信阳市粮食补贴政策实证分析

河南省农业农村科技教育中心 李玲子

粮食安全事关国计民生，在我国经济发展中至关重要。粮食补贴政策是保证国家粮食安全系统性工程中的重要举措。以信阳市作为地域限定，对改革开放阶段中的生产补贴政策进行实证分析，梳理2004 年以来各项补贴政策对农业生产方面的影响，并提供初步的政策建议，能够使粮食补贴政策的实施更加高效，进而促进粮食产业的发展，有效保障国家粮食安全。

一、信阳市粮食补贴政策的成果

自实行粮食补贴政策以来，信阳市严格执行国家和省政府政策，调整了粮食生产结构、提升了作物品质，调动了农民种粮积极性，使农民增收、农业增效。良种补贴能引导农民对农作物品质进行选择，直接补贴能引导农民增加粮食耕种面积，农机补贴、农资补贴、农业保险等补贴政策能减轻农民种粮负担。同时，对产粮大县予以奖励也能减轻地方政府财政负担，从政策层面引起地方政府重视当地农业生产。在促进农民种粮积极性、提升粮食品质、优化粮食种植结构、扩大种粮面积、增加粮食产量、提高农民收入等方面取得了一定成效，在保障农业生产和国家粮食安全方面发挥了重要作用。

二、信阳市粮食补贴政策影响分析

（一）信阳市粮食补贴政策对粮食产量的影响

近年，城镇化不断发展，耕地面积不仅未减少，反而有所扩大。分析其原因，主要是粮食补贴政策的全方位多层次实施，减轻了农民种粮负担，给农民提供了实实在在的优惠，使农民种粮积极性提升，甚至部分农民主动开荒种地。在补贴政策的推动下，地区粮食总产量和农作物单产持续增长，其中，小麦、玉米、棉花等享受良种补贴的作物单产都有所增加。

随着信阳市人均粮食补贴数额的增加，信阳市粮食产量从总体上来说也在持续增长。由下页表1 可知，2013 年信阳市粮食总产量为568.04 万t，2015 年信阳市粮食总产量为596.99 万t，这三年，信阳市粮食总产量增长速度最快，共增长28.95 万t，增长率为5.1%，农民的种粮积极性不断增强，产量增加迅速。但在2015—2017 年，信阳市粮食总产量在不断下降，2017年粮食总产量只有556.12 万t。根据信阳市统计年鉴可知，2015 年信阳市总耕种面积为85.43 万hm2，2016年信阳市总耕种面积为84.455 万hm2，2017 年信阳市总耕种面积为82.195 万hm2。由于2015—2017 年粮食总耕种面积在持续下降，从而导致信阳市粮食总产量在2015—2017 年持续下降。在粮食补贴政策继续实行的情况下，2019 年信阳市耕地总面积开始增加，直到2022 年，信阳市粮食总耕种面积为84.071 万hm2，粮食总产量为581.5 0 万t，种粮补贴在持续影响信阳粮食生产，使得信阳市粮食产量能够稳定、持续增长。

表1 信阳市2013—2022 年粮食产量

（二）信阳市粮食补贴政策对农民收入的影响

粮食补贴政策施行以来，信阳市农民总收入增多，农业收入上升，资金补贴收入不断增加。补贴政策提升了农民种粮积极性，使得耕种面积、粮食产量持续上升、第一产业收益稳定增长。政府通过转移性支付对从事粮食生产的特定群体、区域、环节给予支持和补偿，信阳市农村居民转移性收入显著提高，补贴成效显著。

由表2 可知，2013 年信阳市农村居民人均可支配收入为0.8 万元，2022 年信阳市农村居民人均可支配收入为1.43 万元，共增加0.63 万元，增长率为78.8%。2013—2022 年国家粮食补贴金额逐年增加，国家对“三农”工作的支持不断加强，在此期间，农户的人均可支配收入在不断增加，粮食补贴的增加对农村居民人均可支配收入的提高有一定的正向影响。

表2 信阳市2013—2022 年农村居民人均可支配收入

（三）信阳市粮食补贴政策对粮食种植机械总动力的影响

随着经济社会的发展，科学技术水平的提高，农业生产的机械化水平也得到了显著提升。由表3 可知，2013 年信阳市农用机械总动力为586.94 万kW，2022年信阳市农用机械总动力为737.71 万kW，共增加150.77 万kW，增长率为25.69%。2013 年农用拖拉机具为18.64 万台，2022 年为22.69 万台，共增加4.05万台，增长率为21.7%。在粮食补贴政策的加持下，农民的种粮积极性增加，农业机械使用量增加，种植效率提高，劳作效率提升。

表3 信阳市2013—2022 年农用机械总动力

三、信阳市粮食补贴政策存在的问题

（一）政策设计不够细化

1.补贴规模小。信阳市根据财政收入的增加情况不断调整直接补贴对象的总量，并进一步加大粮食直接补贴力度，但信阳市粮食补贴额度仍有很大提升空间。非农经济的迅速发展导致从事第一产业的家庭经营收入在全年可支配收入中占比逐年减少，补贴政策对农民收入的贡献有限。

2.补贴标准低。信阳市多数农业生产资料价格较往年同期有所上涨，增加了农户种粮成本。信阳市直补标准低，政府部门增加补贴所付出的成本要比粮价上涨小得多。当前农业补贴率仍位于较低水平，农业生产成本升高，在一定程度上削弱了粮食直补发挥的积极效应，也直接导致农民生产的积极性不高。

