数据开放对区域创新能力的作用机制分析——基于政务服务便捷性的中介作用

章昌平，常继元，陈玲玲，刘征汇

（1.桂林理工大学公共管理与传媒学院，广西桂林 541004；2.中国社会科学院研究生院，北京 102488；3.中共南昌市委党校，江西南昌 330038）

0 引言

习近平总书记多次强调运用前沿技术推动各领域治理体系和治理能力现代化的重要性［1］。2021年《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标纲要》（以下简称“‘十四五’规划”）中专设“坚持创新驱动发展，全面塑造发展新优势”和“加快数字化发展，建设数字中国”两篇，对“创新能力显著提高”和“基本实现新型工业化、信息化”发展目标进行部署，其中“加强公共数据开放共享”和“提高数字化政务服务效能”被作为“将数字技术广泛应用于政府管理服务，推动政府治理流程再造和模式优化，不断提高决策科学性和服务效率。”的重要举措［2］。由此可见，推进政府数字化转型、提升区域创新能力以实现我国产业转型升级和优化经济结构战略的重要内容［3］。因此各级政府积极探索数字化转型，力求促进区域创新水平。

第四次工业革命催生了信息技术与治理实践有机融合的数字政府新模式［4］。数字政府通过运用现代信息技术提升政务服务便捷性，增强政府、社会和公民间的协同能力［5］，通过向公众开放数据强化社会监督机制、挖掘数据资源、实现增值与创新［6］，提高对创新要素交易的协调和监督水平，实现政府和公共服务部门数据资源统一汇集［7］，从根本上实现政府行为方式转型［8］。学术界从方法论变革、数字政府发展基础及演变进程、设计框架等多元视角出发，将技术进步作为解释区域创新发展的关键要素之一，以创新治理成本、创新治理环境、公共领域透明性等实际效益展开讨论。如徐梦周等［9］利用基础技术重构主体行为模式，赋予多元主体调用公共数据的权利，鼓励其利用自身服务价值理念与技术竞争优势开发数据潜在价值，推进区域创新行为。但同时我们也看到，政府数字化转型却依然存在着“东强西弱、南强北弱”的特点，区域间异质性差距较大，且部分服务以物理聚合为主，还未足以形成以治理绩效提升为导向的化学反应，距离实现政务服务均等化、普惠化存在差距［10］。为厘清创新能力区域差异性的成因、推动政府数字化转型促进区域创新能力提升，本文聚焦于数字政府建设中与区域创新能力高度相关的两个环节，试图探索数据开放、政务服务便捷性与区域创新能力之间的作用机制。

1 理论机制与研究假设

1.1 数据开放对区域创新能力的作用

近年来，数据开放在创新驱动战略中的重要地位日益凸显，开放政府数据已经成为众多国家发展的目标与承诺，并通过实施数据开放战略与政策，改进政府信息管理体系和带动经济社会发展［11］。大数据时代的数据开放具有海量数据处理和多元主体自由重用的特点［12］，因此单凭政府部门的数据利用无法充分发挥集群优势，科研团体和高新技术企业等拥有数据创新能力的参与者可以促进数据利用生产的最大收益［13］。本研究借助 3T（talent、technology、tolerance）理论框架以知识、技术、环境三方面资源创新对区域创新能力进行评估［14］，探究数据开放与区域创新能力之间的关系，具体解构如下：

数据开放促进区域知识资源创新。数据开放有助于增加区域内各创新主体的知识存量、提高数据传播效率、减少信息不对称，进一步提升区域创新能力［15］。政务一体化政务服务平台中的数据可以为创新主体提供与政府连接的渠道，从而促进知识流动和跨组织、跨时空的关键性知识传播［16］。良好的社会互动示范效应与合作共享信号使企业更加方便地获取外部知识，更新内部知识资源池，实现内外知识的深入融合，从而避免企业因自身知识的路径依赖而陷入创新陷阱，解决可适应性知识元素问题，从而产生学习效应和吸引潜在创新者效仿［17］。

