情法合一：中国特色基层治理之道——以D村人民调解实践为例

祝 哲 周文倩 刘渊源

一、引言

我国当前处于社会转型时期,基层社会矛盾纷繁复杂,呈现类型多样化、复杂化诸多特征。(1)参见郭志远：《我国基层社会矛盾预防与化解机制创新研究》,《安徽大学学报(哲学社会科学版)》2014年第2期。习近平总书记在党的二十大报告中指出：“在社会基层坚持和发展新时代‘枫桥经验’,完善正确处理新形势下人民内部矛盾机制,加强和改进人民信访工作,畅通和规范群众诉求表达、利益协调、权益保障通道,完善网格化管理、精细化服务、信息化支撑的基层治理平台,健全城乡社区治理体系,及时把矛盾纠纷化解在基层、化解在萌芽状态。”从基层社会治理角度来看,人民调解制度能够有效地将社会矛盾化解在萌芽之初,人民调解的有效开展可以推动社会治理重心向基层下移。(2)参见侯保疆、赵倩萍：《基层社会治理视阈下民族地区人民调解实践困境的路径研究——基于W省M瑶族自治县的考察》,《南方论刊》2022年第10期。自2010 年《中华人民共和国人民调解法》正式开始实施,这种非诉讼解决矛盾的调解方式走上法治化的道路,不仅成为司法工作的有效补充,也成为推动社会和谐的重要力量。

社会秩序的构成是法理与情理的交织,意味着建构社会秩序既要重视法律法规等正式制度,又要考虑人情道德等非正式制度。人民调解工作作为社会基层治理的一种具体表现形式,其过程同样也受到正式制度与非正式制度的共同影响,从创设到立法的过程中,都融合了基层社会治理、传统文化传承、纠纷预防和解决等独特的社会功能和政治功能,(3)参见赵作伟：《我国城市社区服务发展现状及思考》,《天津市财贸管理干部学院学报》2009年第3期。因此,调解是人情温度、法律强度的化和过程。一方面,人民调解作为一项法律自身就发挥着正式制度的作用;而另一方面,在人民调解实践开展的过程中,既需要法律法规等正式制度作为保障,也需要风俗文化、道德观念等非正式制度作为补充。

乡村治理的有效路径是多元的,人民调解作为一种基层治理机制,在乡村治理中具有不可替代的作用。在我国乡村地区构建矛盾多元化纠纷解决机制,做到预防和化解乡村社会矛盾,是完善乡村治理、实现乡村振兴的战略核心,是共建共治共享社会治理制度在乡村有效实现的重要形式。(4)参见马树同：《传承与超越：人民调解在乡村治理中的作用与未来发展》,《河北农业大学学报(社会科学版)》2023年第3期。本研究聚焦G省T镇D村一起失败的基层人民调解案件,村民因道路纠纷、房屋违建以及土地侵占等产生了不合情、不合法的问题,使得调解过程困难重重。当地村干部、镇人民政府工作人员与县职能部门领导等先后通过正式法律制度、私人沟通、村规民约等不同形式进行调解,但均以失败告终。因此,本研究以D村人民调解工作实践为例,试图探究乡村调解现状与面临的困境,为中国特色人民调解制度的推广与基层治理的完善提供参考。

二、文献回顾

乡村治理是国家治理的基石,也是乡村振兴的基础。人民调解作为一种基层治理机制,在乡村治理中具有不可替代的作用。“依靠群众就地化解矛盾”是“枫桥经验”的精髓,亦是对中国传统基层社会治理理念的传承和发扬,是共建共治共享社会治理制度在乡村社会有效实现的重要形式。(5)参见郭星华、任建通：《基层纠纷社会治理的探索——从“枫桥经验”引发的思考》,《山东社会科学》2015年第1期。下文将回顾人民调解的定义,情与法在其中的作用,以及其他制约因素的作用。

(一)人民调解制度的定义

人民调解制度是指人民调解委员会通过说服、疏导等方法,促使当事人在平等协商基础上自愿达成调解协议,解决民间纠纷的活动,(6)参见易清：《人民调解：维护社会和谐稳定的重要手段》,2010年8月27日,载中国人大网,http：//www.npc.gov.cn/zgrdw/npc/xinwen/2010-08/27/content_1591987.htm。2023年12月10日访问。是我国法制建设中一项独特的制度,是现行调解制度的一个组成部分。自诞生之日起,不只限于一种纯粹的纠纷解决方式,更体现为一种集社会政治动员、民众参与、道德教化、基层组织、纠纷解决和治安等融为一体的基层治理机制。(7)参见郭安：《关于社区服务的涵义、功能和现有问题及对策》,《中国劳动关系学院学报》2011年第2期。

