“气候俱乐部”“全球甲烷减排承诺”等。2024年，美国将再度迎来总统选举，这也为未来的气候行动走势蒙上了一层不确定的阴影。

3）欧盟有意成为绿色低碳先驱者，在气候目标和清洁产业发展方面不断发力、政策频出，但随着其贸易保护主义的实施，其应对气候变化的雄心值得怀疑。欧盟国家一直是发达国家中最为积极的气候行动倡导者，也有意成为全球气候治理领导者。欧盟许多国家在1990—2000年前后实现了碳达峰[14]，温室气体排放量已进入下行通道，具有较好的减排基础。加入《巴黎协定》后，欧盟在气候政策领域持续发力。2019年，欧盟委员会正式发布《欧洲绿色协议》（European Green Deal，也称绿色新政），为欧盟整体迈向碳中和做出了顶层设计。之后，欧盟陆续颁布了60余项法律、方案、规范或制度，形成了较完整的政策体系，持续在能源、工业、交通、建筑、农业等多个部门推进绿色低碳发展。

然而，欧盟的气候行动也并非尽如人意。一方面，欧盟内部政治博弈不断加剧，各成员国因经济情况、能源禀赋、产业结构等方面差异，对气候行动有不同的考量和立场；另一方面，外部局势动荡，尤其是乌克兰危机对欧洲能源市场的冲击，使欧盟许多国家不得不优先着手解决能源供应和能源安全的燃眉之急，在一定程度上延缓了各国碳减排的步伐。因此，欧盟在政策上也着力调整，例如在《适应55（Fit for 55）》中基于各国实际情况量身定制低碳发展目标。在乌克兰危机发生后，及时调整政策重点，发布“重新赋能欧洲：欧洲廉价、安全、可持续能源联合行动”（REPowerEU）计划，优先改善能源结构，减少对进口化石能源的依赖（见表1）。此后，欧盟又进一步颁布相关产业法案，计划通过清洁技术投资增强欧盟产业的竞争优势。然而，这些政策中的一些条款被认为有贸易保护主义之嫌，为了保护欧盟本土产业而刻意抑制正常市场竞争，打压其他国家的清洁技术产业发展。这种做法可能破坏以资源配置优化为导向的全球供应链格局，导致全球清洁能源产业脱钩断链，严重影响全球气候目标的实现。

表1 近年欧盟主要气候相关政策

4）中东国家气候行动起步较晚，但近年逐渐在国际气候谈判中崭露头角。中东作为主要的化石能源产地，有较强烈的能源结构转型以及经济多元化的诉求。同时，中东地区脆弱的生态环境也使得其可能成为气候变化负面影响的受害者[21]。2021年，阿联酋在中东国家中率先宣布2050年实现碳中和的目标[22]。此后，阿曼、沙特阿拉伯、科威特等国陆续宣布了碳中和承诺[23]。近年来，一些中东国家努力寻求国家转型，积极参与国际事务。2023年，COP28在阿联酋迪拜举行，也是中东国家参与的体现。这些行动引起了一些批评，认为这些国家以参与气候治理为借口进一步拓展化石能源贸易，但不可否认的是，这些行动确实展现了中东国家更积极的应对气候变化决心，也隐含着中东地区国家提升国际形象和外交话语权的期盼。当然，目前中东国家的国家收入以及产业结构仍以化石能源为重心，短期内很难采取革命性的碳减排政策。

除本土政策之外，国际合作与气候外交也是气候治理的重要环节，可以促进经验、技术与信息的加速流动，提高气候行动的执行力。其中最具影响力的当属中国与美国在气候变化领域的合作。作为全球最大的两个温室气体排放国，中美两国在气候治理领域有着举足轻重的地位。中美自2013年正式开启气候合作，期间曾一度因美国退出《巴黎协定》而中断。2021—2023年，中美恢复气候合作，接连发布《中美应对气候危机联合声明》《中美关于在21世纪20年代强化气候行动的格拉斯哥联合宣言》《中美关于加强合作应对气候危机的阳光之乡声明》。其中，《阳光之乡声明》内容总计25条，涵盖了能源转型、甲烷和其他非二氧化碳温室气体排放、地方合作以及COP28等多方面内容，提振了全球气候治理的信心。