数据开放促进区域技术资源创新。数据开放营造开放共享的社会环境也为区域技术资源创新提供了强大的支撑。数据开放不仅强调数据面向公民和其他组织进行开放，更主张应用新技术、新理念形成多元化数据资源开发与利用方式，促进区域技术资源的高效配置［18］。同时数据共享和开放，通过提升政务服务的便捷性，为各创新主体采用创新技术进一步减少繁琐、重复性的工作，为中小型企业创造创新空间的工具［19］，帮助知识型员工投入更多精力到创新事项上。

数据开放促进区域环境资源创新。各行业的创新离不开数据的支撑，数据开放在提供就业岗位、拓宽商业版图的同时，还可以为消费者提供更多的选择机会和更富有价值的商品，强化公民利用数据的权利［12］。数据开放为市场主体创新提供坚实的数据保障（如帮助企业提升开放式创新绩效［20］），能够有效激发区域创新活力，有效地为社会和经济创新服务，发挥政府自身优势。数据开放促进了不同组织间的数据共享和资源互动，其分布式结构能够驱动各类创新主体在创新决策中的多元化参与，从而促进区域环境资源创新。

根据以上分析，本研究提出假设1：

H1：数据开放能够显著促进区域创新能力。

1.2 数据开放对政务服务便捷性的作用

数据开放是加强建设透明政府和服务型政府的重要举措，对公共服务质量提升、政府决策精准科学化有重大的意义，作为打开数字政府的钥匙之一，数据开放利用大数据、区块链和云计算等支撑技术使全社会共享数据，推进各省大数据产业发展、政务信息化建设等数字化转型工作的落实，提升各地政府数字政府在线服务能力［21］。

从整体性治理角度来看，通过数据支持，政府为社会团体、事业单位、个人提供高质量、高效率的服务。数据开放既提升政府透明度，还可以作为一种治理手段推动构建政府、市场与社会协同的多元共治格局［22］。通过数据开放构建数据价值共创生态，强化监管与公共参与能够提升政务服务便捷性［23］，并有利于打破政府各部门、政府与市场、社会和公民之间的边界，削减“数据孤岛”现象。

从效能线上可评的角度来看，数据开放缩短流通环节，其中涉及的模块化技术更为通用而易操作。对政务服务平台的用户使用、网办效率、服务质量等方面实施效果评估产生了有益影响［24］。一方面，数据开放提高了地方政府创新生产率。另一方面，数据开放促进区域不同产业间产生技术赋能效应。通过数据识别、数据优化、数据分配、合作共享等方式，将政府数据与市场数据连接起来，可以完善数据要素市场、提升事务运营效率与业务协同效度、降低重复率和出错率，激发政务服务的便捷潜力。

根据以上分析，本研究提出假设2：

H2：数据开放能够显著促进政务服务便捷性。

1.3 政务服务便捷性在数据开放度与区域创新能力之间的中介作用

在政府数字转型背景下，数字技术赋能成为公共服务创新要素，使其数据化、同质化、可编程化。数据开放决定着事务运营效率和政务服务能力的便捷潜力，只有政府将数据开放视为市场发展机会，加快市场主体跟进步伐，才会充分调动政务服务能力用以提升区域创新绩效，通过具体问题的实践研究发现：

（1）健全的数据开放制度能提高供需双方接触的便利程度、降低因研发创新产品所带来的工资成本从而推动政府与社会间开放共享，为公共服务创新提供多元主体参与的包容空间和价值共创的可能性［25］。此外，被区域创新排斥的“长尾人群”可以更方便快捷地享受政务一体化服务，这提高了政府数字化转型的覆盖广度。

（2）数据开放建设能够赋能政务服务发展，为数据在多元主体之间的传递奠定基础，有利于市场主体沿着价值网络获取创新资源［23］。信息技术利用程度越高、信息技术的迭代越快，就越能促进数字化服务普惠程度。政务服务便捷性的提升会降低创新成本，进而激发区域创新热情。

（3）数字化转型驱动下，地方政府利用数据共享开放能够快速破除行政体制的壁垒，重塑自身的权力边界以提供给其他主体更广阔的创新空间，在多中心协同治理过程中盘活公共资源并促进资源有效配置，对公共部门的创新能力起到补充作用［26］。随着教育水平和居民数据意识的提高，市场对于数字服务的接受程度和使用热情也会增加，加深了政府数据的使用深度。

