机关事务“两化融合”的理论基础、现实困境与创新路径

付翠莲，王成涛

(温州大学 法学院，浙江 温州 325035)

一、文献回顾与问题提出

近年来，政府机关事务管理改革深入推进，引发了学界对机关事务相关理论与实践的广泛关注，从机关事务的概念厘定、历史发展、现代化目标和深化路径等多个方面进行了研究。学界对机关事务这一概念的界定已经初步达成共识，即面向党政机关内部资源、资金、服务等事务性领域的工作，本质是党政机关对维系自身运行的物质要素的供给与管理[1]，但也有学者认为这一概念不够严谨，以行政运行保障指称更为适宜[2]。从发展源头看，机关事务的根源是宫廷事务，既有生活服务，也有政务服务，在越早期的国家形态中，政务服务所占比重越大[3]；从体制变革看，机关事务管理体制在1983—1997年处于剥离生产服务职能、精简机构的“去行政化”阶段，1998年以后进入强化管理职能“再行政化”阶段[4]；从历史发展看，机关事务管理体制经历了雏形渐成、改革发展、深化改革三次重大的变迁，由以“后勤服务”为中心的传统机关事务管理转变为以“运行保障”为中心的现代机关事务治理[5]。尽管学界对机关事务的见解有分歧，但都认同管理、保障、服务是机关事务主管部门的主要职能。新时代机关事务工作面临高质量发展的重要任务，机关事务管理的发展进程体现着从“幕后”到“台前”的地位转变[6]，高质量发展的主要内涵是从总量扩张向结构优化转变，从“有没有”向“好不好”转变[7]，机关事务的高质量发展方向是治理法治化、服务规范化、保障标准化、管理精细化、机构职能化、手段信息化、评价绩效化。针对机关事务现代化发展的时代命题，研究者从更新治理理念、完善机关运行保障立法、推进机关事务治理方式改革等多个方面给出建议，不少学者主张通过标准化和信息化建设推动机关事务治理体系和治理能力的现代化，认为机关事务标准化蕴涵着秩序、体系、科学和效益的逻辑[8]，用“标准化+”赋能机关事务创新发展，有效支撑机关事务融入现代化治理体系、提升现代化治理能力[9]；有学者指出信息化是机关事务集中统一管理的抓手，构建“技术+制度”的现代化治理体系，是实现机关事务集中统一管理的重要战略举措[10]；数字化赋能机关事务协同发展的路径是通过一体化的技术系统、内外的整体协同、创新的制度体系、实时的结果评估逐步实现的[11]。上述文献为本文的研究提供了丰富的素材和有益的借鉴。但现有文献呈现出标准化和信息化研究的黏合度不够、理论研究和试点实践相分离的缺陷。如何依托平台建设促进机关事务职能实现？采取何种路径使“两化融合”持续推进机关事务高质量发展？针对上述问题，本文试图通过总结和提炼机关事务“两化融合”试点经验，探索机关事务管理现代化“两化融合”的发展路径。

二、机关事务“两化融合”的理论基础与现实困境

2016年11月，习近平总书记在中央军委后勤工作会议上强调，要努力建设“强大的现代化后勤”的重大课题[12]。在数字政府建设提速的大背景下，国家“十四五”规划提出“将数字技术广泛应用于政府管理服务”，强调“全面推进政府运行方式、业务流程和服务模式数字化智能化”[13]。为了推进新时代机关事务现代治理和高质量发展，国家机关事务管理局印发了《关于推进新时代机关事务工作的指导意见》《机关事务工作“十四五”规划》等文件，制定了“以推进集中统一管理为方向，以标准化信息化建设为支撑”的“一体两翼”发展战略[14]，彰显出“两化融合”是机关事务治理现代化的关键之举，对于提高机关事务部门服务质量、降低机关运行成本、提升机关运行效能具有重要意义。