3.1.2 能源

能源开发利用和消费一直是减缓行动下的重要议题，尤其是与化石能源相关的议题，始终是各国争论的焦点。《巴黎协定》签署后的很长一段时间内，官方文件中并没有明确对化石能源的态度。直到COP26发布了《格拉斯哥气候公约》，才首次在文件中明确提及化石能源，提出“逐步减少未进行减排改造的燃煤发电项目，停止对低效率化石燃料的补贴”，且这一用词也是几经修改，从最初的“逐步淘汰（phase out）”改为稍微温和的“逐步减少（phase down）”。在COP28上，关于这一用词的分歧仍然存在。最终，“逐步淘汰”仍未得到通过，会议文件形成了“各缔约方……以公平、有序的方式，在能源系统中转型脱离（transition away）化石燃料，并在这关键的十年加速行动，以便在遵循科学建议的前提下，于2050年实现碳中和”的说法。

COP28首次为可再生能源发展提出了具体目标，即“到2030年前将全球可再生能源产能增加到目前的3倍。”这一结果表明，尽管各方对可再生能源前景十分看好，但一些国家对于化石能源退出的速度仍存在一定忧虑，一方面目前化石能源在能源结构中仍占主要地位，短期内做不到根本性地淘汰化石能源；另一方面，由于低碳能源的间歇式波动和不稳定性，即使在多能互补和发展各类储能设施的前提下，月度和季节性调峰仍然需要一定的化石能源作为调峰调压的稳定电源支撑。一些对化石能源持较强烈反对态度的国家，则开始在官方发布的文件之外，通过各类联盟和声明以表明主张并推行符合自身利益诉求的行动。包括“助力淘汰煤炭联盟”（Powering Past Coal Alliance）、“超越油气联盟”（Beyond Oil and Gas Alliance）等。在COP28上，包括中国、美国等在内的100多个国家还签署了《全球可再生能源和能源效率承诺》，旨在推动全球可再生能源的快速增长以及提高能源效率。

1）各国开始在能源领域发力，进行能源和产业结构调整。中国正大力开发可再生能源，新能源产业发展突飞猛进。截至2023年10月底，中国可再生能源发电总装机突破14亿千瓦，约占总装机的一半[24]，历史性超过煤电装机。新能源汽车产销量占全球比重超过60%，连续9年位居世界第一，2023年新能源汽车出口120.3万辆，同比增长77.2%[25]。中国电动汽车、锂电池和太阳能电池组件等新能源技术产品已领跑外贸出口，不仅为中国经济高质量发展带来强劲动力，也为全球减缓行动作出了巨大贡献。中国还大力推进工业领域提质增效以及建筑领域能耗降低。

美国《通胀削减法案》等政策引导大量投资流向光伏、风电、储能等清洁能源设施，自2021年以来，来自私营部门的投资已超过3600亿美元[26]。美国的可再生能源发电量也不断攀升，煤炭发电量占比则不断下降，已从2018年的近30%下降至2022年的约20%。

欧盟在2022年经历乌克兰危机带来的能源危机之后，能源市场仍然脆弱，危机中对化石能源的补贴有所增加，通胀高企。为摆脱对外部化石燃料的依赖，欧盟在危机略有缓解之后，显著加大了清洁能源的部署，减少了天然气消费。2022年欧盟国家可再生能源发电量占总量的39%，可再生能源利用量占总能源消费的23%[27]，天然气消费量较过去5年下降了约18%[28]。长远看，欧盟需要保证可靠、可负担的能源供给，来保持欧盟国家工业和经济在全球的竞争力。在有意减少天然气消费之后，欧盟开始关注氢能，希望用氢能代替部分天然气。2020年，欧盟发布了《欧盟氢能战略》。2022年乌克兰危机发生后，欧盟在《重新赋能欧洲计划》中提升了氢能目标，计划在2030年前绿氢产量达到1000万吨/年，每年再进口1000万吨绿氢。欧盟还成立了清洁氢能联盟，计划进一步制定欧洲氢标准和认证体系，投资欧洲氢基础设施网络[29]。