根据以上分析，本研究提出假设1：

H3：数据开放度可以显著促进政务服务便捷性，进而促进区域创新能力。

基于上述讨论理论模型如图1 所示。

图1 数据开放、政务服务便捷性与区域创新能力的作用机制

2 数据、指标与模型构建

2.1 变量定义与测度

2.1.1 被解释变量

区域创新能力的核心在于促进地区创新机构间的互动与联系，通过科技创新将新知识转化成新产品与新服务，提高市场资源配置效率［27］。这与政府数字化转型背景下一体化政务能力息息相关。对于区域创新的测量方法主要通过采用专利数、新产品数、新产品产值等指标对区域创新能力进行衡量［27］，或者是以系统、层次性为原则，采用多重因素耦合的结果更为全面地评估各地的区域创新水平［28］。本文采用第二种方法，在已有文献的基础上，建立了区域创新能力指标体系，根据创新型城市评价的3T理论，参考国内学者杨建等［29］、刘雷等［30］、周灿等［31］等相关研究成果，从知识、技术、环境三个维度，对区域创新能力进行综合评估。具体说明如表1 所示。

表1 区域创新能力评价指标体系

2.1.2 解释变量

数据开放评价研究方面影响最为广泛的就是复旦大学和国家信息中心数字中国研究院联合发布了《中国地方政府数据开放平台报告》，以及复旦大学数字与移动治理实验室发布的中国开放数林指数［32］。其中中国开放数林指数是国内第一个专门针对地方数据开放的专业指数并被国家信息中心所采纳用于数字中国发展指数的数据支撑［33］。因此本研究选择2022 年度中国开放数林指数为参考［34］，通过数据抓取、人工观察、专家研讨赋值方法从社会化利用、数据开放情况、数据平台载体、基础工作和准备四个层面对我国地方数据开放进行评估。具体指标体系如表2 所示。

表2 数据开放评估指标

2.1.3 中介变量

政务服务便捷性是衡量服务效能的标准之一，数字政府下的政务服务应从部门视角转换到用户视角。以群众需求作为出发点，实际问题为导向，强化顶层设计与数据开放统筹融合，真正让社会大众在政务办理中得到方便［35］。本文结合《省级政府和重点城市一体化政务服务能力调查评估报告》相关评估指标，表3 以效能线上可评的角度，衡量政务服务平台的用户使用、网办效率等方面的实施效果作为的政务服务便捷性的评价指标，对政务服务便捷性作出测算。

表3 政务服务便捷性指标

2.1.4 控制变量

区域创新能力是一项复杂的系统性工程，除了数据开放这一核心解释变量外，综合借鉴胡军燕等［36］、张宗和等［37］、刘晔等［38］、王春杨等［39］、李瑞晶等［40］和刘洪涛等［41］的研究，引入影响区域创新能力的控制变量，分别是对外开放程度（Openness），居民消费支出（ln HC_expenditure）、人口密度（De_population）、教育发展水平（Ed_level）、科研公司数量（R&D_units）、第三产业占比（Te_industry），采用地区所获得进出口总额来衡量。由于数据可获性，本文选择除香港、澳门、台湾和西藏除外的30 个省级面板数据作为研究对象，取地区虚拟变量来固定地区效应。

2.1.5 数据说明

2014 年中央网络安全和信息化领导小组正式成立，为落实全国网络安全和信息化推进工作奠定坚实基础，代表我国数字政府建设和数字经济发展迈入新的发展阶段。因此本文以2014—2021 年为时间范围，具体变量名称及含义与变量描述性统计如表4 所示。

表4 各类变量名称及含义

2.2 模型构建

2.2.1 基准回归模型

为验证数据开放度对区域创新能力的影响，避免多重共线性，本研究对相关变量采用VIF 检验，判断变量的多重共线性情况，结果显示VIF 值均小于5，即变量不存在严重的多重共线性。此外，通过对模型进行Hausman 检验，结果显示P＜0.05。最后选择面板个体固定效应模型。参考刘莉亚等［42］的研究，基准模型设定如下：