我国人民调解制度根植于“和谐”“无讼”等中华传统文化,强调互谅互让、平等协商。刘振宇从西周时期古代调解的传统,到现代人民调解不同时期的发展,对人民调解制度的创立及发展过程进行了回顾,指出人民调解制度是地地道道的“中国创造”,它根植中国大地,具有深厚的文化传统、广泛的群众基础、强大的生命力和广阔的发展空间,是一项具有鲜明中国特色的法律制度。(8)参见邵安、祝哲：《共同体视域下我国公共卫生应急风险沟通的政策演进与运行体系研究》,《浙江警察学院学报》2022年第5期。程凯指出我国人民调解制度经历了新中国成立阶段的快速发展时期、出现偏差与纠正时期、改革开放阶段的转型与繁盛时期以及新时期《人民调解法》的正式确立时期四个阶段,他认为,《人民调解法》的颁布与实施是人民调解制度建设的一个重要里程碑,对我国新时期人民调解工作的发展起到至关重要的规范和促进作用。(9)参见程凯：《党史视野中人民调解工作的历史演进》,《福建党史月刊》2015年第7期。李瑞昌以新中国成立后调解制度的发展为脉络,将其分为单位调解体制、司法调解体制及社团调解体制三个阶段,并指出社会矛盾变化是新中国调解制度变化的社会动力,而社会治理结构变化则是新中国调解制度变化的制度背景。(10)参见李瑞昌：《新中国调解制度变化的内容、路径、动力及未来》,《复旦学报(社会科学版)》2018年第4期。齐蕴博认为人民调解制度起源于新民主主义革命时期党对旧社会的改造与治理,发展于抗日战争与解放战争时期,形成于新中国成立后的国家法律的确认时期,直至今天,人民调解工作仍在与时俱进,不断完善与升级。(11)参见齐蕴博：《论人民调解在国家治理体系中的定位》,《人民调解》2020年第1期。

现阶段,人民调解制度已经深度融入到国家治理过程之中,成为一种重要的社会治理方式。粘凌燕将“枫桥经验”与新时代人民调解工作相结合,认为随着社会转型的不断推进,基层社会主要矛盾纠纷发生新变化,呈多样化、复杂化趋势,相对于诉讼、仲裁等纠纷解决机制,人民调解具有便民、灵活、经济、容易被接受等优势,能够起到把矛盾纠纷化解在基层,把隐患消除在萌芽状态的作用,是对“枫桥经验”的重要继承发展。(12)参见粘凌燕：《“枫桥经验”与新时代人民调解工作的创新升级》,《新西部》2019年第30 期。汪世荣和朱继萍从人民调解的理论视野、制度构建角度,就怎么发展新时代“枫桥经验”进行分析评判和阐述论证,得出了基层社会治理离不开人民调解的结论。(13)参见汪世荣、朱继萍：《人民调解的“枫桥经验”》,法律出版社2018年版,第186页。