3.补贴对象不合理。在现有农村土地流转中，出现了补贴款由耕地转出户领取，种粮农户拿不到补贴的情况。

（二）粮食生产面积小，补贴成效有限

结合人均耕地面积数据，每家农户所得补贴有限，再加上农资价格的上涨，农民实际增收效果不明显。如果不对土地进行规模化经营，单靠粮食直补对农民收入的提高效果微乎其微。

现今，信阳市粮食作物生产基本实现了补贴政策预期目标，播种面积、产量都不断提升。但作为经济作物的棉花出现了播种面积持续、迅速下降的现象。尽管信阳市也有棉花补贴，但近年夏秋季雨涝灾害频发以及盐碱地改良等，都对棉花生产造成影响。棉花播种面积下降，补贴效果更不明显。河南省是中国棉花的主产区之一，位于黄河流域，有着棉花生产的地区优势。为保证棉花产量，有必要加强对相关自然灾害农业保险、农机以及补贴力度的关注。

（三）政策执行中存在问题

部分地区对粮食补贴政策的宣传力度不大，农民只知道拿一卡通领取补贴，但具体的补贴项目及每项补贴的金额部分农民并不了解。还有部分人虚报种粮面积以获取更多补贴，存在冒领现象。此外，农业生产中还存在生产物资过量使用的问题。近年，信阳市常用耕地面积、播种面积不断增加，土地复种指数逐渐升高，化肥施用量持续上升。土地过度耕作且大量使用农药化肥，导致土壤恶化、水体富营养化等问题加剧，这不仅增加了农业生产成本，也影响了粮食生产生态环境。2016年以来，农业支持保护补贴对生态的关注持续增加，土壤污染问题应引起重视。

（四）粮食规模化经营受阻

在实施粮食补贴政策前，由于耕种规模小，种粮收益不高，部分农户选择外出打工，土地由种粮大户集中承包种植。这种规模化生产可提高机械化水平，实现规模效益。但实行粮食补贴后，部分农民为了得到补贴，把先前出租的土地要回，进行重新种植，种粮人数增多，人均耕地面积减少，农业生产更为分散。另外，由于补贴对象不合理，降低了已经形成的规模化粮食种植水平，不利于种粮大户承包土地，也影响务农人数和农民收入，与国家现阶段倡导的农业适度规模经营政策相悖，严重阻碍农业现代化发展。

（五）缺少有力的法律支持

信阳市粮食补贴政策发布执行多以政府文件形式进行，并不具有实际法律效力。另外，粮食补贴发放监管的相关工作仍有欠缺，对某些骗取补贴的行为监督不到位，导致骗取补贴连续数年的情况时有发生。即使骗取行为被曝光，也仅受到相关部门的批评教育，缺少法律性处罚的震慑。部分人员侵吞粮食补贴资金导致补贴没有充分发挥其应有效果，应以法律条文的形式对粮食补贴政策进一步规范，切实保障农民利益。

四、信阳市粮食补贴政策的初步建议

为保障国家粮食安全，我国在现阶段应稳步持续发展补贴政策，加大规模生产力度，早日建立健全粮食直接补贴政策的法制法规体系。

（一）完善补贴政策，保证政策稳步发展

粮食补贴工作牵涉到信阳市数百万的农村居民，信阳市应继续加强与完善现有生产补贴政策，解决信息不全面、权力滥用、执行不到位的问题，加大政策的执行管理与监督力度，进一步审查不规范行为。同时，政府应根据农民面临的实际问题，制定更加系统、符合实际的补贴标准，切实维护农民利益，进一步推动农业发展，从而保证我国粮食安全。

（二）根据财政实际，加大补贴力度

信阳市作为粮食生产主产区，国家给予粮食补贴，可以增加农产品产量，提高农民收入，弥补农业和非农收入差距，引导农民种植良种，合理施肥，维护生态环境等。目前，信阳市粮食补贴的弱势环节体现为补贴资金在农民收入中占比较低，适度增加农业补贴力度显得尤为重要。当今经济水平不断发展、政府财力充足，应根据现实情况，对相应的粮食补贴标准进行适当提高，加大粮食补贴力度等，以适合我国经济发展的客观需要。

（三）严格政策执行监管，降低补贴运行成本

为了使农民尽快享受到国家补贴资金的优惠，政府部门在遵守粮食补贴工作相关程序的前提下，可以简化流程，提高资金发放效率，减少基层工作成本和工作负担。另外，建议为负责补贴工作的各级工作人员提供一定的财政支持，以更好地完成相关工作。政府部门要加强在政策执行过程中的监察管控，多管齐下，确保粮食补贴工作的进行合理规范，维护农民合法权益，最大程度发挥补贴资金应有的效用。

（四）重视粮食规模生产，提高规模补贴水准

高效农业应是今后信阳市农业努力的方向，目前，信阳市面临的问题是耕地分散、每户耕种面积小，小规模耕作的运转很难高效，几乎不可能进行大规模的机械化作业。为了提高农民进行土地流转、规模种植的积极性，政府可以加大对耕种面积多的农户和农场的补贴力度，通过将农户的土地进行规模化流转，实现机械化生产，从而节省人力并提高效率，但也要明确鼓励政策的初衷和使用标准，确保政策真正达到预期效果。制定符合实际的标准不宜过高或过低，既避免管理粗放，又不额外增加财政负担。

（五）关注粮食安全，政策纳入法律体系

粮食补贴政策关乎国计民生，是农民种粮积极性的重要保障。为了政策的长期稳定发展、实现粮食安全和人民生活稳定，需以法律条文的形式对粮食补贴政策进行约束和规范，保障有关政策的严肃性与公正性。同时，为了便于农民更好地理解自己的权利和义务，建议提供适于农民理解的粮补政策简读本。