得州反抗联邦未果，拜登阁员被弹劾

于英红

2月13日，美国国会众议院投票通过对古巴裔国土安全部长马约卡斯的弹劾案，创下美国现任内阁部长被弹劾的先例（迄今为止，美国共有两位内阁成员曾面临弹劾，第一位是1876年的战争部长贝尔纳普，不过他在投票前已辞职）。虽然民主党控制的参议院会在弹劾审判中保马约卡斯过关，但此一较量背后的美墨边境移民危机，着实到了新的临界点。

稍早前的1月11日，得克萨斯州国民警卫队在州长通过紧急声明授权后，夺取了对边境城镇伊格尔帕斯的谢尔比公园的控制权，以防美墨边境偷渡客。两周后，25名共和党籍州长宣布支持得州的做法，有的甚至派国民警卫队前来增援。宪法专家史蒂夫·弗拉德克称：“这是自废除种族隔离以来，我们看到的州和联邦之间的直接对抗。”

伊格尔帕斯对峙引起全球关注。俄罗斯前总统梅德韦杰夫撰文谈到当地成立“得克萨斯人民共和国”的可能性，呼吁“得独”组织敦促州长召开特别会议审议脱离美国的问题。而在美国国内，这更多是一场宪法危机，联邦与州都援引宪法条文维护自身在边境问题上的立场。

“孤星行动”显效

得州与墨西哥接壤，根据美国宪法，得州可承担执行移民法的工作。在过去相当长时间里，边境州和联邦政府保持着良好合作。各州将移民妇女和儿童移交给联邦边境巡逻队。边境巡逻人员逮捕和处理移民，交由听证会以及法庭审判等程序来决定其去留。

但是，2014—2021年情形剧变，取道美墨边境入境的非法移民人数激增。拜登上台后，边境安全压力陡增。2021年，美国海关与边境保护局对移民的拘留与逮捕等执法行动高达190多万次，比2020年增加了202%。非法毒品交易以及人口走私活动也随之上升。根据得州州长办公室的数据，从2021年到2022年11月，该州发起的“孤星行动”共缉获4.58亿剂芬太尼。

在“孤星行动”高峰期，得州部署了1万名国民警卫队队员参与行动。“孤星行动”实施一年后，进入得州的偷渡客人数锐减，而与墨西哥接壤的其他边境州（如亚利桑那、加利福尼亚和新墨西哥州）相关数字增加了62%。

“孤星行动”主要有几大举措，首先是修建边境墙。2021年6月，州长阿博特宣布边境墙建设战略，同年12月，里奥格兰德市的第一段边界墙完工。

美墨边境早在特朗普执政前，就存在一系列非连续性的物理障碍物（合计长1000多公里）和由传感器、摄像头和监视设备组成的虚拟围栏。特朗普在任期间，仅仅建造了约84公里的边境墙，就引爆了联邦财政支付危机。2022年7月，拜登政府宣布将填补亚利桑那州尤马附近的4个宽阔缺口，因为这些缺口成为繁忙的非法越境走廊。从这个意义上说，建造边境墙是多年来应对非法移民的连续性举措。但得州从2022年开始在里奥格兰德河岸上拉带刺铁丝网，却成为新的矛盾引爆点。

作为“孤星行动”的一部分，得州还推出“移民巴士”计划，免费为偷渡者提供救济并将其送到其他州，特别是支持拜登政府宽松移民政策的城市。参与这项计划的包车公司，以每人约 1650美元的成本运送移民。州长阿博特想以此把边境危机的成本分摊出去，同时表示对联邦不作为的抗议。

对偷渡客而言，巴士为其提供免费乘车和食物，值得感谢。但这些目的地城市，并不像它们表达的宽松立场那样悦纳移民，反而可能对包车公司处以罚款，甚至提起诉讼。而一些民主党主政的城市比如丹佛和纽约，继续为移民提供免费的公共汽车和免费航班，将其送往其他城市。