(二)人民调解中的情与法

人民调解过程是情与法多元手段融合共同作用的结果,是一种蕴含了自治、法治和德治相结合的基层治理机制。随着经济社会发展和利益格局的深刻调整,社会矛盾纠纷时有发生,因此应该不断完善尊重乡土规则又合法合规的多元化纠纷解决机制。而人民调解就是根据纠纷当事人的自愿选择,通过社会力量居中调解,促使双方当事人达成调解协议,从而化解社会矛盾纠纷的活动,是坚持以人民为中心的发展思想的重要体现,也是贯彻“打造共建共治共享的社会治理格局”的有效举措。(14)参见廖永安：《新时代发展我国社会调解的新思路》,《中国社会科学报》2018年1月18日,第2版。汪世荣认为人民调解是中国传统文化、红色革命文化、现代善治文化的有机组成部分,也是党的群众路线工作方法在司法领域的应用和体现,还是构建矛盾纠纷多元化解机制,推动基层自治,实现善治的重要内容。人民调解制度在推动法治社会、法治国家和法治政府的建设具有深远意义。(15)参见汪世荣：《新时代改革完善人民调解制度的思考》,《人民调解》2018年第2期。葛天博、郦胜锴以“瑞安式调解”为例,指出新时期人民调解工作是将“情、理、法”有效融合的一种措施,是一种在解决纠纷的基础上达成社会秩序成功搭建目标的渠道。(16)参见葛天博、郦胜锴：《基于“情、理、法”的社会秩序建构——以“瑞安式调解”为解读文本》,《领导科学论坛》2019年第23期。还有学者从人民调解的性质与法律地位的角度指出人民调解是群众自我管理、自我教育、自我服务的自治行为,具有群众性、自治性和民间性。(17)参见邵安、胡望洋：《“枫桥警务”评估指标体系构建》,《中国人民公安大学学报(社会科学版)》2021年第4期。随着人民调解所涵盖的范围越来越广,基于现实问题与实践需要,《人民调解法》给予了调解工作广泛的自由,使得道德习俗等社会“软法”得以参与到民间纠纷的解决之中,从而发挥各自的教育、感化、引导作用。(18)参见陈斌：《基层治理视域下人民调解制度的完善》,《齐齐哈尔师范高等专科学校学报》2020年第6期。

因此,乡村人民调解的现代转型,需要在坚持乡村人民调解本质定位的前提下,结合乡村社会的本土资源,秉持自治、法治、德治相结合的基层治理理念而为之。何阳等人指出,人民调解面临着异化的现实挑战,乡村振兴中应当坚守人民调解民间性、群众性及自治性本质,功能上应延续纠纷解决功能,重拾政治教育功能与政治动员功能,为乡村治理目标指向提供帮助。(19)参见马树同：《基层治理视域下乡村人民调解的现代转型》,《宁夏社会科学》2019年第1期。

(三)人民调解的制约因素

随着经济社会不断发展,矛盾冲突种类增加,在处理社会矛盾纠纷的实践中,人民调解解决新形势下的人民内部矛盾仍面临一定的困境。

第一,从调解员方面分析,目前我国的人民调解员大都由乡村、社区干部兼任,专职调解员较少。随着基层组织自治性的过渡,失去资源分配权力的村干部难以担当起调解者的角色,使得人民调解在乡村治理中的功能逐步丧失,(20)参见何阳、娄成武、汤志伟：《从异化到回归：乡村振兴中人民调解复兴的挑战与应对》,《广西大学学报(哲学社会科学版) 》2019年第5期。对人民调解制度的运行产生了深刻的影响。此外,人民调解员面临着总体待遇偏低,社会地位不高,流动性较大的问题,从而对高层次人才缺乏吸引力,导致人员素质整体偏低,人民调解员对调解工作缺乏投入的动力。(21)参见刘行玉：《转型期农村人民调解解读——基于农村基层治理的视角》,《社会主义研究》2010年第3期。余莉指出目前人民调解仍面临着人民调解员专业性不强、经费来源渠道窄、司法确认程序难以落实等现实难题。(22)参见宋朝武,罗曼：《基层治理现代化与人民调解制度的改革路径》,《暨南学报(哲学社会科学版)》2019年第3期。任文启认为,目前,我国的人民调解制度主要面临着行政管理的内卷化、人民调解缺乏专业性的问题,人民调解要做到为民服务解忧,落实人民调解工作专业化、实行人民调解员专职化是必由之路。(23)参见任文启：《司法社会工作：新时代人民调解的回归与发展》,《社会工作与管理》2018年第3期。

第二,新的历史时期村民利益和思想观念日益多元化,现如今矛盾冲突的多样化和繁杂程度越来越高,纠纷主体也表现出了多元化的趋势,人民调解制度面临诸多困难。比如,出现了土地承包、拆迁安置、环境保护、医患矛盾等新的纠纷类型,增加了调解的难度。(24)参见解连峰、宋敏：《人民调解制度的困境与应对》,《经济研究导刊》2021年第1期。(25)参见何永军：《乡村社会嬗变与人民调解制度变迁》,《法制与社会发展》2013年第1期。中国乡土社会的内在构造特点成就了乡村社会独具特色的治理模式,随着乡村社会的不断发展,内部构造亦在不断发生变化,原有的乡村治理体系逐渐陷入了应对社会矛盾纠纷的困境。因此,实现人民调解制度与乡村治理体系的高度契合,需要在分析人民调解制度的功能发挥困境的基础上进行制度重构。(26)参见崔玲玲：《人民调解制度与现代乡村治理体系之契合》,《西北大学学报(哲学社会科学版)》2021年第2期。

