政府科技创新与科技型企业培育政策研究：基于国际比较视角*

韩志弘 张纪海

（北京理工大学管理与经济学院，北京 100081）

科技创新是引领发展的第一动力，是建设现代化经济体系的战略支持。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》提出，要建设领航企业培育工程，扶持拥有生态主导力和核心竞争力的龙头企业。推动中小企业发挥专业化优势，培育一批专精特新“小巨人”企业和制造业单项冠军企业。本文试图通过对政策框架、组织体系、战略计划的国际比较分析，回答以下问题：第一，中国政府在科技创新和科技型企业培育方面进行了怎样的制度设计与政策实践？第二，在“专精特新”“小巨人”“制造业单项冠军”“隐形冠军”“瞪羚企业”“独角兽企业”等各类标准认定的背后，隐含着怎样的企业培育逻辑？第三，世界其他发达国家支持科技创新和培育科技型企业有哪些经验值得我们借鉴？

1 中国科技创新与科技型企业培育政策

1.1 政策框架

围绕新时期国家创新体系建设的主线，中国政府从科技资源投入布局、战略科技力量建设、强化企业创新主体地位等方面不断优化调整，形成了具有中国特色的科技创新政策体系。贺德方等［1］提出从国家创新体系的要素、主体、关联、产业、区域、环境、开放和反馈等八个方面，对中国科技创新政策体系的构成进行划分。基于此思路展开，本文梳理了国务院政策文件库相关政策的内容要点，对已有科技创新政策的体系框架进行细化和补充，形成了中国政府科技创新政策体系框架图（图1）。

图1 中国政府科技创新政策体系框架图Fig.1 Framework Diagram of the Chinese Government’s Science and Technology Innovation Policy System

其中，创新要素是开展创新活动的物质基础，包括人才、资金、设施设备等。相应地，创新要素政策也包括科技人才政策、科技投入政策、科技基础设施政策三类。创新主体是集聚创新要素的功能体，也是开展创新活动的行为发出者。创新主体政策包括企业创新政策、国家科研机构创新政策、高等学校创新政策、新型研发机构创新政策、科技类社会组织创新政策五类。创新关联机制是协调各创新主体之间关系以更好地发挥作用的具体运行方式。创新关联政策包括促进科教融合政策、促进科技成果转化政策、促进科技金融结合政策、促进军民科技融合政策四类。产业创新和区域创新是创新活动成果的承载对象。产业创新政策在研究判断产业创新发展规律的基础上，针对拟发展产业的特征，加强产业前端的科技供给和后端的标准化提升。区域创新政策包括重点地区政策、示范区和高新区政策、创新改革试点政策、区域协同创新共同体政策四类。创新活动的良好发展需要创新环境的国内条件，也需要开放创新的国际条件。创新环境是创新活动在本国范围内部的发展条件，创新环境政策包括创新治理政策和创新生态政策两类。开放创新是创新活动在国际范围外部的发展条件，开放创新政策包括国际科技合作政策和科技外交政策两类。系统反馈是创新体系发展的反馈机制。系统反馈政策包括科技评估政策、科技监督政策、科技预测政策三类。

在整个体系框架中，各类科技创新政策直接或间接作用于科技型企业，促进企业的发展壮大。图2为以科技型企业为核心、强化企业创新主体地位的科技创新政策作用机理图。

图2 强化企业创新主体地位的科技创新政策作用机理图Fig.2 Mechanism Diagram of the Role of Science and Technology Innovation Policies in Strengthening the Position of Enterprises as the Main Body of Innovation

其中，科技型企业、高校和科研机构、科技服务类中介组织是科技创新活动中的三大主体。高校和科研机构是创新链的源头，中介组织是技术转移和科技成果转化的纽带，企业是创新链与产业链融合的关键。

直接作用于科技型企业的政策可分为四类：第一类，为科技型企业的发展提供资金，包括通过设立引导基金、税收优惠与补贴等方式引导社会资本向企业提供融资，对科技型企业实行普惠性财税政策，以科技金融的方式提供融资渠道和产品等；第二类，为科技型企业的发展提供人才，包括各类人才培养计划、人才引进工程，企事业单位之间人才双向流动机制和服务保障；第三类，为科技型企业的发展提供环境，包括设立培育科技创新企业专项，发展专业化细分化众创空间提供创业孵化服务，建设重要产业技术体系；第四类，为科技型企业参与国防建设提供制度保障，包括促进军民科技融合发展的相关政策。

