高质量视域下的长株潭都市圈公共服务共建共享

摘要：公共服务关乎民生，联结民心。近些年来，长株潭都市圈公共服务共建共享取得长足进步，但仍存在公共服务供给不足、公共服务资源空间分布不均衡、服务精准化水平不高等问题，与满足人民群众美好生活需求的要求仍有差距。都市圈居民十分关注政务服务和教育，其中教育不公是热点。为此，需要进一步完善都市圈公共服务共建共享协商机制、在公共服务标准方面达成更多共识、深化公共服务各领域的合作、加大资源配置的保障力度。

关键词：长株潭都市圈；公共服务；共建共享

中图分类号：C93  文献标识码：A  文章编号：1009-3605（2024）01-0029-08

长株潭都市圈主要包括长沙市全域、株洲市中心城区及醴陵市、湘潭市中心城区及韶山市和湘潭县（参见湖南省人民政府2022年印发的关于《长株潭都市圈发展规划》的通知），是湖南发展的核心增长极。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》明确提出，推动长江中游城市群协同发展，加快武汉、长株潭都市圈建设，打造全国重要增长极。2021年4月，党中央、国务院有关文件提出支持长株潭等都市圈建设的构想，长株潭都市圈建设进入新阶段。实现区域高质量发展需要人才和产业的优化、集聚，而高质量的公共服务是吸引人才流动和产业集聚的前提。[1] 2023年4月13日，湖南省委书记沈晓明在调研长株潭一体化工作时，要求“相关部门要加强统筹协调，在公共服务共建共享等方面加大力度，推动长株潭一体化建设取得更大成效”[2]。基于此，湖南省长株潭一体化发展事务中心组成调研组，到长沙、株洲、湘潭三市开展实地调研，同步在问卷星上发布调查问卷。

一、长株潭都市圈公共服务共建共享取得的成效

20世纪80年代，长株潭开始探索区域合作。经历近40年的发展，长株潭一体化合作内容与合作形式不断深化，都市圈公共服务与优质资源共享度不断提升。2018年，按照习近平总书记对湖南工作的重要指示精神，建立联席会议机制，全面谋划、系统部署、高位推动，长株潭一体化发展进入快车道。

（一）多部门联动，加强民生重点领域合作

长株潭三市在医疗卫生、教育、就业社保、住房保障、文化等重点领域开展共建共享，多部门参与，协同推进（表1）。

（二）基本公共服务的便捷化、标准化程度进一步提高

一是政务服务同城化。长株潭三市通过系列举措推进政务服务一体化。例如，建设“长株潭服务专区”跨域通办掌上服务专区、开辟“长株潭都市圈通办”网上服务专区、开设长株潭“跨域通办”线下专窗等，方便三市企业和群众办事创业。目前，长株潭三市全面纳入全国一体化政务服务平台的“全程网办”事项已有186项，身份证、户口簿、驾驶证等20多种高频电子证照实现即时申领，75项政务服务事项实现“收受分离、异地可办”。

二是基层平台服务标准化。长株潭三市联动推进就业公共服务平台规范化建设，联合签署了《长株潭三市社区（村）基层公共就业服务平台标准化服务手册》，共同发布统一的公共服务标准，对就业服务进行规范指引，提升了服务供给的有效性。

（三）教育文化、医疗资源共享等多领域合作持续推进

一是教育协同发展全方位推进。长株潭三市在毗邻地区推进优质教育资源共建共享、教师能力素质提升等领域一体化发展。例如，长沙市优质公办学校在湘潭、株洲布局办学。建立三市共享专家库，互聘专家参加教师培训、职称评审和教师招聘。开发建设了“长株潭中小学教师培训共享平台”，搭建共享教育专家库系统，推进教师培训、网络研修、名师工作室和精品课资源共享共建。推进长沙市天心区、株洲市石峰区、湘潭市岳塘区教育一体化发展及教育督导综合改革，积极构建长株潭教育督导一体化。

二是公共文化服务加快融合发展。长沙、株洲、湘潭三市实施公共图书馆互联互通工程，签订《长株潭图书馆联盟协议》，实现三市681家图书馆、921万册图书通借通还，数字资源免费共享[3]；签订《长株潭文化馆（群众艺术馆）联盟协议》，整体提升三市文化（群艺馆）服务能力，推动长株潭群众文化事业协同发展；成立了长株潭区域博物馆联盟，统筹长株潭三市博物馆、纪念馆和其他文博机构资源，最大程度发挥都市圈博物馆等文化资源的社会效益。

