生态环境法典编纂合宪性控制的运行机理

摘要 中共二十大报告强调立法的合宪性，2023年3月，《中华人民共和国立法法》修改继续秉承了这一理念。生态环境法典编纂已经提上日程，是当前立法领域的重点和难点，立法合宪性控制逐步深入人心，该研究以此为契机，探究了环境立法合宪性控制运行机理的重要意义。通过规范分析和比较分析，对生态环境法典编纂的合宪性控制进行了立法论和解释论相结合的研究。研究发现：生态环境法典属于领域型法典，应该遵循适度法典化的编纂理念。环境立法呈现分散化趋势，且与国家政策高度关联等，这都加大了生态环境法典编纂的合宪性风险，客观上要求强化合宪性控制。生态环境法典编纂的合宪性控制是系统工程，包含事前、事中和事后3个阶段。合宪性控制的路径在于树立整体思维，根据3个阶段的不同情况，确定合宪性控制的重点目标。事前合宪性控制的核心是塑造思维理念，应着重审查生态环境法典是否坚持宪法依据、遵循宪法精神以及遵守宪法规范。事中合宪性控制是承前启后的关键环节，包含全国人大常委会法工委、全国人大环境与资源保护委员会、全国人大宪法和法律委员会等多个机关的共同参与，涵盖法案起草到审议表决的全部流程。事后合宪性控制则应该首先阐明事后控制的理论基础，难点在于事后审查制度如何构建，如探索激活合宪性审查要求权，构建以审查建议为支点的依申请模式，并从完善补偿修复机制等方面强化事后合宪性控制的力度。该研究从理论视角检验了合宪性控制对生态环境法典编纂的影响，对提升生态环境法典编纂质量、保障生态环境法典的合宪性具有重要价值。

关键词 生态环境法典；合宪性控制；事前控制；事中控制；事后控制

中图分类号 D912. 6 文献标志码 A 文章编号 1002-2104（2024）12-0046-09 DOI：10. 12062/cpre. 20241035

2021年4月，全国人民代表大会常务委员会公布了2021年度的立法工作计划，明确提出启动生态环境法典编纂研究工作。2023年3月，有学者向全国人大提交《关于将环境法典编纂列入十四届全国人大常委会立法规划的议案》，认为启动生态环境法典编纂的条件已经成熟，建议加速推进编纂工作，还指出应该采取“双法源”形式立法，即以生态环境法典将国家战略法律化，形成具有基础涵盖力与综合协调力的框架体系，同时保留一部分单行法用以规范处于复杂变动状态的局部领域，补充完善和细化生态环境法典［1］。上述事件具有风向标意义，表明继2020年5月28日十三届全国人民代表大会第三次会议表决通过的《中华人民共和国民法典》（以下简称《民法典》）之后，针对生态环境领域的法典也将问世。法典编纂不仅对立法技术有很高要求，还意味着该领域现有立法已经十分丰富，经过实践检验较为完善，达到了法典编纂的标准。环境法亟须树立自己独特的法学标识，通过法典化对一些极具争议的概念进行界定，对冲突的制度、原则进行整合［2］。当下法学界已经积极着手理论储备，专家建议稿已经草拟完成，未来有必要加强立法的合宪性控制，确保生态环境法典编纂能够符合宪法的规定，经得起历史的检验。在依宪治国的要求下，根据宪法调控是生态环境法典编纂的首要要求［3］。党的二十大报告再次明确加强宪法实施和监督，由此可见，强化生态环境法典编纂合宪性控制的理论研究，是宪法实施和监督的必然要求，也契合法典编纂的立法进程。

1 生态环境法典编纂合宪性控制的必要性

目前，生态环境法典编纂已成为环境法学界，乃至整个法学界的共识，宪法学界亦顺应这一趋势，提供力所能及的理论支撑，并重点从合宪性控制的角度，协助开展编纂工作。随着生态文明建设的推进，环境立法补短板、强弱项、填空白的步伐逐渐加快［4］。生态环境法典具有自身的特殊性，属于领域型法典，因此，遵循适度法典化的编纂理念，同国家政策高度关联等，客观上加大了合宪性风险。表明生态环境法典合宪性控制的难度会高于《民法典》，而非简单遵循“根据宪法，制定本法”的理念所能完全概括吸收的，有必要深入分析产生风险的根源，为后文强化合宪性控制奠定基础。

1. 1 领域型立法产生的理念差异

按照2021年度的立法工作计划，实务部门拟将生态环境法典、教育法典纳入行政立法领域。依照传统的部门法分类，现有环境保护类法律大多属于行政法，自然资源类法律则基本归为经济法。因此，环境立法并非典型意义的行政立法，行政法和经济法分属不同的法律部门，二者的立法理念显然存在差异。当前学界普遍认为生态环境法典编纂并非传统的部门型立法，而是跨越了公私法的界限，属于领域型立法。环境法作为典型的“领域型立法”，由生态环境问题束集聚而成［5］。随着社会关系越来越复杂，简单按照单一部门法划分的弊端逐步显现，越来越多的立法呈现出领域法的特征，如2021年8月20日，十三届全国人大常委会第三十次会议通过的《中华人民共和国个人信息保护法》。生态环境法典编纂顺应了该趋势，逐步定位为解决生态环境问题的领域法，但此举可能会增大法典编纂的合宪性风险。