间接作用于科技型企业的政策可分为两类：第一类，通过科技人才、科技投入、科技基础设施、促进科教融合、促进科技成果转化等政策提升高校和科研机构的基础研究和原始创新能力，在产学研协同创新的过程中促进科技型企业的发展；第二类，通过打造区域创新中心和区域协同创新共同体，为创新活动的开展和创新主体的发展提供支撑。

1.2 按企业生命周期节点划分的政府支持政策

中国政府对科技型企业规划的成长路径主要有科技型中小企业、高新技术企业、创新型中小企业、“专精特新”中小企业、专精特新“小巨人”企业、制造业单项冠军企业、隐形冠军企业等七个关键节点（图3）。

图3 我国规划的科技型企业成长路径Fig.3 China’s Planned Growth Path for Technology-based Enterprises

其中，科技型中小企业的认定依据是科技部、财政部、国家税务总局出台《科技型中小企业评价办法》，高新技术企业的认定依据是科技部、财政部、国家税务总局出台《高新技术企业认定管理办法》。政府设置这两个节点的目的是引导企业增强科技创新能力，扩大科技型中小企业的规模。

创新型中小企业、“专精特新”中小企业、专精特新“小巨人”企业的认定依据是《“十四五”促进中小企业发展规划》和工信部等17个部门印发的《关于健全支持中小企业发展制度的若干意见》。创新型中小企业是具有一定发展潜力和较强创新能力的企业；专精特新中小企业是创新能力强、质量效益好、实现专业化、精细化、特色化发展的企业；专精特新“小巨人”企业是位于产业基础核心领域、产业链关键环节，细分市场占有率高、质量效益好创新能力突出、掌控核心技术的企业；以上三类企业构成了优质中小企业的三个层次。2022年5月工信部印发的《优质中小企业梯度培育管理暂行办法》提出，要在“十四五”期间全国范围内推动培育一万家专精特新“小巨人”企业、十万家专精特新中小企业、一百万家创新型中小企业，其中由工业和信息化部负责认定专精特新“小巨人”企业，由省级中小企业主管部门负责认定本地区专精特新中小企业和创新型中小企业。

制造业单项冠军企业是指扎根于制造业某些特定细分产品市场，部分生产技术或工艺国际领先，单项产品市场占有率位居全球前列的企业。隐形冠军企业是指那些在某个细分市场占据绝对领先地位但鲜为人知的中小企业。从专精特新“小巨人”企业到制造业单项冠军企业和隐形冠军企业，是中小企业逐步发展为全球领航大企业的必经之路。

此外，为了支持科技型中小企业跨越死亡谷、实现顺利成长，中国政府在实践中还形成了“雏鹰企业-牛羚企业-瞪羚企业-独角兽企业”的覆盖生命周期企业培育政策体系（图4）。

图4 中国政府支持科技型中小企业跨越死亡谷的成长路径Fig.4 The Growth Path of Chinese Government Supporting Technology-based Small and Medium-sized Enterprises to Cross the Valley of Death

具体来说，各省市和创新示范园区的企业认定标准和培育手段有所不同。如《重庆市高成长性科技企业培育方案》承诺，对牛羚企业、瞪羚企业和独角兽企业通过核发与兑现科技创新券，鼓励科技研发平台建设，加倍资助发明专利授权，优先申请各类科技计划，创投基金、股权投资、信用担保基金和其他科技金融活动支持等多项方式进行培育。《中关村科技园区瞪羚计划》和《关于支持中关村国家自主创新示范区瞪羚重点培育企业发展的若干金融措施（修订）》则规定，为园区内认定的瞪羚企业提供贷款支持、贷款贴息、融资贴息、放宽信用限额、融资租赁、承接工程补贴、上市补贴等多种方式的金融支持措施。