三是卫生健康一体化发展持续推进。湖南省委、省政府先后出台了《长株潭区域一体化发展规划纲要》（湘发〔2020〕11号）、《长株潭区域一体化发展五年行动计划（2021—2025）》（湘办发〔2021〕10号）、《长株潭都市圈发展规划》（湘政发〔2022〕6号文件）等，明确提出长株潭三市要以湘雅医院等优质医疗资源为依托，构建长株潭医疗联合体，推进资源互享互惠，建立预防控制、检验检测、集中救治、应急救援和重大突发公共卫生事件物资调用的协同机制，促进三市大型综合医院优质医疗资源共享，支持高水平医疗专家合理流动。湘雅医院是全国闻名的综合性医疗机构，但是随着患者的过度集中，医疗服务需求不断增加，而湘雅医院本部资源相對有限，导致医疗服务质量难以保障。为此，湘雅医院建立领办型医联体、集团型医联体、学科联盟、远程医疗联盟、城市社区卫生服务联盟，覆盖长株潭都市圈城市各级医疗机构，让患者可以就近享受到湘雅医院的医疗服务。

二、长株潭都市圈居民对高质量公共服务的诉求

随着长株潭都市圈高品质生活宜居地建设及新型城镇化、乡村振兴的深入推进，进一步催生了多层次、多样化、高品质的公共服务需求。[4]本课题组设计《长株潭都市圈民生共建共享调查问卷》，开展长株潭公共服务需求和满意度调查。调查实际完成样本量326个，按年龄划分，18～22岁占9.2%，23～35岁占37.73%，36～59岁占52.15%，60岁及以上占0.92%；按学历划分，中专占2.45%，普通高中占18.71%，专科占11.35%，本科及以上占66.26%；从职业来看，国家机关人员占15.34%，事业单位人员占60.43%，企业单位人员占9.82%，自由职业者占3.07%，在校大学生占6.75%，离退休人员占1.53%，务农人员占0.31%，其他人员占2.76%；从居住地看，长沙市占22.7%，株洲市中心城区、醴陵市占41.41%，湘潭市中心城区、韶山市、湘潭县占12.27%，长株潭都市圈以外人员占比12.27%。

（一）都市圈居民在公共服务方面的主要关切点集中在政务服务和教育

受访者在回答“您认为推进长株潭都市圈公共服务共建共享，最重要的是什么？”时，选择“户口、医保、社保、住房公积金异地办理等政务服务对接共享”和“共享优质教育资源”为前两位，占比分别为46.63%和38.65%，其次为“共享优质医疗服务资源”占比10.12%、“共建共享文化体育设施”占比3.68%。民生问题就是老百姓最关心、最直接、最现实的日常生活问题，具体表现在子女教育、吃穿住行、医疗卫生等生活所需上。受访者在回答“目前长株潭都市圈办理社会保险关系异地转移接续的情况”“目前长株潭都市圈养老金异地领取的情况”和“目前长株潭都市圈公积金异地贷款买房的情况”时，分别有60.43%、68.71%和62.88%的受访者表示“不熟悉相关政策”，大多数群众对当前政务服务事项缺乏了解。可见，如何让“政事儿”真正走进群众心里任重道远。

（二）近七成受访者认为都市圈公共服务设施共建共享水平不高，规划缺乏统筹性

在调查“您认为长株潭都市圈公共服务设施布局存在的问题主要有哪些？”时，67.79%的受访者认为“共建共享率不高”，有64.42%的受访者表示“规划缺乏统筹性”。认为“配建标准不一致”的为54.6%、认为“空间分布不均衡”的为51.23%、认为“有效供给不充足”的为44.17%、认为“地域特色不突出”的为38.34%、认为“区域、省级公共服务设施缺乏”的为35.58%、认为“市级及以下公共服务设施缺乏”的占32.21%。