式（1）中：下标i和t分别代表省份和年份；R_innovationit是被解释变量，含义为第i个省份第t年的区域创新能力；Op_dateit是解释变量含义为第i个省份第t年的数据开放度；Xit是影响区域创新能力的控制变量集；μt是个体固定效应，用以控制没有观测到的个体特征的影响。

2.2.2 中介回归模型

为探究政府数字化转型下区域创新能力的来源，考察政务服务在政府数字开放对区域创新的影响中起到何种作用，本研究将运用如下中介模型进行探索：

根据式（2）验证数据开放度对区域创新能力的综合影响，系数β1代表总效应，如果系数β1显著，则进行第二步，如果不显著中介分析终止；根据式（3）验证数据开放度对政务服务便捷性的影响，如果δ1显著，进入第三步，否则终止分析，中介效应不存在；根据式（4）将数据开放度和政务服务便捷性都加入回归，检验政务服务便捷性的中介效应是否存在以及是否完全［43］。

3 实证结果分析

3.1 基准回归

在检验过程中加入所有控制变量对工具变量进行2SLS 回归：第一阶段回归结果显示F值统计量均远大于10，排除了弱工具变量的问题。为了增加实验的精确性，在2SLS 回归及中介机制检验中加入年份和地区的固定效应。表5 汇报了数据开放影响区域创新能力的回归结果，其中第（1）列结果显示数据开放对区域创新能力的影响在1%的水平上显著为正。第（2）列中，Op_date 的系数仍在1%水平上显著为正。与第（1）列相比，模型的解释力度增加，结果更精确。由此说明数据开放度的增加有利于提高区域创新能力。假说H1得到了验证。第（2）列的回归结果可以说明，随着居民消费能力的提升，市场上的需求量也随之上升，此时企业会更加关注提高生产质效率与质量为主的创新活动，需求量的上升倒逼企业进行区域创新活动；作为推进区域创新的前提，教育水平的提升也可以显著促进区域创新能力；科研公司数量、第三产业占比同时也从不同方面代表经济主体创新效率，可以显著提升区域创新能力。

表5 数据开放与区域创新能力的2SLS 回归结果

3.2 政务服务便捷性作为路径变量的中介效应检验

数据开放的目的是提升社会数据的资源价值，为了检验数据开放度是否能够通过政务服务便捷性对省级区域创新产生影响，利用中介效应模型检验三者之间的中介效应，结果见表6。其中，第（1）至（3）列展示了以数据开放为解释变量时采用因果逐步回归检验法下的回归结果；第（2）列显示数据开放的系数显著为正，统计意义显著，验证了假说H2；第（3）列将数据开放指标和政务服务便捷性指标都加入了回归，结果显示数据开放、政务服务便捷性的系数在5%水平上显著。由此可知，政务服务便捷性起到了部分中介作用，即数据开放可以显著促进政务服务便捷性发展进而促进区域创新能力的提升，假说H3得到了验证。

表6 政务服务便捷性中介效应检验结果

3.3 异质性分析

3.3.1 区域异质性分析

受地理位置与对外开放程度的影响，数据开放对区域创新能力的影响存在差异，根据《省级政府和重点城市一体化政务服务能力（政务服务“好差评”）调查评估报告（2021）》中将省级政务服务示范和推动作用的总体指数分为4 个等级，如表7所示［24］。

表7 政务服务“好差评”各省份等级排名结果

根据评分可以看出当前我国省级政府的一体化政务服务能力主要分布在非常高、高、中3 个组别，鉴于此，按照对应组别对研究样本进行相关实证检验，检验结果如表8 所示。

表8 数据开放对区域创新的区域异质性检验结果

由表8 可以发现，处于我国省级政府的一体化政务服务能力总体指数“中”等级的地区数据开放度对区域创新的促进效应并不显著，但在省级政府的一体化政务服务能力总体呈现最高和高的地区组中，数据开放度对区域创新的影响分别在1%的水平上显著为正。这可能是因为欠发达地区数字基础设施相对薄弱、数据资源利用的认识方面难以追赶发达城市的区域创新水平，导致数据开放的驱动力不足。