2）截至2022年，全球可再生能源发电装机以约9%的年增长率攀升（见图2）。对比各国数据不难发现，中国的装机量增长率始终保持高于世界平均水平，且这一高增长率是在中国总装机量已经位居全球第一的前提下保持的。相比之下，美国的可再生能源装机增速与全球增速基本持平，欧盟甚至低于全球增速，直到最近几年才有一定提升。中东地区国家装机量规模较小，占比不及全球总量的1%，其增长率数据波动较大。中东国家能否大力发展可再生能源，还有待未来验证。2023年，全球可再生能源新增发电装机容量达到近510吉瓦，中国是贡献最大的国家。国际能源署预测，2023年至2028年，中国部署的可再生能源新增发电量将是欧盟的近4倍，是美国的5倍[30]。中国在可再生能源领域积累的优势将为其带来巨大的产业和经济机遇，也会成为世界减排行动的重要推力。

3）全球温室气体排放仍然处于平台期，未见明显下降。因为目前化石能源利用总量仍然十分可观，且部分国家的能源消费量仍在随着经济发展而上升。2022年，全球煤炭消费量增长3.3%，达到83亿吨，创下新纪录[32]。2022年全球与能源相关的二氧化碳排放量再创新高，达到368亿吨以上，比上年增加3.21亿吨，增幅为0.9%。2023年全球与能源相关的二氧化碳排放量还将增长1.1%，较新冠病毒疫情前水平增加约1.4%。其中，美国、欧盟的碳排放量将分别下降3%和7.4%左右，主要增量来自中国和印度等发展中国家[33]。全球气候治理既应关注环境和生态可持续性，也要考虑到公平发展和气候正义问题。按照《联合国气候变化框架公约》共同但有区别的原则，发展中国家有发展的权利，理应享有正当的排放空间。发达国家应加大力度推进自身减排，并加大对发展中国家的资金、技术和能力建设的援助和支持。

4）能源企业和金融机构也开始采取措施，调整自身战略应对气候变化。《巴黎协定》签署以来，壳牌、bp等大型国际石油公司纷纷设立或提高企业碳中和目标，并实施多项举措。许多国家石油公司也跟随这一趋势，与本国的气候政策保持一致。例如，阿布扎比国家石油公司近期宣布将把净零碳排放目标从2050年提前到2045年；到2030年将碳强度降低25%；并计划到2030年实现零甲烷泄漏。中国的石油企业（包括中国石油、中国石化、中国海油）也制定了碳中和目标，并开始探索发展新能源相关业务。但是，2023年欧洲石油公司的低碳目标又有回缩的倾向。

在COP28会议上，占全球石油产量约40%的50家石油公司共同签署了《石油和天然气脱碳章程》（Oil & Gas Decarbonization Charter）。签署方承诺最迟到2050年实现净零碳排放运营，到2030年结束常规火炬燃烧，并使上游甲烷排放接近于零[34]。这一章程的签署也反映近期石油公司应对气候变化战略的新趋势，重点强调了对低碳燃料、负排放技术的投入。2020年前后，许多石油公司曾采取转型改革措施，例如缩减油气开发资本支出、发展可再生能源等新兴低碳业务等，但试水新能源业务并未顺风顺水，叠加近几年的全球性的能源危机和经济低迷等负面影响，油气公司开始考虑如何调整原有转型路径，即保留化石能源业务和市场份额，注重减“碳（排放）”而非减“化（石能源）”，更积极地发展碳捕集利用与封存（CCUS）技术，实现现有化石能源“低碳排放”的开发利用；在新能源业务方面，优先发展氢能和生物质燃料等与原有业务关联度较大的品类。

5）金融行业方面，多家金融机构共同成立了格拉斯哥净零金融联盟（Glasgow Financial Alliance for Net Zero），其中包含银行业、保险业、风险投资等多个子联盟，旨在促进金融业净零承诺，加速资金向低碳领域流动。目前，该联盟已吸引了来自50多个国家的近700家金融机构。联盟已发布多项工作计划，推动成员机构建立更符合《巴黎协定》的目标、制定净零转型的相关战略[35]。然而，近几年能源市场走向削弱了许多金融机构退出化石能源投资的决心，反而持续地向化石能源项目投入资金，甚至出现了部分机构退出联盟的情况[36]。未来，该联盟计划进一步促进成员机构加强转型融资，支持新兴市场和发展中经济体的气候融资，但具体成效如何仍有待观察。