第一，环境立法牵涉法学与其他学科的交叉。环境立法具有较强的专业属性，并不只局限在法学领域，如，环境损害赔偿需要对污染物进行技术鉴定，以便明确污染物的性质、污染范围、危害后果等，要进行大气、水文以及土壤等的测量，往往涉及自然科学。每个学科都有其独特的思维范式和各具特色的研究方法，编纂过程需要兼容不同学科的差异，客观上增大了编纂难度，这也是后文适度法典化编纂模式的由来。第二，环境立法关注法学内部二级学科的交融。环境法学与宪法学、行政法学、经济法学等关联密切，除此之外，有些条文还具有民商事立法的特征。各部门法遵循不同的价值理念，如行政立法的目标是维护行政管理秩序，经济立法的重点则是保障市场经济秩序。因此，将兼具行政立法和经济立法特色的环境法律整合融入统一的生态环境法典，难度之大毋庸置疑，有必要在宪法学视域下强化合宪性控制，以免立法理念的不同而引发合宪性疑虑。

1. 2 适度法典化引发的立法挑战

《民法典》编纂的某些有益经验可供参考借鉴，但民事立法相对成熟，各个篇章结构较为稳定，故编纂方式并不完全相同。在编纂模式选择上，应采取“适度法典化”式的实质性法典编纂模式［6］。考虑到中国环境立法领域广泛、数量众多、成熟度差异大等特点，试图编纂出涵盖所有环境资源领域的生态环境法典，既不可行也无必要，学界普遍认为应该采取适度法典化的编纂模式，这意味着生态环境法典编纂的目标、范围、进程等要素均应该适度。关于中国生态环境法典编纂的模式，适度法典化是支持法典化派学者的普遍选择［7］。拟将法典分为五编，分别是总则编，污染控制编，自然生态保护编，绿色低碳发展编和生态环境责任编。分则部分是生态环境法典的主体内容，应结合环境立法实际进行更为细致的规定，如对大气污染、水污染、土壤污染等各方面的现有立法去伪存真，区分整合。总则决定了生态环境法典的立法基调，故总则部分应该采用编纂方式，而非汇编方式。在总则编纂过程中，如何概括立法目标、基本原则等，并且通过抽象凝练的语言表述出来，将面临诸多意想不到的困难，与汇编型法典相比工作量将成倍增加。环境法法典化要求环境法律体系，具备较为合理的内在逻辑主线和内部法域结构［8］。当前学界关于生态环境法典的立法目标、原则、制度等核心内容，还未达成完全一致的共识，差异化明显，不同的价值取向使得法律条文差异较大，无形中增加了总则部分合宪的难度。适度法典化表明生态环境法典将保持一定程度的开放性与动态性，属于分阶段编纂的模式，不仅按照先总则、后分则的编纂流程，未来时机成熟时其范围还会出现一定程度的延展，为当下某些还未完全成熟的环境立法纳入法典预留空间。生态环境法典的自身特点决定了其必须追求稳定性和确定性，适度法典化则要求生态环境法典能够保持适应性和灵活性［9］。

1. 3 环境立法分散化带来的弊端

某种程度上环境法还未完全形成统一的价值指引，呈现出分散立法的样态，包括横向和纵向两个方面，不仅加大了法典编纂的工作量，还增加了合宪性控制的难度。生态环境法典编纂若要克服分散立法导致的问题，就不能仅对现有单行环境立法进行简单堆砌［10］。

横向方面是指环境单行法数量较多，分散在不同领域，即使同一领域的单行法，所追求的价值目标亦可能出现差异，从而加大了生态环境法典编纂内部价值张力。随着“美丽中国”“人与自然和谐共生”等理念的提出，国家对生态文明日益重视，生态环境领域的范围呈逐步扩展的趋势，保护对象越来越具体。环境法法典化是环境法律渊源的体系性整合，生态环境法典则是适用于所有人的环境法律规范体系化的最高表现形式［11］。自党的十八大以来，国家出台了一系列生态环保领域的法律，如2023年4月26日，十四届全国人大常委会第二次会议通过的《中华人民共和国青藏高原生态保护法》；2022年10月30日，十三届全国人大常委会第三十七次会议通过的《中华人民共和国黄河保护法》（以下简称《黄河保护法》）；2021年12月24日，十三届全国人大常委会第三十二次会议通过的《中华人民共和国湿地保护法》；2020年12月26日，十三届全国人大常委会第二十四次会议通过的《中华人民共和国长江保护法》（以下简称《长江保护法》）等，未来针对具体领域的环境法律会陆续出现。上述立法主要面向单一领域，相互之间共性较弱差异明显。新的立法还可能与已有立法构成竞合关系，加大了法典编纂结构体例编排的难度，如《黄河保护法》《长江保护法》与1988年1月21日六届全国人大常委会第二十四次会议通过的《中华人民共和国水法》、1984年5月11日六届全国人大常委会第五次会议通过的《中华人民共和国水污染防治法》。