3.3.2 分位数回归

本研究在王连等［44］、芦婷婷等［45］方法的基础上，使用面板分位数模型进行参数估计，把被解释变量看成是一个函数分布，根据最小化加权的残差绝对值求和，从而估计解释变量处于被解释变量不同分位点时的影响。设定面板分位数模型如下：

式（5）中：下标τ表示分位点(选取0.25、0.5、0.75 作为3 个分位点)，其他符号及变量设定同上。回归结果为表9。

表9 数据开放对区域创新的分位数模型回归结果

表10 稳健性检验结果——替换被解释变量

表11 稳健性检验结果——滞后一阶

由表9 可知，在0.25、0.50、0.75 分位点上，数据开放对省际区域创新能力的系数分别在5%和1%的水平上显著，这意味着省际差异越大的地区，政府数字开放缩小省际差异效果就越好。同时也说明，政府数字开放可以缩小区域创新差异，进一步验证了假设H1。关于控制变量，随着分位点的增加，居民消费支出、教育发展水平对区域创新发展的促进作用逐渐降低，原因可能与政府数字化转型的滞后性相关。科研公司数量、第三产业占比系数变化呈显著性上升趋势，表明其成果产出加速了数据开放技术下创新应用的转化，带动了区域创新的发展。

3.4 稳健性检验

3.4.1 替换被解释变量

根据《中华人民共和国专利法实施细则》的相关规定，参考汪辉平等［46］、易明等［47］、蒋艳辉等［48］的研究，选用发明专利、实用新型专利和外观设计专利申请和授权总数的自然对数（ln patents）替代被解释变量，衡量区域创新能力，进行稳健性检验。结果显示，除了变量系数和显著性略有变化以外，核心解释变量系数在1%、5%水平上正向显著。其模型估计结果也与原结果保持一致，即原结论具有较好稳健性。

3.4.2 缓解内生性问题——滞后一阶

考虑到数字化转型到获取专利授权存在一定时滞性，为确保一定程度上因果性，将Op_datait-1作为解释变量纳入模型中，核心解释变量系数在1%、10%水平上正向显著。其模型估计结果也与原结果保持一致，即原结论具有较好稳健性。

3.4.3 缩小地区样本模型估计

考虑到直辖市可能存在一定特殊性，本文剔除直辖市样本进行模型估计。从表12 可以看出，核心解释变量系数在1%、5%水平上正向显著。其模型估计结果也与原结果保持一致，即原结论具有较好稳健性。

表12 稳健性检验结果——缩小地区样本模型估计

4 主要结论与政策启示

4.1 主要研究结论

本文的主要研究结论总结如下：（1）基准回归验证了假设H1，推动数据开放度对提高区域创新能力具有显著促进作用，且随着数据开放度的加深，能持续影响区域创新发展水平。同时，数据开放对区域创新能力的促进作用受区域内居民消费能力、受教育程度、科研公司数量和第三产业占比等控制变量的正向影响；（2）中介效应检验验证了假设H2和假设H3，数据开放能够有效促进政务服务的便捷性，并通过政务服务便捷性促进区域创新能力的提升。凭借新兴技术，不断优化业务处理流程中运营和事务效率、降低重复率和出错率从而提升组织柔性。因此数据开放进程对区域创新能力的正向影响是通过提高政务服务能力的部分中介机制发挥作用；（3）上述中介效应具有一定的区域异质性，即省级政府的一体化政务服务能力总体指数“中”等级的地区数据开放度对区域创新的促进效应并不显著。省级政务服务示范和推动作用较为落后的地区，在面对高强度的转型之路，短期内数字化转型的政策实施能没有显著改善区域创新现状。

4.2 政策启示

首先，细化数据开放顶层设计，完善数据开放的法律法规、政策体系和实施机制。政府要转变数字化转型理念，建立健全有关政府数据开发利用的制度设计，加强数据开放的覆盖率和使用深度，有序推进数据开放对创新活动的资金供给体系，以探索对话式数字参与机制，最大限度对数据进行开发利用。通过构建区域间创新交流平台，扩大数据收集的范围。同时设立独立的部门监督政务服务平台的建设和数据资源的管控，提高对公共数据的筛选与净化。全力支持地方政府提高对创新要素交易的协调和监督水平、创新要素交易的规则和创新要素市场制度体系的发展，打破我国在数据获取途径的横向内容和纵向时间层面发展的局限性。