3.1.3 碳排放权交易市场机制

根据《巴黎协定》第六条，各缔约方可基于条款6.2及6.4确立的两种碳排放权交易机制来实现其国家自主贡献目标及履行《巴黎协定》下的碳减排义务。其中，条款6.2允许国家间进行合作，例如将两个或多个国家的碳排放权交易系统联合起来，允许国家之间进行碳信用交易。条款6.4则将建立一个由联合国机构管理的国际碳排放权交易机制，用于交易特定碳减排项目产生的碳信用。然而，第六条的实施细则已历经几届气候变化大会讨论，仍未完全定稿，各国对于碳排放权交易应当实施的监管和保障措施存在较大的分歧。部分国家希望赋予更高的交易自由度，另一些国家则认为，如果没有高标准的监管和透明度，碳排放权交易可能偏离原本的气候目标，而失去可信度的碳排放权交易市场可能成为某些国家或部门碳减排的漏洞。预计接下来召开的大会还将继续对第六条的实施细则展开更广泛的辩论。

尽管《巴黎协定》下的碳排放权交易市场距离正式启动还有一定距离，但是碳排放权交易市场已在各国蓬勃发展。欧盟碳排放权交易体系是目前全球最大的碳交易市场之一，涵盖了约10000多个不同电力、工业、航空部门设施的碳排放，覆盖了欧盟国家约40%的温室气体排放。根据中国生态环境部发布的《中国应对气候变化的政策与行动2023年度报告》，中国于2021年7月正式启动中国碳排放权交易市场，目前第二个履约周期共纳入发电行业重点排放单位2257家，年覆盖超过50亿吨二氧化碳排放量，未来还会将更多符合条件的行业纳入全国碳排放权交易市场[37]。

值得注意的是，欧盟近期发布的碳边境调节机制（CBAM）遭受了部分国家的批评，批评意见认为碳边境调节机制从根本上来说是一种单边贸易保护措施，既无益于其所宣称的脱碳目标，也不利于国际贸易的开展。据欧盟估计[38]，按碳价80欧元/吨计算，碳边境调节机制将在2028年带来约15亿欧元的收入。根据标普公司以及伍德麦肯兹公司等机构的估计[39,40]，随着欧盟碳价继续上涨以及碳边境调节机制的覆盖范围扩大，征收额可能在2030年前达到约90亿～120亿美元。到2040年前后，这一数额将超过每年约800亿美元。对于这笔资金，欧盟计划25%留给成员国，75%上缴给欧盟并投入自身预算，用这笔资金偿还之前发行的“下一代欧盟”（Next Generation EU）绿色债券。这笔债券于2021年发行，目的是为新冠病毒疫情后促进欧盟经济复苏和发展筹集资金。这一机制无疑是将碳排放的成本强加给出口国，而所攫取收益用于自身绿色转型和经济发展。这一机制可能大大减少发展中国家通过出口贸易发展本国经济的机会，不仅具有贸易保护主义色彩，也不符合共同但有区别的责任原则。与碳边境调节机制的庞大收益相比，刚刚成立的损失损害基金获赠数额仅为约7亿美元。建议欧盟将碳边境调节机制的收益捐给损失与损害基金，这样做既达到了调整全球碳排放成本的目标，又承担了发达国家应有的责任。

3.1.4 甲烷排放

甲烷有较强的温室效应，其20年全球升温潜势（Global Warming Potential for 20 years， GWP 20-year）是二氧化碳的约80倍，100年升温潜势约为28倍，降低甲烷排放被看作是短期内减缓气候变化的关键措施。国际能源署估计，2022年全球能源部门排放了近1.35亿吨甲烷，比2021年略有上升[41]。COP26上，美国与欧盟联合提出了《全球甲烷减排承诺》（Global Methane Pledge），重点关注化石燃料开采、农业等行业的甲烷排放，计划在2030年前将甲烷的排放量削减至2020年排放量的70%。到COP28上，已有155个国家加入了这一承诺，覆盖全球近50%的甲烷排放。