纵向方面则集中体现为立法位阶参差不齐，现有环境立法从广义层面而言，包含法律、行政法规、部门规章、地方性法规等，这也是为何全国人大常委会将生态环境法典归为行政立法领域的重要原因。法典编纂的难点在于如何取舍，上述环境立法渊源如果都吸收纳入生态环境法典，显然并不现实、也无必要。倘若只将法律纳入生态环境法典，则可能导致生态环境法典过于宏观抽象，为后续实施执行带来困扰，甚至出现立法空白。毕竟，某些行政法规在环境执法领域发挥了重要作用，填补了立法的部分空白。因此，理论界更多地主张将大部分环境法律纳入法典，再将那些在实践中发挥重要作用的，行之有效的关键领域的行政法规、部门规章等转化吸收融入法典。部门规章一般是针对环境领域的某一类具体问题，如为了规范生态环境行政处罚的实施，2023年5月，生态环境部制定《生态环境行政处罚办法》；为加强和规范生态环境统计管理，2023年5月，生态环境部制定《生态环境统计管理办法》，两部规章分别规定不同事项，倘若生态环境法典需要吸纳上述规章的部分条文，则无法忽视二者的差异。生态环境法典应当实现边界清晰、内在逻辑自洽的系统，通过特定方式对环境法律进行体系化的解释和再塑［12］。

1. 4 环境法与国家政策紧密相关

大量环境政策通过立法程序转化为法律，因此，生态环境法典编纂还应特别考虑国家生态环境政策的影响。不能绝对化地将政策完全排斥在生态环境法典之外，也不能忽视政策在中国环境法治中所发挥的重要作用［13］。中国生态环境领域立法具有较明显的政策色彩，不仅包含国家机关的政策，亦囊括了党的大政方针。2018年修宪将“美丽中国”确立为国家目标之一，国家政策对环境法治的影响越来越深入。党内法规也体现了加强生态文明建设的思路，党政联合发文涉及生态环境的事项普遍增多。环境法具有明显的跨部门、法律政策化与政策法律化交织、技术法律化与法律技术化交融等特征［14］。结合国情尝试将政策纳入法典的概率逐渐增大，如何调试政策与法律的差异，如何将政治话语切换为法律话语，如何将政治正当性转化为立法合宪性，均是生态环境法典编纂的难点。

第一，政策具有易变性，法典则相对稳定。政策出台往往是为了应对当下的需求，具有应急性时效性，突出现阶段工作的重点。随着时间的推移，或者专项任务的变化，相关政策可能需要适时做出调整。如为了避免水土流失，国家自1998年开始推行“退耕还林”“退牧还草”等政策；党的十八大以来，为了守住18亿亩（1亩≈667m2）耕地红线，不少地方又将林地、草地变为农田。政策一旦上升到法典层面，则不能轻易修改，所以生态环境法典吸纳的宏观政策内容，不再是单纯的执行性政策，而是上升为国家战略方针，如“美丽中国”“生态文明”等。第二，政策出台过程表明其合宪性天然弱于法律。政策制定主要依靠国家机关内部讨论形成方案，虽然也会征求专家学者或公众的意见，但仍然以机关意见为主导，具有较强的封闭性，使得政策有可能突破法律的规定；另外，环境政策数量较多，位阶差异较大，必须适当鉴别分门别类予以厘清，以便参考采纳。一般而言，制定机关级别越高、越接近当前的政策，就越比较符合当下的国情，因此应优先吸纳重点考虑党中央、国务院新近出台的环境政策。

2 生态环境法典编纂的事前合宪性控制

立法是对社会实践问题的制度回应，是时代精神的体现，生态环境法典编纂就是对建设生态文明法治社会的最好反映［15］。随着合宪性审查工作向纵深推进，法律纳入审查范围的概率在逐渐增长，即使短期之内还不能直接审查法典的合宪性，但并不意味着前期无法对法典编纂工作开展合宪性控制。生态环境法典的起草、审议、实施等各项环节，均离不开合宪性原则的指引，合宪性控制将贯穿于法典编纂的全过程。截至目前，虽没有哪部法律因为违反宪法而被撤销，但不能因此就推断法律天然地具有合宪性，从而忽视立法过程中，为了确保法律合宪事先开展的各项工作。事前合宪性控制是生态环境法典进入正式立法程序之前的准备阶段，此阶段应着重从思维理念入手，包括参与以及协助法典编纂的各类主体，重点是确保法典编纂坚持宪法依据，遵循宪法精神，遵守宪法规范等。