（三）都市圈居民对教育共建共享的诉求强烈，教育不公成为居民关注热点

在“您认为长株潭都市圈现有教育资源存在的最主要问题”时，43.25%受访者认为“长沙、株洲、湘潭三市之间教育资源分配不均衡”，23.62%的人认为“资源的开放性、流通性、共享水平差”，11.66%的人认为“城乡、校际资源分布不均衡、配置失衡”，11.04%的人认为“质量参差不齐，优质教育资源匮乏”。面对这种不平等，如何采取有效措施？受访者对保障优质教育资源共建共享的建议，认为应“开展校际教育交流合作，相互安排教育管理干部及中青年校长、骨干教师培训、交流，推动常态化互动交流”的为72.09%，认为应“加强长株潭都市圈各市间教育城乡一体化建设，教育合作交流优先向郊县、乡村等教育资源相对薄弱地区倾斜，优先保障农村教育，开展教育结对帮扶行动”的为70.25%，认为应“实现优质教育资源数字化，推动各市在线教育平台资源整合，利用大数据、人工智能等技术推进优质教育教学资源共建共享”的为67.48%，认为应“推进长株潭都市圈中小学校学生社团交流、夏令营和跨市研学旅行及主题社会实践活动等”的为53.07%，认为应“提升区域师资队伍建设水平”的为52.15%。

（四）超过五成受访者对都市圈医疗资源共建共享情况不了解，满意度偏低

推动优质医院共建共享，让都市圈群众充分享受优质医疗资源福利，是广大群众的呼声。然而，在调查“您认为目前长株潭都市圈内的医疗资源共享情况如何”时，58.59%的受访者表示“不了解相关情况”，21.47%的受访者认为“可以住院费用跨城结算”，认为“可以跨城门诊挂号就诊”的占13.19%，“可以使用都市圈远程医疗服务系统”的占6.79%。与此同时，在“您对都市圈医疗共建共享的满意程度”调查中，满意度偏低，“满意”和“很满意”占比35.28%，表示“一般”的占比50.61%。

（五）都市圈居民对文化体育的关注度提升，六成受访者认为文化体育协同发展有待加强

近些年来，随着经济条件改善，人们对生活的质量有了更高的期待和要求，对文化体育事业的关注度提升。在回答“您认为目前长株潭都市圈文化体育共建共享最重要的需求”时，认为“探索都市圈内省级和市级文化馆、体育馆、图书馆、美术馆、博物馆、規划馆、科技馆等联盟式运行模式，完善场馆‘一卡通等共享服务”的为73.01%，“建立三市大型文化节会、赛事、活动的共办互动机制，共同承接举办具有区域特色、国际影响的大型文化、体育活动，共同打造文体赛事品牌”的为70.25%，“加大服务于都市圈的文化体育设施共同建设”的为56.44%，“优化文化体育设施规划与布局”的为55.21%，“推动文体设施向都市圈居民全面开放”的为52.76%，“加强文化、体育赛事资源的统一开发”的为52.15%。

三、长株潭都市圈公共服务共建共享存在的主要问题

通过问卷形式对长株潭都市圈居民公共服务需求和满意度进行了调查，通过各项指标的分析并结合长株潭公共服务共建共享实际情况，发现长株潭都市圈发展尽管取得长足进步，但与人民群众对美好生活的需要相比，存在公共服务供给不足、公共服务设施分配不均衡、服务精准化水平不高等问题。

（一）公共服务资源供给水平差距较大

一是公共服务资源空间分布不均衡。由于长株潭三市城市供给能力及需求大小的差异，优质的公共服务资源逐渐向长沙中心城市聚集，而周边城市的公共服务资源分布相对薄弱。如表2所示，在教育方面，2021年长沙普通高等学校在校学生数占长株潭都市圈总数的72.4%，普通高等学校专任教师数占长株潭都市圈总数的74.2%；普通小学万名学生专任教师数占长株潭都市圈总数的61.2%。显然，长沙无论教育资源的需求大小，还是供给能力，其优势遥遥领先，这使得优质的师资力量和生源不断向长沙聚集，加大了对其他地区教育资源的虹吸效应。

从各城市年末常住总人口占比和各项公共服务占比的情况看，长株潭都市圈整体表现为各项公共服务供给水平与人口分布不匹配。其中，长沙享有的各项公共服务资源占比超过其年末总人口占比，其他城市各项公共服务资源占比不同程度低于其年末总人口占比。其中，湘潭的各项公共服务资源占比均低于其年末总人口占比，说明，相较于长沙，株洲、湘潭的公共服务资源基础较为薄弱，公共服务供给不能满足辖区居民的现实需求，供给压力较大。这种公共服务资源不均衡的空间布局，使得长沙通过更好的公共服务持续吸引人才流入，加快湘潭、株洲两市由潜在人口收缩转向实际人口收缩，并造成其公共服务水平下降。