第三,从治理系统视角看,汤唯建指出我国人民调解制度在现代化转型的过程中所存在的局限性表现在规范性不足、体系性不强、稳定性不够、理念性滞后等方面。(27)参见汤维建：《论中国调解制度的现代化转型》,《司法》第五辑(2010)。应该通过加强当事人的自治性和主导性、调解程序的本位性与公正性、调解主体的协同性和参与性、调解功能的复合性和前瞻性、调解过程的开放性和社会性几方面进行完善,使之从形式到内容、从载体到精神、从静态到动态,均呈现出现代特征和中国特色。(28)参见叶阿萍：《论新时代“枫桥经验”法治化进路》,《法治研究》2023年第5期。

三、案例介绍

(一)T镇镇情介绍

截至2021年底,T镇共辖16个行政村和1个居委会,辖区总面积88.6平方千米,其中山地面积99200亩,耕地面积25600亩。辖区人口1.1万户,共4.58万人,其中含少数民族畲族约1730人。粮食播种面积27200亩,粮食产量12400吨。耕地丢荒方面,超15亩以上丢荒耕地共133块,4236.31亩,其中,超30亩以上丢荒耕地共50块,2592.03亩,不适宜耕种的耕地面积1671.1亩。2021年,T镇人均年收入17538元。在地形上,T镇属于典型的山地丘陵地貌,耕地分散程度严重,可集约利用的土地面积少。理论上的人均耕地面积只有0.56亩,且多为湖洋田或分布稀疏的荒田,土地资源十分稀缺。

(二)T镇人民调解工作现状

1.矛盾纠纷情况。2021年9月1日至2022年8月31日,T镇人民政府通过12345政府热线和综治信访中心平台受理的案件中,政府热线共受理投诉338件,含重复投诉86件;(见表1)信访平台共受理信访投诉23件,含重复信访5件。(见表2)且有多个案件在政府投诉热线和信访平台均反映投诉多次,经数据去重处理后,合计受理单一信访(投诉)案件220件,其中适用人民调解案件126件。

表1 T镇“12345”政府热线受理情况统计表

表2 T镇综治信访中心平台受理案件情况统计表

在126件适用于人民调解的案件中,含土地纠纷与相邻关系纠纷105件,民间借贷6件,劳资纠纷14件,合同纠纷1件,T镇矛盾纠纷主要集中在土地纠纷和相邻关系纠纷。

2.人民调解工作情况。在队伍建设方面：截至2022年8月31日,T镇共有各类人民调解委员会19个,人民调解员114人(含专职人民调解员2人)。其中村(居)调委会17个,村级人民调解员101人,均由行政村村干部兼任,平均年龄52岁,全日制学历初中及以下的85人。村级人民调解队伍整体呈现老龄化和低学历化。

在人民调解流程方面：T镇严格遵循《人民调解法》要求,对群众举报投诉或职能部门日常排查发现的群众矛盾纠纷,根据自愿原则,由村委会或镇综治中心进行受理,并安排村干部、司法所或其他业务部门进行调查了解。根据调查了解的现状,出具《人民调解意见书》。如当事人接受调解意见,由村/镇人民调解委员会协助起草《调解协议》;若当事人不接受调解意见,由村/镇人民调解委员会出具《人民调解终结告知书》,告知双方当事人可向上级人民调解部门申请重新调解,或通过法律诉讼的方式维护自身合法权益。具体流程如图1。

图1 人民调解流程图

3.案例简介。案件发生于2020年10月9日,T镇D村Z经济合作社村民杨叔(化名)等人到T镇人民调解委员会报案,称：Z经济合作社的部分村民已经筹集好资金准备自行铺设水泥路,却遭到邻居蔡阿婆(化名)阻止,双方还差点因此发生肢体冲突。杨叔等人表示,20年前,自家房屋前有一条以前农村耕作时通行拖拉机的机耕道,大约有2—3米宽,是周围约10户人家日常通行的必经之路。为了方便日后出行,杨叔等人在2020年自行筹资,打算对这条道路进行硬底化。但是却在2020年10月3日动工打水泥路的当天遭到了邻居蔡阿婆的阻止。