2. 1 审查生态环境法典是否坚持宪法依据

宪法为其他一切法律的制定提供了依据，依宪治国是执政党和全体公民的共识，是指引中国开展社会主义法治建设的行动指南。生态环境法典的编纂要坚持以《中华人民共和国宪法》（以下简称《宪法》）为根本依据，以2000年3月15日，九届全国人民代表大会第三次会议通过的《中华人民共和国立法法》（以下简称《立法法》）为技术依据［16］。《宪法》关于生态文明的表述异常丰富，为法典编纂提供了充足的依据，序言中有关“生态文明”“美丽中国”建设的提要，以及第9条、第22条第2款、第26条、第89条第6款等，直接规定了环境保护和生态文明建设的内容。“生态文明”等内容的入宪，不仅体现了“部门法的宪法化”，也回应了环境法的价值诉求［17］。事前合宪性控制首先应从是否坚持宪法依据入手，这不仅是合宪性控制的最低限度要求，也是实现控制目标的最直接举措。基于此，如何判断是否坚持宪法依据成为必然的逻辑追问，本研究主张应在生态环境法典中直接阐明“根据宪法，制定本法”，以便为后续法典的创制性内容奠定基调。

第一，应在第一条开宗明义指出“根据宪法，制定本法”。从字面意思最直观的判断即写明“根据宪法，制定本法”，既有利于确立生态环境法典的基本法律地位，又有助于维护宪法权威。结合现有立法实践，并非每一部立法都会写入“根据宪法，制定本法”，但理论上所有的基本法律均应该明确规定“根据宪法，制定本法”。如《民法典》《中华人民共和国刑法》以及民事、刑事、行政领域的诉讼法等。一方面体现了这些法律的重要地位，另一方面也表明这些法律与宪法的密切关系，宪法的某些条文直接成为上述法律的立法依据。生态环境法典是宪法关于生态文明表述的具体化，应定位为基本法律，基于此，有必要强化法典编纂的合宪性控制。自党的十九大以来，党中央始终强调“加强宪法实施与监督，推进合宪性审查工作”，党的二十大报告再次指明“完善和加强备案审查制度”，充分彰显党中央重视宪法监督制度的连贯性，预示着合宪性审查工作的进一步强化。法典编纂是否坚持以宪法为依据，直接关系到宪法的权威地位，是判断宪法根本法地位的重要标志，倘若缺乏宪法依据，则会动摇上述基础。

第二，围绕“根据宪法，制定本法”展开合宪性审查。“根据宪法，制定本法”直接阐明生态环境法典的宪法渊源，有助于开展合宪性审查工作。法典编纂既包括对现有生态环境法律规范的审查确认，也涵盖依据宪法生态文明条款进行创制性立法。一方面，“适度法典化”要求法典编撰需区分整合现行的生态环境法律，只有通过审查确认的规范内容才可被纳入生态环境法典，属于确认性立法，应当重点审查其是否同宪法的相关规定相抵触。另一方面，生态环境法典编纂也会创设新内容，必然要以宪法生态文明条款为直接依据，这一部分内容应属于创制性立法，主要功能是将宪法生态文明条款予以具体化。

2. 2 审查生态环境法典是否遵循宪法精神

审查生态环境法典是否遵循宪法精神，前提是对同生态环境相关的宪法精神作出解释。《立法法》提示了宪法解释方法体系构建的方向，既以文义解释为基础，又不拘泥于此，承认体系、历史、政策等解释方法，并加以综合运用。具体来说，首先，灵活运用体系解释，从宪法文本中推导、论证其内在含义。生态文明在宪法的序言、总纲及正文中均有明确体现，不同条文之间互为补充相互关联，共同构建了宪法在生态文明领域的完整制度体系。体系解释要求将同生态文明相关的宪法文本视为统一整体，所作出的解释之间互相呼应。其次，重视历史解释对宪法原意的解读作用，有必要系统梳理和仔细甄别与生态文明相关的宪法文本制定和修改的历史素材，如可以反映制宪和修宪者原意的草案文本、会议记录等，从而探究宪法原意，更好地解读宪法精神。最后，还需特别注意政策性解释的作用，环境政策的宏观精神和中央环境政策有纳入法典的可能性，2019年12月16日，十三届全国人大常委会委员长会议制定的《法规、司法解释备案审查工作办法》将“党中央的重大决策部署”和“国家的重大改革方向”视为同宪法并列的审查依据，党和国家的重大方针政策内化于宪法。生态文明入宪是生态环境政策融入宪法的直接体现，故有必要将生态环境政策作为解释宪法精神的依据之一。