(一)机关事务“两化融合”的理论基础

机关事务“两化融合”是指标准化和信息化的融合，标准化和信息化是实现机关事务改革创新发展的破题之举。标准化是指对机关内具有重复性的管理、服务事项，制定规范性文件，以达相关事务处理的最优效果[15]。标准化建设符合机关事务整体性治理理念，有助于建立跨部门协同的集中统一治理格局。信息化是指通过建立机关事务信息系统，将机关管理和服务事项电子化，实现机关事务工作运行方式数字化、智能化，提升处理机关事务效率，降低行政成本。需要明确的是，信息化侧重工具价值，是数字化的初级阶段，数字化更加侧重于数据治理价值。从实践来看，机关事务在实现信息化的过程中，并非简单的技术赋能，而是注重发挥数字治理功能，通过数字化内嵌的程序化、规范化、集约化、精细化，改变机关事务运行的工作模式、治理理念，在技术与制度不断双向调试的过程中逐渐实现制度重塑。未来“两化融合”将从目前标准化信息化的融合走向标准化数字化的融合。

机关事务治理模式的“两化融合”，意味着标准化和信息化不是独立发展的，而是相互协调、互相促进的关系。从机关事务主管部门的发展历程来看，标准化与机关事务的特性密切相关，信息化建设源于互联网技术的普及和高速发展，而标准化建设早于信息化建设，没有机关事务标准化就没有机关事务现代化。标准化是推动机关事务工作由粗放型管理向精细化管理的支撑，在推进机关事务治理体系和治理能力现代化中发挥着基础性、战略性作用；信息化是标准化建设的重要依据和支撑，信息化和精细化水平的提升有助于推进机关事务工作的标准化建设，有助于推进机关事务工作由传统型向现代化转型。此外，二者之间不是单向的促进，而是经过双向调试的关系[16]：以标准引领信息建设，以信息技术融合减少思维模式和工作流程的碎片化，最终达到标准化建设。只有理解标准化与信息化的辩证关系，才能构建机关事务信息化标准体系，促进机关事务信息化工作规范有序。

(二)机关事务“两化融合”的现实困境

1.机关事务主体地位不明、部门利益分割阻碍集中统一管理的实现

集中统一管理是机关事务的发展方向，也是“两化融合”需达到的目标之一。而机关事务主管部门的主体性地位不明[17]是未能实现机关事务集中统一管理的重要原因之一。2012年出台的《机关事务管理条例》未对“机关事务管理”作出明确定义，也未明确具体事务中的事权归属，致机关事务管理部门与财政、发展改革、国土资源等部门在国有资产和经费管理等权责分配上界限模糊[18]，职责不明、工作交叉使得机关事务管理部门的职能履行在很多时候显得颇为“尴尬”，阻碍了机关事务有效运转[19]。同时由于机关事务主管部门履行职能需面向政府内各个部门，对部门间协作配合的程度要求高，但政府部门以条块结合的组织形式存在，由此形成部门利益分割的状态，严重阻碍机关事务主管部门在职权范围内对各部门的整体管理。

2.地方标准不完善、不切实导致以标准引领信息化建设的效果不佳

国家和省级层面均出台了关于机关事务“两化融合”建设的文件，对“两化融合”进行了总体布局，但“两化融合”实施还需依靠市级机关事务主管部门梳理相关的法律法规、政策文件等规定，出台相关的地方标准及文件，建构“两化融合”的体系架构和事务细则，以实现承上启下的枢纽作用。然而由于机关事务涉及领域多、层次广，对标准体系建设的要求高，实践中部分地区却不够重视地方标准及文件的制定和实施，如未出台市级层面关于“两化融合”的地方标准和指导文件，或标准内容与实际工作脱节、与“两化融合”建设重点脱钩仍不及时修订；又如标准化和信息化建设“两张皮”现象严重，部分地区将地方标准和文件弃之不顾，一味追求信息化建设的量而非质。此间种种导致机关事务“两化融合”的体系框架和事务细则不完善，地方标准对信息建设的引领作用无法有效发挥。