二是地方政府事权财权差异较大。长沙是湖南的省会城市，是湖南省的政治、经济、文化和科技中心，其公共服务的支出规模远超过株洲、湘潭等城市的支出规模。如表3所示，2021年，用于教育、社会保障和就业、卫生健康类公共服务的一般公共预算支出分别为：长沙1541.59亿元、株洲487.07亿元、湘潭273.66亿元。在公共教育方面，长沙人均教育支出高于株洲、湘潭的教育支出。2021年，湘潭人均教育支出1403元，其人均教育支出仅为长沙的1/2左右。值得注意的是，社会保障、就业帮扶等扶持政策都受到户籍的限制，而户籍和学籍等“身份”又与现行基本公共服务财政保障制度挂钩或绑定[5]，显然，这种制度安排制约了长株潭三市基本公共服务共建共享。

（二）基本公共服务标准不统一，普惠共享体制机制不健全

长株潭现代化都市圈必然对应着服务型政府，服务型政府的重要职责是提供社会公共服务。然而目前条块分割的行政区划治理现状，使得长株潭都市圈公共服务的协同性、联动性和整体性都不够。

一是公共服务政策保障标准不一致。长株潭三市基本公共服务政策执行国家标准，但由于经济社会发展水平不同，实际执行结果并不一致。以最低生活保障为例，湖南城乡低保补助标准在省内尚未统一，由各市州结合当地城乡居民消费水平和增长幅度自行确定，长株潭三市低保人群领取的待遇便有所不同，2022年，长沙市每月为750元、湘潭市每月为600元、株洲市中心城区每月为650元、醴陵市每月为600元。

二是人才共享的体制机制缺位。目前，长沙、株洲、湘潭三市的引才更多是竞争而不是合作。从长株潭核心区域产业分工布局来看，长沙主要是工程机械，株洲主要是航空航天和轨道交通，湘潭主要是电机电控电传动产业和新能新材。从总体看，三市产业结构各具特色，但产业链上的分工仍然不够清晰，部分产业同质化竞争较激烈，导致长株潭三市所需人才类型具有高度相似性，加剧了区域间的人才竞争。而三市出台的人才政策又大同小异，多是围绕落户、住房、教育、医疗等方面做文章。显然，长沙作为省会城市的优势明显，更能吸引高层次人才工作、生活和居住。一直以来，长株潭三市的人才资源开发是各自为政，并未形成人才资源开发区域性协同的发展规划，导致人才难以互认、政策难以共享等诸多问题。

三是政务数据共享与业务协同问题突出。由于系统与数据标准不统一等原因，长株潭地区、部门、层级之间的数据信息共享水平仍然较低，数据难以汇聚、业务难以协同联动。调研发现，在跨域通办领域，长株潭都市圈系统对接、数据共享显得尤为迫切。以长株潭三市人社经办系统互通为例，它涉及到省人社系统与省政务服务一体化平台的实时对接约20个事项。还有正在推广的“湘易办”APP，因为高度依赖包括社保、民政、公安等部门的信息共享，目前系统对接仍有难度，只能提供指南展示，无法进行系统操作。

四是公共服务对接群众需求不精准。公共交通、医疗、教育、养老等工作虽不断取得突破和进展，然而，调研中很多群众反映公共服务中存在“最后一公里”难题。例如，往返长沙和湘潭两地的公交车，现在开发的班次越来越少，严重影响当地居民的出行，甚至影响到企业的发展。原本长沙注册的某公司，因搬迁至湘潭昭山，公司40名员工每天只能拼车回家。若是加班，通勤就非常困难，以至于2021年公司招聘员工时招不到人，影响公司发展。还有异地备案手续，虽然异地备案已经简化到只需要一个电话，或是通过网络就可以办理，但是群众反映，对跨市就医向谁备案、怎么备案都不了解。而且备案不成功，还要承担相应责任，涉及到医保报销时多负担5%～10%的费用。制度好不好，方法对不对，效果是不是如预期一样，群众是最有发言权的。群众不认可，说明公共服务就没有做到位。