“以人民为中心”是中国宪法精神的重要体现，也是中国共产党始终秉持的初心。生态环境治理属于党执政的重大政治问题且关系党的根本使命宗旨，同时作为重大社会问题关系到是否“以人民为中心”的价值依归与评价标准［18］。党的二十大报告多次强调“为了人民而发展，发展才有意义”“依靠人民而发展，发展才有动力”，核心是坚持以人民为中心的发展理念推动中国式现代化。党的方针政策通过立法程序为宪法法律所吸收，成为重要的宪法精神，“以人民为中心”的宪法精神在不同领域有不同表现，美丽中国的国家目标，即是宪法精神在环境领域的重要体现。2021年，联合国人权理事会决议正式确认，享有清洁、健康和可持续环境的权利是一项人权［19］。享有美好的生态生活环境是每个公民生存发展的客观需要，也是其应该享有的基本权利，生态环境法典编纂的全过程，都应该以实现美丽中国为立法目标，将其视为判断立法成败的重要依据。生态环境法典编纂或许有必要直接写明环境权，从立法、执法、司法3个层面加强对环境权的保障，共同编织环境权保护之网。因此，立法者在赋予环境执法机关执法权，以保障公民环境权，规范公民环境保护义务时，需要遵循“以人民为中心”的宪法精神，在顺利实现上述国家目标的前提下，有效平衡各主体之间的权力、权利、义务关系。

2. 3 审查生态环境法典是否遵守宪法规范

在生态环境法典编纂中也需按照普通法与特别法的关系加以处理，通过设置相应的转介、引致条款［20］。坚持宪法依据和遵循宪法精神属于宏观层面，需要综合考量，甚至借助专家学者解读，而遵守宪法规范则是微观层面，有时可以直观判断。遵守宪法规范是合宪性控制最基本的要求，倘若生态环境法典违反了宪法规范，则必然未能坚持宪法依据和宪法精神。借鉴备案审查的判断依据，遵守宪法规范是从积极层面论述，消极层面的判断依据即与宪法条文不冲突不抵触，不得违反宪法的明示规定，切忌将其限缩在与生态环境法典相关的宪法条文，而应该是遵守全部的宪法条文。第一，遵守与生态环境法典相关的宪法条文。《宪法》第9条、第22条第2款、第26条等是生态环境法典编纂的直接依据，毋庸置疑，编纂过程必须严格遵守上述条文。一般而言，立法者大多能够熟读上述条文，谨记其重要性，确保法典不直接与上述条文相冲突相抵触。第二，遵守宪法总纲条款。宪法总纲详细阐明了中国的国家性质，集中规定了基本制度，如政治制度、经济制度、文化制度等。编纂过程同样应遵循上述各项制度，如《宪法》第9条既是生态环境法典编纂的重要依据，又体现了中国的基本经济制度，《宪法》第15条、16条有关社会主义经济制度的规定，为国营和私营环保企业的设立运行提供了依据等。立法过程大多会考虑总纲的相关条款，实践中亦难以直接违背上述条文的禁止性规定。第三，遵守其他宪法条文。这是遵守宪法规范的关键所在，此类条文并非生态环境法典编纂的直接依据，与环境法有一定的距离，着重规范其他领域。从表面看编纂过程不会直接与之发生关联，但当某些行为触碰环境领域，从而引发超越生态环境法典的法律后果时，则其他机关可能会介入。如环境执法人员滥用职权徇私枉法贪污受贿，则会导致监察机关介入，从而与现行《宪法》第127条产生关联。生态法治需要以宪法规范和制度体系为根本依据，不断完善生态保护和环境治理的法治体系［21］。

3 生态环境法典编纂的事中合宪性控制

事中阶段从法案起草一直延续到表决通过，直至公示环节，是合宪性控制的核心环节，也是能否取得实效的关键所在，具有承上启下的功能。确保法律草案不直接抵触宪法，是对法律合宪性控制的最低要求［22］。事中控制涉及全国人大多个机关，分别发挥不同功能，均应该秉持合宪性控制的理念，本研究试图从编纂环节参与主体的视角予以阐释。唯有如此，方能在立法阶段尽量规避冲突，减少实施环节可能引发的争议。

3. 1 事中合宪性控制的理论基础

一般认为事中合宪性控制的对象是法律草案，由此引发了理论界的争议，最大的困惑在于法律草案并没有生效，能否开展合宪性控制尚存分歧。在中国全覆盖的合宪性审查模式中，事中审查是在法律规范的起草和审议阶段落实宪法规定的主要途径［23］。本研究提出，当下对法律草案开展合宪性控制非常必要，是确保立法合宪性的关键所在。合宪性审查的目标是确保法律法规不与上位法相冲突相抵触，其范围不应局限于已经生效的法律法规，立法是环环相扣步骤严密的动态过程，在立法各个环节加强合宪性控制，凭借多重保障能够有效降低立法违宪的概率。如前所述，法律的合宪性程度高，关键在于立法机关采取审慎的态度，在多个环节从严把关，在入口端即未雨绸缪开展合宪性控制。法律草案虽然还没有生效，但已经比较成熟，大多数法律草案与最终出台的法律相比，二者绝大多数条文是一致的，法律草案一般不会发生较大调整，更不会全盘否定主要条文。通过合宪性控制，经过反复修改打磨成型的法律，未来在实施过程中，引发合宪性争议的概率较小，能够降低违宪的风险。倘若忽略事中合宪性控制，执着于事后合宪性审查，则属于发现错误才去纠正，没有真正从源头抓起。合宪性审查是一项系统工程，从立法程序的视角出发，今后应该强化事前和事中环节的合宪性控制，构建环环相扣逐步递进的合宪性审查体系。