杨叔：“我们也不理解她(蔡阿婆)到底在想什么,我们只是想把道路硬底化,她也是80岁的人了,对她来说也是方便出行的,而且不需要她出钱。但是就是这么百利而无一害的事情,没想到她却那么抵触。我们也不想和她发生冲突,我们希望政府部门能够介入调解处理。”

针对上述情况,调解员认为这是一起因道路通行争议引起的普通民事纠纷,因此首先选择通过口头调解的形式介入双方纠纷。但是,当事人蔡阿婆却认为杨叔等人已经得到了很大的利益,且对其本人不够尊重,明确拒绝了调解员的建议：

“一直以来,我房子旁边和阿证叔的泥砖房都只是相隔1米,根本通不了车。而现在我屋后的道路本来是我的开荒地,之前杨叔他们想做房子的时候,我已经让了很大一部分给他们了。而现在道路两旁都还是我种茶叶、杉树的地方,杨叔他们想打路,就必定会占用我的开荒地。不能老是由我来让,而且他们打路之前没有问过我的意见,就这样施工了,我觉得十分不尊重我。所以我坚决不同意。”

在农村调解中,村干部作为本村人,往往在矛盾纠纷的化解中发挥着不可或缺的作用。一方面,他们既是本村人,更了解村里的实际情况;另一方面,他们往往和村民沾亲带故,更容易做通当事人的思想工作。因此,调解员希望从村干部身上找到该案件的突破点,但是D村村干部却说：关于这两家人的问题,村委会处理不了。因为对于是否应该由村干部来调解这个问题,当事双方都有自己的一套说辞：

杨叔：“蔡阿婆家在我们村里属于发迹比较早的,而且他们家在村里属于大房(主家宗族),她儿子(黄某)又是镇里农信社的主任。论人脉、家庭背景和经济条件,我们都比不过他。村干部对他们家也比较好,毕竟选举的时候还要看他们家的脸色。所以我们不相信村干部会公平公正地处理这件事。”

蔡阿婆：“道路两边的地方都是我一直种着茶叶、杉树的地方。按农村里的习惯,这就是我管理的土地,而且这个路不是政府的工程,不算政治任务,我有权不让给他们做路,村委会也不能强迫我让给他们。”

《人民调解法》明确规定,当事人必须出自“自愿”接受调解,同时有选择调解员的权利,也有不接受调解的权利。由于一方不相信村干部的权威,另一方则在农村习惯方面占据优势,而村干部也不想冒着得罪人情面子的风险,去接下这个烂摊子,因此,村干部只能在双方每次发生冲突的时候尽量避免矛盾的激化,却无法真正彻底地解决问题。因道路纠纷始终无法得到解决,且侵占集体道路的诉求无法提供证据,杨叔等人于2021年6月重新向T镇人民政府提交了信访书,再度提出占用集体道路问题,要求恢复道路原貌,并施行硬底化。同时,他们反映蔡阿婆房屋房产证审批程序存在漏洞且私自占用公共晒谷坪为私人所用,要求撤销其房产证。根据杨叔等人的新诉求,调解员联合司法所、自然资源所、农业农村办公室、城乡规划办公室等多个职能部门,对蔡阿婆家的房子报建、用地、审批等全流程进行了更加全面细致的调查了解。调查发现,蔡阿婆家的房子的确涉及违建的情况,但由于此前审批手续没有规范统一的流程,且当时的相关负责人早已调离原岗位,因此没有明确证据证明蔡阿婆家的房子违建,也无法从法律角度对其作出裁决。

T镇自然资源所所长：“在2017年的时候,当时的法律法规并没有像现在这样,规定需要召开村民大会,获得所在经济合作社三分之二以上村民的同意方可申请宅基地建房。我们国土部门只对农村建房用地的地类(是否涉及基本农田)、报建文件的规范性进行审核,至于土地来源、签字盖章的来源是否合法,我们并不会做过多的审核。毕竟这是集体土地,不是国有土地,法治不能过分干涉自治。”