2 政府科技创新治理结构国际比较

2.1 美国多元主体的分权式科技治理

美国是世界上综合科技实力最强的国家。美国政府基于三权分立的原则设计，其科技管理体制也是分权式治理结构。美国联邦政府没有设立统一的国家级“科技部”来专门统筹管理全国科技创新活动，而是由行政、立法、司法三大系统共同参与到国家科学技术政策制定以及科技工作管理中来（图5）。其中：国会的参议院和众议院下设专门的科技事务委员会，主要负责审批科技草案的立法、科技决策机构的设置、重要科技官员的任命以及联邦科研项目的预算，并监督联邦科研项目的运行；总统白宫办公厅的最高协调机构包括国家科学技术委员会（National Science and Technology Council，NSTC）、总统科技顾问委员会（The President’s Council of Advisors on Science and Technology，PCAST）和白宫科技政策办公室（White House Office of Science and Technology Policy，OSTP）。

图5 美国中央政府层面的科技创新组织体系结构示意图［2-4］Fig.5 Schematic Diagram of the Organizational Structure of Technology Innovation at the Level of the US Central Government［2-4］

OSTP负责与联邦政府各部门和机构以及国会合作制定科技政策。NSTC负责从政府角度制定和协调大规模跨部门科技计划，以确保总统目标顺利贯彻和和严格执行。PCAST负责从民间角度整理对科技计划的反馈意见；在总统领导下掌握行政权的各部门负责所属领域内的科技研发工作的管理与协调。这些部门包括国防部、内政部、农业部、商业部、教育部、交通部、能源部、卫生与公众服务部、住房和城市发展部、国土安全部、国际事务部以及环境保护署、核管理委员会、国家航空航天局、国家科学基金会等独立机构，还有美国国家科学院等自治组织。

2.2 德国三方构成的无中心混合治理结构

德国的科技综合实力位居世界前列。与中国专设科技部和美国分权式的科技治理结构不同，德国科技创新组织体系属于混合治理结构，由公共科研机构、企业研发机构和政策行政系统三方构成，科研机构、大学（传统大学、应用科学大学、技术大学／学院）和企业都拥有相应的独立决策权，没有明显占统治地位的中心力量。德国联邦教育与研究部（Bundesministerium für Bildung und Forschung，BMBF）是主管国家高等教育和科技发展的政府职能部门，下设三个子部门：科技联席会（Gemeinsame Wissenschaft konferenz，GWZ）负责协调联邦与州之间的教育及研发活动，其成员由联邦教育与研究部、财政部以及各州代表构成；研究共同体（Deutschen Forschungsgemeinschaft，DFG）是政府促进高校和其他公共科研机构科研活动的主要机构，其职能类似美国的国家科学基金会；科技委员会（Wissenschaftsrat，WR）为联邦科研与大学的发展提供建议，促进科技界与政策制定者之间的持续对话。高校和科研院所的结构、绩效、发展与自主问题以及科研结构、战略计划、评价控制等科技体系全局性问题是科技委员会关注的重点领域。除此之外，学会在德国科技创新组织中发挥了重要作用，是链接政府、公共科研机构和企业研发机构的中间组织。其中：马克思-普朗克学会（Max-Planck Gesellschaft，MPG）主要支持自然科学、生物科学、人文科学和社会科学等领域的国际顶尖水平基础研究；赫姆霍兹学会（Helmholtz-Gemeinschaft，HGF）主要从事基础性研究、预防性研究和关键技术研究，重点集中在能源、地球与环境、健康、关键技术、材料结构、交通与空间等领域；弗朗霍夫学会（Franhofer-Gesellschaft，FhG）主要从事应用研究和战略性研究，接受产业界、服务行业和国家公共行政部门委托的合同研究；莱布尼兹学会（Leibniz-Gemeinschaft，WGL）定位问题导向的研究，同时提供咨询服务。具体如图6所示。

图6 德国科技创新组织体系与责任分工［5］Fig.6 Organizational System and Division of Responsibilities for Technological Innovation［5］