3. 2 法工委立法辅助环节

参照《民法典》可知，全国人大常委会公布立法计划后，一般由法工委牵头组织相关单位，设立协调机构，开展立法前的理论研究工作，起草专家建议稿，所以法工委应该始终秉持合宪性控制理念，确保专家稿符合宪法精神。无论概念使用、内容选择还是体系安排，都需要更加辩证和精细地处理［24］。当生态环境法典草案提交审议交付表决时，全国人大常委会委员和全国人大代表所提出的修改完善建议，也是由法工委收集整理归纳汇总。法工委在“宪法和法律委员会”更名后，增设了“宪法室”这一工作机构，负责协助推动宪法实施、开展宪法解释、推进合宪性审查等具体工作。未来需继续发挥法工委合宪性审查的职责功能，强化对法典编纂各环节的辅助作用，以合宪性、合法性、政治性和适当性为标准，实质审查法律草案。另外，参考当下备案审查工作的基本流程，若生态环境法典在实施环节出现合宪性争议，也是由法工委初步筛选公民提出的合宪性审查建议，并实际承担审查基础工作，由此可见，法工委是立法合宪性控制中不可或缺的关键角色。

3. 3 环境与资源保护委员会法案起草环节

生态环境法典是重要的基本法律，也是环境法律体系的核心，理应由人大提出立法草案。除了价值导向与编纂定位问题，生态环境法典编纂在立法技术层面还存在体例安排的问题［25］。生态环境法典包含众多与环境执法相关的条款，排除行政机关主导立法，亦是为了规避风险，防止部门利益掺杂其中，环资委的重要职责即提出与环境保护相关的议案。起草部门在法律草案说明中对特定的宪法问题进行阐述，有助于强调法律草案的合宪性［26］。2023年3月，《立法法》修改第五十八条正式规定了“法律草案合宪性说明”制度，不仅有助于提升法律草案在起草环节的合宪性，还可为后续合宪性审查工作提供一定便利。环资委在起草环节必须更加审慎细致，尽可能避免出现争议条文，要求环资委对草案的合宪性进行充分论证和细致说明，在一定程度上可以减轻后续立法审议环节的难度和工作量，提升工作效率和审查质量。生态环境法典与公民生活息息相关，美丽中国建设事关全体国民，可以考虑适度前置公开环节，在法案起草阶段邀请公民代表广泛参与，积极吸纳民意，给予社会公众更大的发挥空间，共同参与草案的拟定。当草案提交审议讨论之后，环资委必须高度重视修改意见，及时做出解释说明，以便消除委员或者代表的合宪性疑虑。

3. 4 宪法和法律委员会审议修改环节

原法律委员会审议法律草案，客观上也会维护法律体系的统一，彼时，虽不具备合宪性审查之名，却承担着合宪性审查职能。宪法和法律委员会在此基础上更进一步，其合宪性审查体现在两个阶段：第一阶段集中统一审议所有法律草案，任何法律草案只要通过立法程序成为正式法律，都需要交由宪法和法律委员会审议。第二阶段根据全国人大常委会和全国人大的审议意见，经过整理吸收转化，最终提出法律草案的修改稿和表决稿。第一阶段宪法和法律委员会采用“逐条审议”的方式，开展事前抽象审查。宪法和法律委员会的成员大多具有丰富的立法经验，不乏知名法学专家，能够为法律草案的合宪性提供专业咨询意见，从而为审查机关提供参考，进而对最终审查主体产生影响。法典化并非法律条文的机械合并，立法水平的高低直接决定了生态环境法典的质量［27］。 第二阶段宪法和法律委员会提交修改稿和表决稿。立法表决程序普遍按照投票表决整部法律的方式，此种模式下，投票表决主体即使对某个条文持保留态度，但在表决稿已经交付投票的背景下，只要不是对整部法律持否定态度，大多会选择投支持票以确保法案顺利通过。