“移民巴士”计划一开始备受争议，出现过基本救济措施配备不足就发车的情况，然而民主党后来意识到“堵不如疏”。2022年，时任白宫新闻秘书普萨基表示“得州帮助移民到达最终目的地是件好事”。2023年，其他州和城市以及很多慈善机构都跟随得州，积极组织免费巴士，将入境的非法移民转运到其他城市。

“移民巴士”计划一开始备受争议，出现过基本救济措施配备不足就发车的情况，然而民主党后来意识到“堵不如疏”。2022年，时任白宫新闻秘书普萨基表示“得州帮助移民到达最终目的地是件好事”。

落实“移民巴士”计划之外，得州还立法禁止外国人非法进入或居留本州。去年底，阿博特签署了一项将非法移民定为州犯罪的法案，允许得州执法部门在该州任何地方逮捕无证移民。它还允许州法院发布遣返令，将被捕的偷渡客送回墨西哥边境。

截至2024年1月，“孤星行动”已花费约100亿美元，已将超10万偷渡客免费送往庇护城市。据不完全统计，共有10名国民警卫队成员在执行任务中死亡。得州认为，“孤星行动”有效填补了拜登政府宽松的边境安全政策造成的危险空白。

边境问题上的党派异同

2月中旬被众议院投票弹劾的国土安全部长马约卡斯，遭共和党议员指控在移民问题上“有意地、系统地拒绝遵守法律”，比如曾发布为期百天的暂停移民驱逐令。而在1月中旬得州国民警卫队与联邦边境巡逻队于伊格尔帕斯对峙时，有民主党人呼吁拜登“联邦化”该州警卫队。可见，关于边境管制具体做法的党派分歧越发明显。

被弹劾的马约卡斯，曾任加州中部地区联邦检察官，在奥巴马执政的8年里，先后担任美国移民和归化局局长、国土安全部副部长，是奥巴马政府“童年抵美者暂缓遣返”（DACA）政策的幕后推手。共和党保守派早就看他不顺眼了。

美国自1783年以来，接纳了超过8600万合法移民。民主党的选民基礎，有相当一部分是新老移民。拜登上台后，重申对DACA适用者的保护。共和党则谴责DACA计划滥用行政权。当年，奥巴马政府一度试图扩大DACA范围，取消申请人年龄小于31岁的要求，但被联邦最高法院在2016年“美国诉得州”案中阻止。2017年9月，特朗普政府宣布一项逐步淘汰DACA的计划，引发多起诉讼，最终该计划在2020年6月被联邦最高法院叫停。

但是，两党在边境问题上的看法，并非完全没有共同点。特朗普经常对DACA接受者感到矛盾，在某些时候称赞他们，在其他时候又宣称他们不是天使。而民主党也并非不加选择地拥抱所有偷渡客。比如，在疫情流行期间，特朗普政府使用《美国法典》第42条第265节规定来阻止偷渡客入境，拜登上台后继续实施该规定（甚至因此招惹了官司），直到新冠国家紧急状态结束。2023年5月，拜登政府批准在“第42条”到期后，向美墨边境增派1500名士兵。

拜登还曾与墨西哥总统奥夫拉多尔探讨从根源上解决移民问题，包括提供40亿美元用于援助萨尔瓦多、危地马拉和洪都拉斯的发展，等等。这一策略特朗普政府也尝试过，抛出了一个“留在墨西哥计划”，但实施过程中饱受人权组织诟病。

在如何定义“公共负担”对申请绿卡和获得公民资格的潜在影响方面，两党立场也只存在细微差别。

2019年，美国公民与移民服务局宣布，限制较为贫穷的移民获得绿卡。该规定在联邦法院、上诉法院的拉锯战中先是被阻止，后又获得胜诉。2020年2月，联邦最高法院裁决允许政府在全国范围内执行该规则。据此，在任何36个月内获得或被认为可能需要公共福利的合法移民，可能被归类为“公共负担”，没有资格获得永久居留权（难民、寻求庇护者、孕妇、儿童和服兵役人员的家庭成员，不受此限制）。