2.3 日本统筹协调下的各司其职

日本自明确提出从技术追赶型国家转变为科技领先型国家的目标以来，对其原有科技管理机构进行改革，重新组建了科学技术创新会议（Council for Science，Technology and Innovation，CSTI）协调各省厅之间的科技项目，由内阁总理大臣担任议长，成员则由有关政府部门代表和科学技术权威专家组成。同时，日本将负责教育与科学的文部省与负责应用研究与发展的科学技术厅合并为文部科学省（Ministry of Education，Culture，Sports，Science and Technology，MEXT），统筹日本的教育和科技发展。内阁其他省厅下设的研究机构负责协同推进各自领域范围内的科学研究活动和科技项目（图7）。

图7 日本科技创新组织体系［6-8］Fig.7 Japanese Science and Technology Innovation Organization System［6-8］

2.4 优势与经验分析

美国科技创新治理最为突出的特点是“分权式”和“多元化”的治理结构。“分权式”保证了美国政府对科学技术发展支持的适当定位，政府能够与大学、企业保持高效的合作伙伴关系，“多元化”激发了自下而上的创造力和自主性。美国国会在参议院和众议院设有专门的科技事务委员会，在总统白宫办公厅设立了NSTC、PCAST和OSTP等顶层协调机构，以降低大规模跨部门合作的沟通成本。这些机构相互配合协调，从不同的角度促进国家科技创新发展，旨在最大限度发挥出了多元化科技治理结构灵活敏捷的优势。此外，以国防部、农业部、能源部等联邦政府部门，以及国家航空航天局、国家科学基金会等独立机构都高度重视本领域内的科技研发工作，从这一角度而言，美国虽然没有设立统筹管理全国科技创新活动的“科技部”，但是实质各部门都是“科技部”。总而言之，美国作为世界上综合科技实力最强的国家，其科技创新优势来源于科技创新治理体系的支撑，美国的科技创新治理经验对中国科学技术的发展有重要的借鉴作用。中国在2023年3月7日发布的新一轮《国务院机构改革方案》，组建中央科技委员会，同时重组分拆科学技术部，重组后的科技部不再参与具体科研项目评审和管理，剥离了农业、卫健、工信、人社等职能，划拨出部分直属事业单位至其他部委，以强化科技与行业、科技与应用的结合。这种立足国情同时借鉴西方成功经验的改革方案对于提升国家科技创新治理能力、促进科技创新发展具有重要作用。

德国科技创新治理模式最大的特点是“集中与分散相结合”。其中“集中”主要体现在德国联邦议会和各个州议会、政府负责宏观层面的规则制定和实施监督。在政策行政系统内部，GWZ、DFG和WR负责协调联邦与州之间、不同科研机构之间、科技界与政策制定者之间的关系。“分散”体现在各创新主体的自治、沟通和协作。一方面，各高校、科研院所和企业可以在半自治的状态下享受独立决策权，自主决定科研事务的管理和运行；另一方面，德国的政府、科研机构和企业三方力量相对均衡，四大学会和国家工程科学学院是三方沟通的重要桥梁。总体来说，德国创新主体之间高效的沟通协作对于产学研相结合和科技成果转化具有极大的促进作用，中国工业园区的建设可以参考慕尼黑高科技工业园区和海德堡科技园区的经验，中国科技成果转化的政府政策规划和中介服务机构可以借鉴MPG、FhG、HGF相关部门的专业化服务与管理方式。

日本在打造科技领先型国家的过程中，重新组建了CSTI，由内阁总理大臣担任议长，各有关政府部门代表和科学技术权威专家担任会议成员，有效保证了CSTI对的本国科技创新治理的权威性与专业性。CSTI综合协调各省厅间科技项目的职能对于提升政府跨部门科技治理能力有重要作用，其实践经验可以作为重组后的科学技术部整体承担中央科技委员会办事机构职责的镜鉴。

3 各国政府科技创新与科技型企业培育计划

3.1 美国就业计划

科技实力是美国繁荣和强大的基础，历届美国政府都把科技发展作为国家的优先战略。拜登政府的科技发展策略选择注重外部对抗与内力提升并重，一方面加大基础研究和关键新兴技术研发投入强度、重振制造业生产，另一方面对竞争对手封锁科技出口渠道。《美国就业计划》（The American Jobs Plan）是其执政思路的主要体现。这一规模达2.3万亿美元的大基建计划，是拜登政府“重建美好”（Build Back Better）执政方案的重要组成部分。该计划旨在通过对基础设施、制造业、科技研发和高科技产业的投资，创造数百万就业机会，其中：3000亿美元用于重塑和振兴美国制造业和小企业，1800亿美元用于投资R&D和未来技术。具体的分配情况如表1所示。