T镇农业农村办公室主任：“宅基地审批权限是在2020年才下放到乡镇,由农业农村局和农业农村办公室负责。以前都是国土所和国土局负责办理,我们现在县镇两级都还没有就这个审批和管理的权限划分有一个统一的说法。蔡阿婆的房屋审批,在当时的最后批示单位是县自然资源局,他们要告也应该告国土局或者县政府,我们都是后面才划分过来的权限,对以前的事情无权处置。

因行政审批程序无法得到快速有效的纠正,杨叔等人根据房产证的调查情况,向县信访局投诉蔡阿婆占用超出房屋审批范围的土地、霸占公共晒谷坪,希望从审批内容本身寻找突破点。为寻找到房屋宅基地审批事实中可能存在的问题,调解员咨询了T镇自然资源所的所长。而T镇自然资源所的所长则表示,因为政策变动,蔡阿婆家的房子报建是合法合规的,无法用现有的政策去分析解决以往的问题：

“在2017年蔡阿婆家申请房屋宅基地的时候,G省关于农村宅基地审批的要求是每户占地面积不得超过130m2,允许兄弟姐妹共建。也就是说,如果是单独成户的两兄弟,他们的总占地面积只要不超过260m2都是可以通过审批的。当时对宅基地房屋的层高也没有限制。现在的‘每户占地面积不超过120m2、总建筑面积不超过300m2、总层高不超过三层半’都是2019年的新规定。”

而关于占用公共晒谷坪的问题,T镇自然资源所的所长表示这也涉及到行政成本和农村风俗习惯的影响：

“农村里每家每户都有门坪,都是不报建的,而且这个晒谷坪集体已经荒废很久了,由蔡阿婆家单独使用也已经超过20年,按农村习俗来说就是属于蔡阿婆家管辖的土地。如果政府真的要追究这个问题,那就要把全镇没有报建的门坪都拆掉,不然蔡阿婆家肯定会继续投诉。而且上级部门也没有对这种问题有明确的政策规定,如果镇政府硬要推动,阻力也是很大的。”

调解员认为,既然行政手段、人情关系的方式都无法解决问题,而这个矛盾纠纷从一开始就是集体诉求,回到问题的本质而言,集体纠纷就应该通过集体表决的方式解决,因为村级集体表决产生的决议也是受法律保护的。因此,镇执法队对Z经济合作社的村民进行了走访,希望可以通过集体意见的方式解决该问题。但是在走访过程中,村民普遍反馈的意见却是：

“农村里的晒谷坪要么是集体公用,要么是个人使用。一般来说,只要不涉及到原则性问题,谁用都无所谓。况且我家又不住在那里,谁用都无所谓啦。关键是大家不要伤了和气,都是同姓兄弟,何必闹得这么僵呢。”

因为道路通行和公共晒谷坪涉及的利益群体过少,且Z经济合作社大部分村民不愿因为这个问题得罪在村中有权有势的蔡阿婆家,从而导致杨叔等人无法获得Z经济合作社大部分村民的支持。至此,该案例从最开始的一件普通的道路通行纠纷,逐渐演变成一起涉及行政审批滞后、群众自治无效等问题的复杂纠纷,牵涉的利益关系人、相关部门和法律追责愈演愈烈,县、镇、村、群众四方群体通过说理、讲情、行政手段等方式进行调解,均未能调解成功。

四、案例分析

(一)乡村调解面临的情境

首先判断双方矛盾是否由人情关系、风俗文化、村规民约等非正式制度引起,会导致其形成合情与不合情两种结果。一般来说,在合情的情景下,双方意愿达成统一,无论合法与否,通常不会产生进一步的矛盾纠纷。而当不合情的情景出现,进一步判断矛盾是否符合法律法规等正式制度,因此形成合法不合情与情法两不合两种结果。(如图2所示)对于不同情景,介入调解也需要采取不同方式,当出现合法不合情的情景时,人民调解员应主要用非正式制度即情理,如私人沟通、双方座谈、感情化解等方式展开调解。当出现情法两不和的情景时,人民调解员应该通过先用情再用法的手段进行调解,即先通过非正式制度软化双方关系,避免矛盾进一步激化,再通过相关法律法规等正式制度解决矛盾。

图2 乡村调解面临的四种情境

1.合法不合情。合法不合情指在修路一事中,本该是造福各方且程序合规的诉求,蔡阿婆却以破坏风水、占用自家开荒地为由,坚决阻挠道路施工,双方矛盾因此爆发。此情景下,矛盾由非正式制度主导,调解员在此阶段通过口头调解、村干部权威影响等方式介入调解,却因为没有及时解决双方诉求并且权威影响较小而导致第一次调解无果。