3.数字理念不强、合作参与力度不够导致机关事务“两化融合”难以落实

正确的数字理念将促进“两化融合”的实施；反之，无论是“数字技术无用论”抑或“数字技术万能论”均会阻碍“两化融合”的实施，前者基于传统服务管理惯性，不重视科学技术应用，技术投入严重不足，造成业务平台建设不稳、基础设施配备不齐，无法满足机关事务的现代化发展要求[20]，而后者则一味机械性地追求技术突破，试图依靠纯粹的技术开发在短时间内做出成效，过多地强调技术的推动作用和包装效应，引发技术“研而不用”、数据“存而不析”的“技术悬浮”问题[21]。同时，由于“机关事务管理要加强系统建设，注重上下联动、左右贯通、区域联合、内外统筹”[11]，而“两化融合”这项系统性工程往往涉及多个部门、不同的利益层级，因而需要政府部门内部的通力合作、高度配合，还需要政企合作、政校合作等多种社会主体参与建设，而部分地区机关事务主管部门对参与主体的动员不够、合作不深也阻碍了“两化融合”的落实。

三、机关事务“两化融合”的地方实践与创新路径

针对机关事务“两化融合”的现实困境，通过对温州机关事务“两化融合”地方实践的观察发现，实现机关事务“两化融合”的创新路径是建设面向信息化的标准体系及面向标准化的信息体系，前者具有规范和引领作用，后者具有实施和赋能作用，还需以多方协同、联动配合机制提供保障。

(一)温州“智慧机关事务3.0”建设实践成效

从2012年迄今，政府机关事务管理改革进入到全面深化改革阶段，并向科学化、精细化、法治化与规范化方向纵深推进。治理动力驱使治理发展和创新。机关事务“两化融合”建设由复杂的动力机制驱动，包括外生动力和内生动力，前者指数字技术的发展、党政方针的指导、上级部门对机关事务管理创新变革压力等外部因素，后者指机关事务管理部门自身发展规律、实践困境等。相对而言，内生动力往往比外生动力更具主动性和持久性。而作为数字政府的首批实践者、全国机关事务标准化实训和标准化信息化“两化融合”的试点单位，温州市机关事务管理局在“两化融合”实践中内生改革的动力强劲，因而积极突破，寻求变革。

温州市机关事务管理局于2015年提出了“智慧后勤”理念，开展“智慧后勤1.0”建设；2020年打破信息应用孤岛，推出初版“智慧大院APP”，搭建智慧机关一体化平台，建成“智慧机关事务2.0”；2021年发布《温州市机关事务标准化信息化国家试点建设总体方案》，依托全国机关事务标准化信息化“两化融合”试点，办公用房管理平台、智慧通行等5个省级数字化改革试点，全面启动“智慧机关事务3.0”建设，以“一体两翼”为基本逻辑，即标准化为本、信息化为用，标准化为信息化铺路、信息化为标准化搭台。经过长期的“两化”协同建设，温州市机关事务管理局成功探索出以“两化融合”为支撑的机关事务发展路径，确立温州“智慧机关事务3.0”建设“四横四纵”的总体架构体系(见图1)：“四横”是信息化的具体表现，指应用体系、应用支撑体系、数据资源体系和基础设施体系；“四纵”是标准化的具体体现，指政策制度体系、标准规范体系、组织保障体系和安全保障体系[22]。

图1 温州智慧机关事务3.0建设“四横四纵”总体架构框架图

(二)深化机关事务“两化融合”的创新路径

温州市机关事务管理局开展的“两化融合”试点经验为破除机关事务实践困境提供了借鉴及有益的路径选择。各地方机关事务主管部门应积极顺应时代发展，确立新发展理念，主动进行机关事务“两化融合”改革，实现治理方式、治理结构和治理过程的全面转变。