表1 《美国就业计划》中投资制造业和小企业的资源分配情况［9］Tab.1 Resource Allocation of Investments in Manufacturing and Small Businesses in the US Employment Plan［9］

3.2 德国高科技战略

德国自2006年提出“高科技战略”国家科技发展总体纲领起，每隔4年更新出台一版新的高科技战略。2014年，德国发布《新高科技战略——为德国而创新》，将“工业4.0”纳入未来八大核心研究领域之一。2018年德国发布《研究与创新为人民——高技术战略2025》，明确德国未来研究和创新政策的目标和重点领域。2022年德国发布《未来研究与创新战略》，成为指导国家长期创新活动的新战略。

德国政府支持中小企业创新发展的重点措施主要有三个方面，一是增加创新型中小企业的数量，二是提升中小企业的研发创新能力，三是促进中小企业运用关键技术（表2）。

表2 德国高科技战略支持中小企业创新发展的重点措施［10，11］Tab.2 Key Measures of Germany’s High-tech Strategy to Support the Innovative Development of Small and Medium-sized Enterprises［10，11］

3.3 日本颠覆性技术创新计划

日本政府于2013年开始实施颠覆性技术创新计划（Impulsing Paradigm Change through Disruptive Technologies Program，ImPACT），促进给社会变革带来的颠覆性创新，重点支持具有高挑战性、高风险性的创新活动。按照日本政府科技管理的统筹规划，ImPACT负责支持具有高挑战性和高风险的颠覆性创新，其他的现有科技计划负责支持一般性和连续性的创新［12］。ImPACT计划要求支持的创新活动必须对经济社会产生巨大的影响力，能够为未来产业生产、经济增长和社会发展带来根本性转变。对各项科技计划项目影响力的评价标准主要侧重于强调科技成果的应用能够对经济社会发展方式带来的变革，而不仅限于科技自身的发展视角。

在管理方式上，ImPACT效仿美国科研项目的组织形式，采用项目经理人制度，赋予项目经理人高度自治权。整个计划通过面向社会公开招聘的形式招募项目经理人，科技政策委员会（Council for Science&Technology Policy，CSTP）负责确定聘用人选，日本科学技术振兴机构（Japan Science and Technology Agency，JST）作为雇主聘用项目经理人。值得注意的是，ImPACT计划人员的遴选标准是科技成果产业化，项目经理不仅要具备管理研发经验和商业化活动业绩，还需要具备某些特定领域的知识背景和市场趋势判断能力［13］。

3.4 特征分析

美国科技创新计划的最大特点是高投入和大基建，其关注重点集中在基础研究和制造供应链。其中，大幅度增加基础研究和关键新型技术的研发投入强度主要是为了提升国家内在的科技实力。国家只有通过发展那些处于科技金字塔顶端的、事关国家战略安全与综合国力提升、驱动经济社会变革的关键技术，才能在科技竞争中保持优势地位。这类技术在国内语境下被称为“硬科技”［14］，对标国际语境则是“颠覆性技术（Disruptive Technology）”［15］和“战略技术（Strategic Technology）”［16］的结合。因此对标美国，中国需要更加重视硬科技的发展。重振制造业生产的安排则是为了能够消除与外部对抗中的软肋。由于小企业构成了制造供应链的关键节点，因此在《美国就业计划》中，联邦政府投资数百亿美元用于小企业获得信贷、风险投资和R&D项目［17］。美国科技创新计划中重振制造供应链的安排与中国提升产业链供应链安全韧性的目标一致，都是旨在保障国际竞争中的国家安全。科技型企业是最具市场活力和发展动力的创新主体，硬科技企业是科技型企业的中坚力量，促进科技型企业成长对于提升整个国家的科技创新水平具有重要影响，培育硬科技企业对于保障整个国家的安全与发展至关重要。在促进科技型企业发展、培育硬科技企业的过程中，可以从美国联邦政府对小企业研发的资金支持与制度安排中吸取经验。