2.合情不合法。合情不合法指双方因道路生怨,杨叔随即向镇政府举报蔡阿婆违规建房并且侵占道路这一违法事实,而由于相关法规确立时间较晚而导致无法追究责任这一情景。此情景下,矛盾由违建房屋这一不合法事件为主导,调解员试图通过相关法律制度进行追责,但由于相关法律法规建设不完善且村规民约等历史背景,无法解决,使得调解再次受阻。与此同时,对于蔡阿婆侵占公共晒谷坪这一不合法事件,村民们却以占用晒谷坪是普遍现象与历史习俗为由认为其合情,因此不愿追究其责任。

3.情法两不合。情法两不合指双方矛盾由合法不合情的道路纠纷产生,随后又因房屋违建、土地侵占等不合法问题进一步激化,使得产生了情法两不合的情景。在此过程中,杨叔由于自身合法利益得不到落实而不断寻找蔡阿婆家相关问题,使得矛盾一步步变大;而蔡阿婆家的相关问题由于历史遗留因素、自身因素等多方原因无法解决,因此,即使调解员采取多种手段都始终无法使矛盾得到化解。

4.合情又合法。以上三种情境下,人民调解都面临失败,原因在于正式制度与非正式制度形成的矛盾不断交互影响着整个事件的发生,而调解员应该深入分析事件背后的主导因素,找出针对两种制度的最佳解决方案。面对合情不合法的情景应从法律法规层面保障当事人相关利益,面对合法不合情的情景应从村规民约、人情文化等非正式制度入手,通过讲情说理等方式化解矛盾,面对情法两不合的情景,应先用情再用法的手段进行调解,即先通过沟通等方式软化双方关系,避免矛盾进一步激化,再通过相关法律法规等途径促使矛盾的最终解决。只有当情法达到平衡时,纠纷调解才会走向成功。而这个情境就为合情又合法。

(二)不同情境下人民调解无果的原因分析

在案例中,调解员面对合情不合法、合法不合情与情法两不合三种情境对纠纷双方进行的多次调解都无果而终,对于其具体原因分析如下：

首先,人民调解过程往往注重正式制度的解决途径,而乡村作为一个熟人社会,内部有其牢固的非正式制度传统,即乡土人情、风俗民约等人情因素,纠纷双方中一方的面子被损伤或二者的矛盾公开化都会导致调解失败。与此同时,乡村人民调解作用的有效发挥也离不开乡村道德的支持。在本案中,蔡阿婆一家凭借自己地位与人情关系肆意占用公共土地 “违规”建房、占用公共晒谷坪,甚至因为一己之私反对修建道路,一方面不利于村中其他村民的出行,易造成村民关系恶化;另一方面使得“关系”挑战法律权威,易造成村民漠视法律。今日乡村社会,传统式微,道德割裂,如何重建乡村道德,为乡村人民调解提供地方性共识,是乡村人民调解在现代转型过程中需要关注的问题。

其次,“唯法律论”在人民调解中并不能完全解决问题,农村地区至今仍保留各自的民间习惯和伦理规范,在本案中,关于蔡阿婆家是否涉嫌侵占土地并不由相关负责人决定,而是需要通过村民大会表决。此外,风水等文化原因导致不愿意修路等情况,与此同时在“熟人社会”的背景下,宗族等势力影响颇深,村干部等意见领袖受命于地方势力,这些也深刻地影响了如何更加有效的化解双方纠纷。强调借助非正式制度,原因在于其能够依靠各种社会规范处理纠纷,调解是一项情、理、法相结合的治理艺术,若能有效发挥非正式制度的作用,则能极大缓和纠纷双方的紧张关系,促进调解结果的达成,非正式制度的有效运用甚至能够维系乡村的稳定局面。反之,如果只强调合法,却不合情感的处理方式,在群众接受度方面反而会大打折扣,甚至起到一定的反作用。因此,对于乡村调解来说,不仅要遵守法律法规等正式制度,更重要的是,使得通过非正式制度达到情法合一的局面,才能够解决问题。