3. 5 全国人大常委会讨论审议环节

囿于全国人大实行会期制度，在如此紧凑的时间内，希望全国人大代表能够全方位多角度仔细审查法律草案，深度挖掘争议焦点，显然难度较大，由全国人大常委会履行先行审议的职责，是完善立法程序提升立法质量的有效举措。依托全国人大常委会先行审议环节，构建对法律草案的事中合宪性审查具有可行性和必要性。生态环境法典草案在最终交付表决之前，必将经历多轮审议，既包括整部草案的全方位审议，还囊括某些篇章的重点审议。为了避免法律生效后出现违宪的争议，法律草案中存在的问题都应当在立法过程中尽可能得到充分讨论［28］。因此，全国人大常委会在审议生态环境法典草案时，应该始终秉持合宪性理念，重点审议法律草案中与宪法表述不一致的条款，不仅要考察宪法条文的具体表述，还应该深入探究背后的宪法精神，综合判断相关条款的合宪性。

3. 6 全国人大投票表决环节

只有全国人大审议表决才具有最终的法律效力，之前无论是哪个机关的审议修改都只能影响表决稿的内容，而不会真正发生法律效力。如2018年3月十三届全国人民代表大会第一次会议通过的《中华人民共和国监察法》，此前提交全国人大的审议稿与全国人大通过的最终定稿相比，删减修改补充完善了若干条文，并优化了某些文字表述，使其更符合宪法的规定。社会公众普遍希望生态环境法典的出台，有助于推动环境领域的法治进步，为生态文明建设提供更权威的法律依据。从立法结果来判断，倘若全国人大通过的生态环境法典出现合宪性争议，几乎可以推断出生态环境法典没有达到预期目的，此时，社会公众一般不会深度挖掘其他机构在立法过程中存在的疏漏，反而可能将矛盾聚焦于全国人大。全国人大表决通过则表明事中审议环节的终结，意味着事后审查程序的开启，生态环境法典生效之后，将在无数行政执法和司法案件中接受实践检验，最终判断立法合宪与否，后文将详细论述。

4 生态环境法典编纂的事后合宪性控制

生态环境法典编纂工程浩大，是环境法体系各项成果的结晶，集中体现了法学界的智慧。生态环境法典短期内不会出现合宪性争议，但所有立法均需要接受实践检验，从理论上来说，任何法律法规都会面临合宪性疑虑。即便已经进行了充分的事前和事中的合宪性控制，也无法完全确保生态环境法典在宪法上没有任何瑕疵，因此事后的合宪性控制是必要的［29］。讨论生态环境法典编纂的事后合宪性控制，需要重点从法典纳入合宪性审查的理论基础、制度构建以及未来优化等方面展开研讨。

4. 1 事后合宪性控制的理论基础

事后合宪性控制是生态环境法典编纂完成之后，通过合宪性审查的方式确保在后续适用阶段的合宪。目前，越来越多的学者希望能够将法律纳入审查范围，实践中也出现了将法律纳入审查的案例，如法工委对《中华人民共和国人民武装警察法》进行审查［30］。部分学者之所以不赞同将法律纳入审查，关键在于合宪性审查是由全国人大常委会做出最终审查结论，法律是全国人大或全国人大常委会表决通过，审查法律的合宪性将陷入自我审查的困境。

本研究提出，第一，自我审查不是重复审查。审查主体悖论问题，事实上并非真正存在。法律刚刚颁布时，一般难以发现合宪性争议，只有在经年累月的实践中，才会探明立法瑕疵，此时应该通过现有审查机制提请审查。虽然当下审查主体仍然是全国人大常委会，但审查人员的构成却有较大差别，即开展合宪性审查的人员并非当初立法的人员。合宪性审查并非对之前人大立法的重复，正如人大也会修改先前制定的法律，审查主体悖论将随着审查人员结构的改变而渐次消弭。第二，自我审查优于不审查。当前无法保证法律不会出现合宪性争议，倘若完全将法律排除在审查之外，即使出现合宪性争议，依然视而不见，则属于讳疾忌医任由问题继续存在。将法律纳入审查范围，可以确保发现合宪性争议时，至少有救济的渠道，体现了化解争议的态度，当然绝大多数情况下会做出合宪的审查结论。虽然自我审查同体监督的效果会弱于异体监督，但在人民代表大会制度的政治框架内，只能由全国人大常委会作为合宪性审查的主体。因此，应该给予审查主体足够的信任，相信其在职责范围内通过严谨审慎的论证，仔细审阅材料，做出科学的判断结论。

4. 2 事后合宪性控制的制度构建

在明确法律可以纳入审查范围之后，如何开展合宪性审查则应该早日提上议事日程，参考当前备案审查的模式，可以预测未来生态环境法典合宪性审查的制度构建。生态环境法典代表当下环境领域的最高立法水平，仅通过书面审查法条的方式，难以发现合宪性争议，只有将生态环境法典引入执法司法环节，才有可能发现合宪性争议。毕竟，无论立法者思考得如何缜密，都无法确保万无一失，因此，在实践中发现问题，开展依申请审查将成为主要的审查方式。按照《立法法》的规定，依申请审查包含两种方式，即有权主体提出的审查要求和其他主体提出的审查建议，事后合宪性控制可以依托此两种方式分别构建。