其次，客观认识当前发展阶段，建立府际、部门、政社、政企多元参与和协同共治的政务服务模式。政务服务的意义在于在跨域资源统筹和公共价值创造之间的能动机制，通过鼓励跨区域和跨部门的密切合作，并依据不同地区的发展特点制定差异化发展策略，削减信息不对称所带来的治理成本。从整体上对不同区域政务服务发展进行规划。转变重建设、轻应用的传统思维，摸清社会大众各个层次上的实际需求，搭建基于多元微端的微服务、微治理政务数字化应用，为解决各地方数据开放升级痛点创造可行的发展路径。

最后，夯实新型基础设施建设，加大区域创新领域投入。推动公共部门和私营部门形成创新网络，从知识、技术、环境三个方面入手搭建一流数据开放系统，挖掘更多场景的数据要素。利用创新网络挖掘其中公共价值和商业价值，鼓励高素质人才引进、制度环境升级、新型基础设施完善等融合共生的方式打破区域壁垒。构建创新要素流动的全国统一大市场，提高创新要素的利用效率。形成相互合作、优势互补的创新网络，以柔性融合的对策应对区域创新活动的刚性落地，形成数据流通渠道合力，在降低自身数字化转型升级风险的同时实现区域创新影响规模的扩大。

4.3 不足与展望

近年来，数据开放在促进政务便捷和区域创新方面取得显著成效，小到公安部门开放红绿灯数据，方便市民出行；大到利用数据开放平台撬动数据交易和应用创新，增强公共服务和区域创新能力。例如上海通过建立公共数据开放平台、开设新型数据交易所、建设国际数据港等，吸引并培育了众多创新创业人才与企业。截至2022 年年末，已在科创板上市78 家企业，市值居全国第一。浙江通过“之江杯”大赛，在数字经济、智慧交通等领域实现多个优秀项目落地，取得经济和社会双效益。在知识产权领域，我国开放了44 种基础数据，促进了知识产权服务的精准供给，降低了数据再利用成本，有助于缩短创新周期和降低研发成本。但由于政务大数据、数字政府存续和建设时间较短，数据开放与数字政务服务尚处于探索阶段，因此在该领域仍有以下突出问题有待解决。

（1）在顶层设计过程中，一方面数据开放的法律法规和政策体系建设滞后；另一方面缺乏全国性的政府数据开放平台，现有平台对数据开放的全生命周期理念贯彻不足，普遍存在数据集数量不高、标准不统一、评价视角或维度较为单薄，指标体系与数据难以支撑实际发展情况。数据开放中的碎片化、信息化供需不平衡和有效供给不充分等问题依然存在。导致后续数据应用挖掘不够深入，基于数据驱动的智能化决策支持，营商环境精细、精准化和政务服务的个性化支持等数据价值变现仍需进一步探索。

（2）关于数字化转型的相关文件中政务服务效能体现仍停留在“互联网+”阶段，从省域、市域发展的整体性数字化转型来看，“上下贯通、左右衔接”“标准通用、各地通办”的整体性数据开放方案仍然不清晰。虽强调了部门内外部数据的交换、共享与业务协同，但未完全纳入数字社会、数字政府建设大局中。重建设、轻应用的态势没有得到根本性扭转，缺乏针对政务服务的整体性、前瞻性思考。此外，企业在数据开放中总体处于缺位状态，数据开放程度与产业数字化创新进程不匹配，阻碍了数据价值的释放。

（3）基于市场化程度和国家城市群建设等影响，区域创新整体性建设明显滞后，仍存在市场和社会活力不足等问题。尤其在省级政务服务示范和推动作用较为落后的地区，面对高强度的转型之路，将面对数据开放水平和政务服务能力双重滞后制约带来的叠加效应，短期内数字化转型的政策实施很难显著改善区域创新现状，难以享受数据开放带来的红利的同时，还暴露了内生驱动力不足的困境，削弱了数字化发展对区域创新进步的促进效果。