德国科技创新计划的最大特点是延续性与融合性。一方面，德国的“高科技战略”已经延续了数十年，联邦政府在支持在中小企业创新发展的过程中，具有较好的针对性与连续性。另一方面，德国政府开展的各类计划项目有效地促进了不同类型创新主体之间的协同创新，例如“中小企业创新核心计划”（Zentrales Innovations program Mittelstand，ZIM）促进了企业与研究机构之间的合作、“中小企业产业合作研究项目”（Industrial Joint Research Program，IGF）消除了基础研究与工业开发之间的间隙，德国硅谷加速器项目推动本土企业与美国合作，“工业4.0”自动化项目支持工业生产与计算机技术的融合。德国的各类计划项目可以为我国推进科技成果转化提供更加广阔的工作思路。

日本科技创新计划的最大特点是计划理念与管理方式的双重创新。颠覆性技术创新计划立足于对科技成果的应用能够为产业、经济、社会带来根本性转变。为了更高效地实现这一计划，ImPACT在管理方式上效仿美国国防先进研究计划局（Defense Advanced Research Projects Agency，DARPA）的科研项目组织形式，实行项目经理人制度，精心挑选了同时具备研发知识、管理能力、商业化经验的项目经理人，并授予其高度自治权。这一方式有效地促进了颠覆性技术项目的培育。ImPACT的实践经验为我国从国家层面推动硬科技与硬科技企业发展提供了宝贵经验。

4 对策启示

4.1 不断推进创新主体之间的沟通协作

在科技研发和科技成果转化这两个科技创新重要环节中，政府、科研机构和企业三类创新主体的关系对科技创新的绩效具有决定性作用。德国的行政系统内部机构设置、各类科技创新计划项目开展、四大学会的链接中介作用保障了不同类型创新主体之间的协同创新，促进了科技成果与产业应用的深度融合。因此，中国的科技创新政策实践应注重不断推进创新主体之间的沟通协作，具体措施：第一，充分发挥中央科技委员会办公室等协调机构的职能，促进各个政府部门之间的跨部门合作；第二，设立开展类似ZIM、IGF等计划项目，促进不同类型创新主体之间、基础研究与产业应用之间、国内与国际之间的融合创新；第三，鼓励发挥中国国家自然科学基金委员会、中华国际科学交流基金会、国家级学会协会以及各产业创新联盟的链接作用。

4.2 引入项目经理人制度管理科技计划

项目经理人制度已经被美国DRAPA、德国SPRIN-D、日本ImPACT等多项计划验证，是适合于颠覆性技术和前沿技术的创新管理方式。中国为加速科技成果转化，推行了技术经理人制度，旨在通过一批既懂市场又懂技术的技术经理人帮助科学家处理不擅长的商业领域，从而加速科技成果的转化落地，技术经理人承担科学家的辅助角色。因此，可以在国内技术经理人制度实践的基础上结合国外经验，从国家层面推行专项科技计划，并配合引入项目经理人制度，以更加高效地支持具有挑战性、高风险性的创新活动，为经济增长和社会发展带来根本性转变。

4.3 聚焦关键科技型企业增加支持力度

中国政府以提升企业技术创新能力为核心，推出了一系列惠企创新政策，包括实施研发费用加计扣除、高新技术企业税收优惠、科技创业孵化载体税收优惠、技术交易税收优惠等，以及设立国家重点研发计划科技型中小企业项目、设立国家科技成果转化引导基金支持科技型中小企业转移转化科技成果、支持企业通过多种方式参与国家实验室建设等。然而，这些普惠性政策对关键科技型企业的针对性不足。在科技型企业中，有一类企业拥有关键领域节点性、平台性技术产业化能力，能够起到促进社会变革与强化国家战略科技力量的功能，具备充足人才、资金、设备等创新要素储备，这一类“硬科技企业”能够在科技创新与产业创新中起领军带头作用，需要政府加大支持力度。具体可以参考德国政府促进中小企业运用关键技术的做法，为在新技术和新服务中使用关键技术的科技型中小企业提供支持，同时在国家层面设立技术专项用于支持关键技术在特定行业中的研发与应用。

作者贡献说明

韩志弘：收集翻译整理资料，撰写文章初稿，设计文章框架；

张纪海：辅助设计文章框架。