拜登政府减轻了对“公共负担”规则的执行力度，并在2022年发布新规，大致延续了过去幾十年来对“公共负担”的理解—移民获得非现金援助（如低收入医保、粮食券等）将不再被纳入“公共负担”的范畴，但接受现金援助或政府资助的长期住院治疗，仍会被视为“公共负担”。

拜登政府也从安全的角度，对入境的非法移民进行了区分处理。2021年2月，拜登政府对移民与海关执法人员实施新的指导方针，禁止或限制他们以基于毒品的普通犯罪、简单的袭击、酒后驾车等轻罪为由将非法移民驱逐出境，而优先考虑将有暴力行为、存在有据可查的帮派关系，以及有过虐待儿童、谋杀、强奸和重大毒品违法记录的人驱逐出境。

此外，拜登政府还提高了庇护门槛：自2023年5月11日起，那些不使用合法途径进入美国的人没有资格获得庇护。“美国公民自由联盟”立即对该规则提出质疑，认为这是特朗普政府在2018年颁布的一项规则的延续—当时白宫发布公告，暂停任何在合法入境口岸之外越过美墨边境的移民的庇护权。

综上所述，拜登的诸多移民措施并没有全盘抛弃特朗普政府取得的进展，其差异在于拜登政府扭转了特朗普政府实施的可能会酿成人道主义危机的政策。

宪政框架下的博弈

在美国国内，两党依然是在宪政框架下寻找移民危机的出路。“孤星行动”的合法性也在这一框架下被审视。

拜登的诸多移民措施并没有全盘抛弃特朗普政府取得的进展，其差异在于拜登政府扭转了特朗普政府实施的可能会酿成人道主义危机的政策。

联邦司法部曾对“孤星行动”展开民权调查。2023年7月，司法部在得州西区提起诉讼，指控得州未经许可在鹰隘口（Eagle Pass）附近建造浮动障碍物，违反1899年《河流与港口法》，还引发了墨西哥的外交抗议。得州则辩称，鹰隘口附近的里奥格兰德河地区，不属于该法案的管辖范围，浮动障碍物不是受该法案要求约束的“结构”。

当年9月，得州西区法院批准了司法部的禁令动议，命令得州将障碍物移至河岸，并停止安装任何新的障碍物。得州随后向第五巡回上诉法院提告，但在12月1日败诉，原因是“没有提供具体证据以证明设置浮标屏障挽救了生命，抑或减少了非法移民”。

令得州再遭打击的是，今年1月22日，联邦最高法院以5比4表决，撤销了阻止联邦政府拆除边境铁丝网的临时禁令。

得州认为，非法移民应被当场逮捕和拘留，而联邦政府所主张的“经过法律程序后释放一部分移民”的做法，只会鼓励更多的非法移民入境，在这些方面加大投入是在浪费开支。

为了平衡越来越庞大的支出，今年1月底，美国公民及移民服务局发布一项规则，许可自2016年以来首次调整入籍福利申请费用（涨幅不会超过26%）。

拜登政府还计划在国会推动对外军事援助的同时，附加边境安全法案，以便一揽子通过。但部分共和党议员主张外援应以贷款形式提供，也不支持在边境问题上增加开支的使用方式。最终在今年2月14日，参议院以70票（包括22名共和党议员的赞成票）对29票，通过对乌克兰和以色列的950亿美元援助计划，而取消了有关边境问题的内容。

对此，众议院议长迈克·约翰逊表示，他可能不会将这项参议院法案提交众议院辩论或投票，因为它没有解决边境问题。

如何平衡边境州的切身利益与联邦政府在边境问题上的管辖权，同时不至于损害本党的选民基础，对拜登政府是一大考验。辩证地对待特朗普时期的移民政策，进行扬长避短式的修修补补，恐怕已难以应对相比特朗普时期更为急迫的移民危机。而能否妥善解决这一问题，直接关系到美国的立国根基与全球影响力。