1.以标准化引领信息化，建设面向信息化的标准体系

温州机关事务“两化融合”的标准体系框架分为两部分：一是与标准化相关的法律法规及文件，二是与机关事务相关的法律法规及文件，前者又分为机关事务标准化工作指南和标准的结构与编写等文件，后者则根据事务种类不同分为智慧机关事务、公务用车、办公用房、公共节能机构、后勤服务、内部支撑六大块。由于标准的功能在于主导、调节、约束和控制，因而构建起完善的切实的标准体系，后续工作开展可事半功倍。

首先，各地方事务管理局应对标国家机关事务管理局顶层设计的理念，先行制定“两化融合”的建设总体方案，长远规划“两化融合”实践。各地方事务管理局具体负责“两化融合”实施工作，具有承上启下的枢纽作用，因而制定地方层面的标准化文件必不可少。温州市市场监督管理局在参考《机关事务信息化建设指南》《机关事务信息化基础数据规范》《机关事务云接入管理规范》等国家标准的基础上，发布了《智慧机关事务建设工作指南》地方标准，从总体架构、基础设施层、接入层、数据层、能力层、应用层等信息技术角度进行规定，为平台建设提供技术指导。

其次，应从机关事务内部服务、管理、保障等领域入手，制定管理业务应用系统标准规范、信息化建设业务流程、数据标准规范等行业标准。标准制定前需理清各类事务运行的全过程，制定项目管理各阶段、各流程的操作标准，通过制度性方式对复杂、分散的机关事务进行规范和赋能。标准制定过程中需根据信息化的特征，采取类型化和合并同类项的制定思路，注重定性、定量等算法语言的使用，制定具有科学性、可操作性、可重复适用、全流程的标准内容，按照修改一批、制定一批、成熟一批、融入一批的思路，形成内容全面、规定具体、层次分明、协调统一的标准体系。标准制定完成后需进行意见征询，特别需征集信息部门及其工作人员的意见，经再次修改、报批、发布等流程后进入实施阶段。

最后，应出台机关事务地方标准强化机关事务主管部门主体地位。针对机关事务主管部门主体地位不明、职能范围不清这一问题，学界呼吁通过出台《机关运行保障法》及修改《机关事务管理条例》予以解决[23]。基于法律法规缺位的现状，相关标准的出台能够在一定程度上缓解该问题。机关事务标准的内容指向机关事务主管部门的职能，在标准出台过程中，职能存在交叉的部门需充分讨论达成共识，厘清各部门的权限和职能，从而通过机关事务标准的出台实现机关事务主管部门履职的有标可依、有标可循，促进职能统一、权责明晰。

2. 以信息化助力标准化，建设面向标准化的信息体系

机关事务信息化建设包括四个层级：应用体系、应用支撑体系、数据资源体系和基础设施体系，其中基础设施体系是硬件和网络保障，应用体系和应用支撑体系是实现机关事务职能的平台和技术保障，而数据资源体系则是数据赋能的保障，四者在信息化建设中互相支撑、共同发展，此为政务信息化建设的共性。具体到机关事务领域，“两化融合”的信息化体系是“1266”行动，通过建构一个机关事务智慧大脑，面向管理和服务保障2个维度，分别打造办公用房、公务用车、公共机构节能、工程项目、智慧党建、智慧办公6大管理模块和智慧大院、智慧餐厅、智慧幼教、智慧接待、智慧生活、公物云仓6大服务保障模块。在“1266”行动指引下，机关事务信息化体系分为以下几步实施。

首先，梳理标准内容，建立“全生命周期管理”的机关事务信息化建设方案。面向公务用车、办公用房、公共机构节能、服务保障等职权内容建设信息平台，做好平台与各项业务的衔接，通过信息化平台、业务办理系统将标准内容落地落实，既要严格按照标准要求设定内容，也要根据内容适配信息技术，实现标准和信息建设的融合，减少原有思维模式和工作流程的碎片化、重复化和低附加值性。为了实现资源整理归集、赋码管理、审批使用、监督全过程的数字化目标，坚持适时适度的开发原则，防止出现“技术悬浮”的情况。