中国虽未签署这一承诺，但政策目标和措施一定程度上与其非常接近，且中美的气候合作也涵盖了许多与甲烷控排相关的内容。此前，中国已着手统筹煤层气开发和煤矿瓦斯综合治理，编制了《煤层气（煤矿瓦斯）开发利用方案》，组织开展煤矿瓦斯高效抽采利用技术示范，并推动农业和废弃物处理领域甲烷排放控制。2023年11月，中国生态环境部等11个部门正式发布了《甲烷排放控制行动方案》，为甲烷控排作出了整体部署。中美《阳光之乡声明》明确提出两国将落实各自国家甲烷行动计划并计划视情细化进一步措施，积极开展相关政策对话、技术解决方案交流和能力建设[42]。没有加入《全球甲烷减排承诺》并不意味着中国未采取相应措施，中国相关行业和部门，尤其是煤炭和油气行业积极响应国家政策，开展了油气产业链各环节排放核查和监测，实现精细化管控减排。

3.2 适应

适应行动与减缓相比，目前受到的关注和资金投入远远不够。当前，气候变化正逐渐变成现实，全球减缓行动没有取得显著成果，将给易受气候变化负面冲击的群体带来难以估量的损害。在2021年COP26上，发达国家承诺到2025年将适应资金在2019年的基础上增加1倍，达到约400亿美元。但是，这一目标的进展最近陷入停滞，资金到位情况并不理想。据统计，为实现这一承诺，2025年适应资金需达到约384亿美元，而最新数据显示2020年和2021年的资金量仅为252亿美元和213亿美元，远低于承诺的数额[43]。实际上，即便承诺兑现，也难以保障易受冲击群体的权益。联合国环境规划署最新发布的《2023年适应差距报告》指出，目前发展中国家每年适应气候变化所需资金约为2150亿～3870亿美元，资金缺口高达1940亿～3660亿美元，比之前估计的范围高出50%以上[44]。除此之外，适应行动还面临着多方面的难题，例如适应资金审批和拨付的拖延，适应项目缺乏本土化规划，对当地情况了解不够深入等。

在COP28会议上，各国延续了之前对于全球适应目标的讨论，首次通过全球适应目标实施框架，明确了为增强面对气候变化冲击的韧性，评估各国相关进展所需要达到的标准，涵盖水资源、粮食、生态系统、消除贫困和保留文化遗产等方面。但是，全球适应目标在财务资金方面仍没有提出明确的目标，这才是广大发展中国家最为关心的问题。

作为幅员辽阔的发展中国家，中国有许多领土位于全球气候敏感区，生态环境整体脆弱，易受气候变化不利影响。2022年，中国发布《国家适应气候变化战略2035》，对当前至2035年国家适应气候变化行动做出统筹谋划，明确气候变化监测预警和风险管理、提升自然生态系统适应气候变化能力、强化经济社会系统适应气候变化能力、构建适应气候变化区域格局的重点任务[45]。在对外合作方面，截至2023年9月，中国已与40个发展中国家签署48份气候变化南南合作谅解备忘录，累计合作建设4个低碳示范区，开展75个减缓和适应气候变化项目。中国正在通过多项行动全面提升自身气候韧性，也向其他国家伸出了援助之手。

3.3 损失与损害

气候变化正在对人类产生实实在在的负面影响，且有些影响已经超出了减缓和适应行动所能覆盖的范围。据政府间气候变化专门委员会（Intergovernmental Panel on Climate Change，IPCC）报告，2011—2020年全球地表温度比1850—1900年升高了1.1℃，大气、海洋、冰冻圈和生物圈发生了广泛而迅速的变化[46]。气候变化带来的相关风险，例如海平面持续上升、持续热浪、荒漠化、海洋酸化等等，可能导致难以想象且无法挽回的灾难性后果。一项研究估计，2000—2019年间，世界因气候变化遭受的损失与损害至少达到2.8万亿美元，既有容易量化的经济活动损失，例如农作物产量下降、基础设施受损等，也有非经济的损失与损害，例如民众流离失所、文化遗产损失、生物多样性损失等[47]。随着气候危机的展开，这些事件发生的频率将会越来越高，造成的损失与损害也可能更加严重。最易受到气候变化冲击的是最不发达国家，他们对气候危机应负的责任微乎其微，且需要更多的财政支持来进行投资和灾后重建。