五、结论与政策建议

人民调解制度的发展是法治中国建设中不可或缺的部分,是中国特色社会主义法治体系构建的重要内容。但随着乡村社会的不断发展,乡村纠纷类型逐渐会多样化、复杂化,乡村社会治理风险增加,这也就需要乡村人民调解员转变以往的调解思路,不仅要强化良法善治的重要意义,在法治的框架下明确当事人的权利义务界限,而且要充分重视当地传统文化、村规民约等非正式制度的影响,采用更为灵活的调解手段来调解每一场纠纷,让人民调解真正从百“撕”不得其解转变为迎“人”而解的良好局面。

(一)促进乡村人民调解法律法规与村规民约相结合

现阶段,我国人民调解在基层社会治理中往往处于被动状态,群众“信访不信法”“信诉不信调”的思想观念仍然根深蒂固,既不利于基层社会治理的长治久安发展,也为基层政府和各级法院增添了巨大的行政成本。因此,对相应机制体制的完善迫在眉睫。第一,要完善乡村人民调解的法律保障。结合《人民调解法》《信访工作条例》和《民法典》等法律法规,细化人民调解实施细则,提高诉前、访前门槛,强化乡镇街道和行政村两级人民调解的队伍建设保障和法律保障。县级人民政府要出台详细可行的行政执法权责清单,厘清县镇两级行政执法的具体内容和内在逻辑,明确县级部门执法权限和镇街执法队伍权限,规范和完善业务流转和业务交办、上报提级处理等流程,让基层执法队伍做到有法可依、依法执法。第二,进一步将村规民约与法律法规相结合,通过把一些日常认可的、符合社会主义核心价值观的村规民约、风俗文化记录下来,成为有文本记载的、被村民认可的制度。调解工作人员在开展调解时有据可依,既能够鼓励村民们相互团结互助,也能够培育村民的权利意识与规章意识。

(二)教育引导乡村调解员将正式手段与非正式手段相结合

现阶段我国乡村调解员大多由村干部或公职人员担任,调解是一项将情、法有效结合的活动,调解结果的好坏与调解员的个人知识、能力、社会阅历及人格魅力的高低有密切联系。一方面,乡村调解员应该合理使用法律法规等正式制度保障村民权益,另一方面,调解员也应该结合本村实际情况,将风土人情、文化习俗融入调解过程,让矛盾主体更易接受。因此要加强对乡村调解员的业务培训和基层监督体系建设。第一,综合运用“三会一课”“田间教学”等模式,充分发挥“干部网络培训学院”等新型互联网平台,组织村干部学习最新的法律法规和相关的农村政策,提升村干部的政策理论水平,使村干部能够合理地利用政策工具和法律法规开展日常工作。第二,要充分发挥村干部的自身优势,提高对非正式制度在基层矛盾纠纷化解中所起到的作用的重视,鼓励和引导村干部、基层公务员队伍通过拉家常、“村民议事亭”、茶话会等方式加强与村民之间的沟通,提高村干部在群众间的威望。引导村民自治组织因地制宜,结合风俗民情,建立健全村规民约,充分发挥群众自治的作用,使“自治”和“法治”得到充分的有机结合。

(三)引导村民提升法律意识与权利意识相结合

法律是国家社会治理的根本保障和最后底线,因此,要加大普法力度,进一步提高群众的法律意识与权利意识。第一,信访部门和公检法司等部门要针对《民法典》《人民调解法》《信访工作条例》等法律法规对公民开展全民普法。明确基层矛盾纠纷的合理解决途径,正确区分信访、调解与诉讼的法律关系和适用范围,畅通群众诉求渠道,避免发生“应调未调”“未调先访”“未调先诉”的情况。同时,要向群众普及分析调解、信访与诉讼分别可能带来的时间成本和经济成本,引导群众合理选择最优的问题解决途径。这样既可以提高行政效率、降低行政成本,也能避免群众因诉求方式不正确导致矛盾纠纷激化。第二,政府各职能部门,要结合自身部门实际,针对农村群众最迫切的诉求,开展送法下乡活动。特别是针对农村宅基地审批流程、基本农田保护等有目的性地开展普法讲座,帮助基层群众了解学习有关农业农村生产生活的法律法规,保障农村群众日常生产生活合法合规。同时,要明确各类矛盾纠纷的受理处理部门,使群众在面对生活中存在的侵权现象和违法现象时,能够采取有力、合理、高效的方式表达诉求、解决问题,从而维护社会稳定。