其次，应用统一接入标准，打造横向到边、纵向到底的全国机关事务一体化平台，实现“一网通办”“一网统管”。以数字平台搭建起机关事务主管部门与各党政机构的横向业务管理关系、与各县(市、区)机关事务管理部门间的纵向层级指导体系，开发过程中注意保持不同系统间信息和参照坐标的一致性，改变管理分散、部门协同困难的局面，并突破时空局限，实现工作流程的无缝衔接、实时更新，弥合管理、数据“碎片化”，为信息高效汇集和交换奠定基础。

最后，建立机关事务智慧大脑，利用云计算等现代信息技术对人、卡、车、钱、食、房、能等机关事务管理数据进行归集和智能化处理，打破数据孤岛，形成机关事务数据库，并以可视化的方式清晰展示数据，提升资源利用效率。这一举措实际上是机关事务主管部门重新获取资源管理权的过程，改变原先资源配置分散、失衡的状态，对破除部门利益分割、重塑机关事务主管部门主体地位、促进机关事务集中统一管理具有重要意义。同时利用算法形成全方位、多角度的监控系统，实现超标现象的即时预警、数据预测，提升风险识别、分析、应对能力。

3.深入推进多方协同、联动配合，为“两化融合”提供保障机制

“两化融合”是一项系统性工程，需形成以机关事务主管部门为主导，政府相关职能部门配合，企业、高校或专业机构广泛参与的工作格局。

一是成立工作领导小组，实现部门协作，确保责任落实。由于机关事务主管部门推进“两化融合”实践需要政府内多个部门的配合，为破除部门间的利益分割，在试点过程中，温州市机关事务管理局与市委改革办、市市场监管局、市财政局、市大数据发展管理局等单位组成工作领导小组，推动政府内部的通力合作、高度配合，保障试点工作的顺利推进。

二是搭建多元参与平台，推动政企深入合作，利用市场、资金、技术的互补优势，引导外部市场有针对性地服务于机关事务工作，提升机关事务市场化、专业化，推动机关事务社会化运营。如温州市机关事务管理局与中国电信温州分公司、温州安防学院、温州易天科技等达成战略三方合作，制定相关标准并研发“智慧预约安全通行平台”，以数字化创新和标准化建设为安保工作赋能；又如温州市行政中心秉持勤俭办一切事业的理念，遵守《公共机构食堂阳光采购规范》，积极推进阳光采购，面向社会采购物资，各类食材、物资成本大幅减少，以最小投入和最优组合实现机关事务工作的最大效能。

三是邀请信息化建设及标准制定领域的专家学者、政府部门的工作人员共同参与“两化融合”建设，推动“两化融合”成果落地和改进。温州市机关事务管理局与地方高校、市标准化研究院合作，成立标准化实训基地，通过辅导讲座、现场观摩、互动讨论等多种形式开展系统培训，培养专业型、复合型的机关事务人才。同时，建立“两化融合”的常态化监督体系。由于机关事务“两化融合”实践最终面向政府内部的工作人员，他们对机关事务工作有评价的权利，通过效果评估、满意度测评等方式，可以发现“两化融合”实施过程中的问题，并辅之以专家评价和意见，有针对性地予以改进。

总之，机关事务管理作为国家治理体系重要组成部分，通过“两化融合”赋能机关事务创新发展，以标准化引领信息化，以信息化助力标准化，借助机关事务一体化平台，发挥数据治理功能，推动机关事务集中统一管理，实现管理、服务、保障工作智能化、科学化、人性化，是机关事务标准化信息化建设的重要目标，也成为提高地方政府治理能力的破题之举。