在COP27会议上，各缔约方同意设立气候变化损失和损害基金，以帮助和补偿受到气候变化冲击的发展中国家。在此之前，损失和损害的资金需求大多通过其他来源解决，例如人道主义援助、发展援助、气候基金、国际借款等，没有形成正式的名目，因此这一基金的设立可以弥补绿色气候基金等当前气候融资无法填补的空白。在COP28会议上，各缔约方就该基金的实施机制进行了进一步洽谈。然而，该基金目前并未实现强制义务，而是依赖各国“慷慨解囊”。阿联酋作为大会主办方，是第一个主动捐款的国家，捐款额为1亿美元。德国紧随其后，投入了1亿美元，意大利和法国也承诺投入1亿欧元。美国仅承诺投入1750万美元。英国、加拿大等国仅是重申了其之前已经承诺过的资金，暂时没有投入新的额外的捐助[48]。截至COP28会议结束时，捐款额累计仅为约6.61亿美元[49]。

与全球发展中国家面临的巨额资金需求相比，损失损害基金目前的规模明显不足。一些研究认为，到2030年，发展中国家的损失和损害的经济成本可能达到每年2900亿～5800亿美元[50,51]。未来，如何让基金真正落实，弥合巨大资金缺口，并对资金效益进行更科学精准的评估，也是更重要的关注方向。损失与损害基金作为气候治理框架中的“新成员”，距离成熟还有很长的路要走，由捐助走向强制也许是必然选择。

4 气候治理展望

《巴黎协定》的签署距今已8年有余。期间全球气候仍在加速变化，每一届联合国气候变化大会上，行动与落实是不变的主题，但最终成果并非总是尽如人意。尽管如此，通过一系列谈判，气候变化从一个隐于人类文明高速发展背后的问题逐渐成为国际磋商的主角。各国对于气候变化的理解在不断加深，对目标和现实之间的差距进一步增强了认识，对各自立场和利害冲突有了更明确的判断，这也促进了各国加强自身的气候政策与行动，全球气候治理得到了实实在在的进步。展望未来，预计全球气候治理将有以下特点。

1）承诺已属不易，落实仍是难题。每一届气候变化大会，各缔约方都要对各议题进行激烈的争论，在争论中艰难地达成一些新的共识与承诺。共识与承诺仅仅是应对气候变化行动的开始，绝非终点，如何将它们落地成真才是重中之重。在全球气候治理历史上，已有许多曾经设立的减缓目标未能如约达成，还有多项资金承诺未能兑现（见表2），技术转移机制和项目因知识产权等方面的限制而进度落后[52]。可以预见未来各项气候治理举措的重点和难点仍然在于谁来落实、如何落实、何时落实。

表2 发达国家部分气候承诺进展情况

2）绿色低碳转型趋势不变，但各国行动节奏与治理路径各异。全球气候治理历经数十年的发展，应对气候变化和绿色低碳发展的理念已经广泛传播，深刻地影响了越来越多国家的战略与政策。对于气候行动的落实节奏与力度，各国难免更多地从自身角度出发，从短期利益着手，虽经多方博弈，但难以达到全局最优的结果，落入“囚徒困境”。

3）单边主义和保护主义盛行，实现气候目标难度极大。一方面，各国在气候治理许多方面的合作确实取得了一定成果。且近年来气候变化大会正在吸引越来越多的非政府组织、人员参与，为全球气候治理引入了新兴力量，有效地促进了国际交流合作。尤其是拥有清洁能源技术和产品的企业积极参会，宣传相关产品和服务，不仅为企业带来商机、打开市场，更为清洁技术的应用起到了积极的推进作用。但另一方面，单边主义和保护主义也从未消弭，国际社会需要警惕单边主义和保护主义的兴起，以及各类“小团体”行动。尤其是在各国都开始在可再生能源、电动汽车、负碳技术等领域发力后，竞争不可避免，各种有关国家产业、贸易的单边措施更有抬头的趋势。这很不利于构建公平合理、合作共赢的全球气候治理体系，反而可能进一步增加全球气候目标实现的难度。毕竟，应对气候变化是一项全球性议题，不合作就不可能实现最终目标。

气候变化问题是全人类面临的共同挑战，攸关人类的前途、文明的未来，只有各方携手应对，才能推动建立公平的全球应对气候变化机制，实施有效的气候治理行动，实现更高水平高质量全球可持续发展，构建合作共赢的国际关系。