第一，探索激活审查要求权的合理方式。有权主体被限定为以国务院、省级人大常委会等为代表的6类主体。截至目前，虽然上述主体尚未提起过审查要求，但不排除未来6 类有权主体的“审查要求权”可能被激活。2021年12月，《备案审查工作报告》曾披露了一项特殊的审查建议，即“国务院有关主管部门”就部分民族自治地方的民族教育条例等法规提起审查建议，旨在纠正地方人大立法问题。“国务院有关主管部门”是备案审查年报中首个具有公权力的审查建议提起主体，对激活6类有权主体的“审查要求权”有着重要意义。具体来说，一方面，法工委并未否认“国务院有关主管部门”的审查建议提起权，对此持相对开放的态度。依据《立法法》规定，“国务院有关主管部门”不属于提出审查要求的有权主体，也不同于普通的组织、公民，而是具备公权力属性的国家机关。另一方面，“国务院有关主管部门”提请合宪性审查建议为“审查要求权”的激活，揭示了一条可行路径。结合此类实践做法和法工委释放的信号，均表明有权主体的审查要求权可以通过以下方式展开：当其他国家机关发现合宪性问题时，可以逐级上报给有权提出审查要求的主体，有权主体在经过细致调查研究后，发现确实存在合宪性问题且不宜直接提出审查要求的，需要同合宪性审查工作机构先行协商，二者协商达成一致意见的，应依法提出审查要求，启动合宪性审查程序。

第二，构建以其他主体审查建议为支点的事后合宪性审查制度。审查建议必须通过法工委的筛选程序，才能确认是否会进入最终实质审查环节，未来将依靠公民、企业等其他主体提出审查建议，这与当前备案审查的现状相吻合。环境法领域与其他领域有较大差异，环境问题引发的受害者往往并非单个主体，还存在受害者不明的情况，鉴于此，检察机关提起环境公益诉讼应运而生。未来可以参考此种方式，由检察机关以公益代表人的身份提起合宪性审查，绝大多数环境污染问题发生在基层，此时可以采用两种模式。一是由基层检察机关以普通主体的身份提出合宪性审查建议，二是由基层检察机关层层上报至最高人民检察院，由最高人民检察院提出合宪性审查要求。

4. 3 事后合宪性控制的优化路径

如前所述，即使经过事前和事中合宪性控制，也难以避免生态环境法典在适用过程中出现合宪性争议，故有必要优化事后控制制度。第一，强化事后合宪性控制的思维理念。不宜过分迷信法典的作用，误认为法典出台有助于解决该领域的一切问题，有意无意忽视了法典本身的局限性，更未意识到法典可能出现合宪性争议。合宪性控制必须长期坚持，而不能局限于立法阶段，编纂过程的控制无法取代事后控制。当前无须夸大或者缩小合宪性争议的不利影响，本着实事求是解决问题的态度，法典出台之后若发生合宪性争议，则依据事后控制机制及时化解。事后控制往往由具体案例引发而来，不仅有助于解决合宪性争议，还能够进一步化解案件纠纷。第二，完善事后补偿修复机制。大多数情况下环境领域的合宪性审查是由执法司法案件引发而来，审查结束之后，倘若生态环境法典确实出现违反宪法的情形，随之修改法典，只是在立法领域初步解决了合宪性争议。实践层面出现的案件纠纷还没有得到化解，由此引发的环境污染问题依然存在，故还应该继续思考通过何种措施解决实践中环境污染问题。除了在生态环境法典中进一步明确民事责任、 行政责任和刑事责任的功能定位，还应该开展法律责任方式的创新。如生态修复责任的内容可以适当扩容，明晰土壤修复责任、生产者延伸责任等新型责任的重要价值。如果合宪性审查是由司法案件引发的，则应该根据审查结果依法做出裁判，如果是由执法案件引发的，则必须根据审查结果依法执法，并赔偿环境污染的受害者，及时开展污染整治，回归绿水青山的原貌。

5 结 语

法典编纂的若干制度创新充分彰显了学界的智慧，如绿色低碳发展独立成编，契合生态环境发展目标定位，反映了可持续发展的现实需求，还体现了人与自然和谐共生的时代精神。通过事前、事中以及事后这3个阶段的合宪性控制，能够尽量规范编纂过程的合宪性，确保法典能够经得起时间的考验。当然，生态环境法典编纂必然会将面临大量理论和实践难题，正如《民法典》编纂历经波折，先后多次启动编纂工作。生态环境法典编纂不仅需要集中环境法学界的力量，还应该汇聚整个法学界，特别是宪法学、行政法学的智慧，着重从合宪性控制的视角展开研究，确保生态环境法典编纂有充足的宪法依据。另外，生态环境法典编纂不能纸上谈兵闭门造车，应该集思广益取长补短，亟待社会各界发挥合力，共同助推生态环境法典早日编纂完成。

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（责任编辑：于 杰）