四、推进长株潭都市圈公共服务共建共享的对策

（一）补齐短板，构建普惠性、高质量的基本公共服务体系

聚焦教育、医疗卫生等重点领域，补齐基本公共服务短板，满足都市圈居民的基本生活服务需求。增强基础教育优质资源供给，持续推进教育投入力度，保障基础教育学位；增强都市圈医疗资源供给水平，加大基层医疗机构设施投入，提升基层医疗服务能力，建设并稳定基层医疗人员队伍；开放更多公共设施成为文体活动场所，推动博物馆、剧院、体育场馆等共建共享，联合打造长株潭都市圈文化旅游形象品牌、共同举办都市圈体育赛事活动等；加强都市圈交通、能源、信息等基础设施建设，合理布局公共交通网络，推进三市道路互联互通，建设都市圈交通信息服务系统，推进长株潭三市公交一卡通。同时，加快儿童友好型、老年友好型都市圈建设，推动城市公共服务设施根据本地人口特点开展适儿化、适老化和无障碍改造[1]，提升社区托育、养老等公共服务设施供给水平。

（二）深化合作，推动区域公共服务协同发展

长株潭一体化不是简单的资源合并，株洲、湘潭要主动融入长株潭都市圈，甚至面向全国，引进卫生医疗、教育等公共服务方面的优质资源，做好项目长远规划，进一步推进公共服务实现同城化、高品质化。在医疗卫生领域，推广跨区域合作办医，组织长沙市优质医疗资源开展结对帮扶，通过委托管理、集团化办医、建设分院等模式深化合作，建立都市圈区域医疗联合体，推进优质医疗资源共享和人员互派；拓展医学影像检查资料和医学检验结果互认共享；持续推进长株潭三市异地就医“免备案”试点工作。在教育领域，推进优质教育资源共建共享，深入推进基础教育课程改革联盟，推动长株潭师资协同发展；深化职教集团（联盟）建设，共享实习实训基地；加快推动长株潭三市高校“双一流”学科建设和协同发展，联手打造在全国具有重要影响力的科教创新平台，推进都市圈高校联盟建设，探索建设高校大型机器设备库。

（三）加强协商，完善公共服务共建共享保障机制

以体制机制保障推动实现长株潭都市圈公共服务共建共享。一是加强顶层设计。长株潭都市圈公共服务的协同发展需要一个超出行政管辖范围的管理机构，应尽快成立长株潭都市圈公共服务共建共享领导小组，由省级分管领导担任组长，发改、经信、人社、卫健等部门作为成员单位，统筹编制长株潭都市圈公共服务专项规划，作为都市圈公共服务一体化行动指南，破除地方保护主义壁垒，合理划分事权与支出责任，共同协商跨区域基本公共服务建设成本的分摊机制，推进三市基本公共服务均等化。二是强调多元协同，政府继续深化“放管服”改革，完善市场准入制度，引导社会力量以多种形式参与公共服务建设，满足都市圈居民日益增长的多元化需求。三是加快公共服务标准化建设，进一步加强长株潭三市标准化水平探索研究，以国家标准为基准，立足于长株潭三市地方特点，积极推动人社、医疗卫生、交通、机关事务和大数据等领域的地方标准研究。积极开展三市基本公共服务标准体系协作联动，加快推进“湘易办”服务端建设，扩大电子证照、“跨市通办”等三市互通互认的政务服务事项范围。四是加强就业和社会保障体系建设。建立健全长株潭跨区域就业信息协同和发布制度，实现资源有效整合和信息互联。推动都市圈公共服务事务标准互认与待遇流转顺畅，进一步完善长株潭职称、继续教育资格互认互通机制。健全三市养老保险待遇领取资格认定信息协调机制，强化养老服务标准、养老机构等级评定结果互认，支持长沙市优质养老服务资源在湘潭、株洲落地。

参考文献：

[1]张恒龙，罗唯.上海大都市圈公共服务高质量一体化发展的困境与创新路径[J].科学发展，2022（1）：99-107.

[2]沈晓明.坚持创新驱动 统筹发展安全 为实现“三高四新”美好蓝图作出新贡献[N]. 湖南日报，2023-04-14（1）.

[3]薛野.长株潭一体化发展考察报告[J].沈阳干部学刊，2022（5）：32-35.

[4]刘洋，龙希成.成渝实践公共服务共建共享[J].民生周刊，2022（23）：73-75.

[5]董文杰，吕伟豪.成渝地区双城经济圈基本公共服务共建共享财政保障机制探析[J].财政科学，2021（7）：149-156.

责任编辑：詹花秀

收稿日期：2023-10-20

基金项目：湖南省哲学社会科学基金项目“包容性发展视阈下老年数字排斥及治理研究”（项目编号：22YBA362）

作者简介：李敏芳，女，湖南娄底人，湖南省社会科学院（湖南省人民政府发展研究中心）社會学法学研究所助理研究员，主要研究方向：家庭社会学。