巴基斯坦情报管理体制改革的演进与成效研究

吴文聪 王 娟

(1.北京物资学院马克思主义学院 北京 101126;2.北京中医药大学马克思主义学院 北京 100105)

1 文献回顾与问题提出

2023年是中巴经济走廊启动十周年。然而,自建设伊始,中巴经济走廊就面临着较严重的恐怖主义威胁,导致中方在巴海外利益频繁受损。作为南亚重要国家和中国全天候战略合作伙伴,巴基斯坦对中国的国家安全和发展至关重要。巴基斯坦情报界肩负着两大重要任务:一是处理与印度的紧张关系;二是应对恐怖主义威胁。近年来,关于巴基斯坦情报活动的研究成果日益丰富,主要包括三方面。其一,对三军情报局(Inter-Services Intelligence,简称ISI)的研究。比如,有学者对三军情报局的历史、结构、功能和困境进行了分析[1];有成果对三军情报局负责人进行了介绍[2];还有学者对三军情报局在宗教方面的政策进行了批评[3]。其二,对印巴情报竞争的研究,比如关注印度对巴基斯坦内部情报搜集的问题[4];探讨印巴情报活动冲突的议题[5]。其三,对巴基斯坦反恐情报的分析。比如,有学者就美巴反恐情报合作进行了研究[6];有成果探讨了巴基斯坦警察系统的反恐情报工作[7];还有学者重点关注了巴基斯坦反恐怖主义融资的情报工作[8]。虽然现有成果从不同视角对巴基斯坦情报活动进行了分析,但相对缺乏对其情报体制的整体观照,尤其未能深入地探讨该国情报管理体制改革这一问题。情报体制是国家情报工作的组织形式和基本制度[9]。情报管理体制则是情报体制的重要组成部分。鉴于此,本文认为有必要系统梳理巴基斯坦情报管理体制改革的演进内容,并评估其成效。

2 巴基斯坦情报管理体制的构成

情报管理体制是“情报工作系统的组织形式,主要研究情报工作的组织系统、机构设置、建制和领导关系以及情报机构的职能及分工等,反映了一个国家对情报工作的总体部署,以及国家和军队对情报工作的认知”[10]。在现代情报体制中,一个国家的情报能力不仅取决于情报机构的收集与分析水平,更离不开情报机构的管理体制水平。如何实现“1+1>2”的效果,是考验一国情报管理能力的重要指标。合理的国家情报管理体制,可以有效提升情报工作的效率,优化资源配置,增强合作效果。因此,探索适合自身的情报管理体制成为众多国家追求的目标。根据情报机构的集中度,情报管理体制可分为四类,即分散型、集中型、有限协调型和协调型[11]。如图1所示,坐标轴的两端代表情报机构管理集中程度的两极,即分散型和集中型,中间则依据协调程度的强弱分为有限协调型和协调型。

图1 情报管理体制的类型

经过长期发展,巴基斯坦形成了以三军情报局为主导的集中型情报管理体制。三军情报局是巴基斯坦情报界最重要的组成部分,负责收集、处理和分析任何被认为与巴基斯坦国家安全相关的情报。集中型情报管理体制意味着情报部门的权力高度集中,情报需求、情报资源与情报评估的相关权限主要归于国家最高决策者。在管理上,集中型情报管理体制往往由强势机构统领,这类机构拥有较大的话语权,在情报实践中往往缺乏制衡。

现有的巴基斯坦情报管理体制由众多情报机构组成。如表1所示,巴基斯坦的主要情报机构大致分为四类:其一,综合类情报方面。除三军情报局之外,巴基斯坦情报局(Intelligence Bureau,简称IB)主要负责国内情报搜集与分析;联邦调查局(Federal Investigation Agency,简称FIA)负责边境管制、刑事调查、反间谍和反恐等相关情报工作。其二,国防安全方面。军事情报局(MI)是巴基斯坦陆军的情报部门;空军情报总局(AI)负责空军情报活动;海军情报总局(DGNI)的任务是向海军不同部队提供情报;民用武装部队(CAF)情报系统在内政部领导下负责为民用武装提供情报支持。其三,经济情报方面。国家问责局(NAB)是巴基斯坦的反腐败机构;情报与调查总局(D.G.I&I)是联邦税务委员会的情报部门;金融监管局(FMU)主要负责分析交易、洗钱案件、打击恐怖主义融资以及其他金融犯罪等。其四,反恐情报方面。反恐部(CTD)分属各省警察局,主要负责反恐情报等工作;国家反恐局(NACTA)负责制定反恐和反极端主义政策和战略。

表1 巴基斯坦情报机构概况

情报协调是情报管理的优化目标。由于巴基斯坦的情报格局十分复杂,协调型情报管理体制成为其改革的努力方向。协调型情报管理体制的核心是通过构建情报协调机构或组织,加强情报部门之间的交流,扩大情报共享与合作,提高工作效率。这一情报管理体制对于优化情报协调程度至关重要,但实践中很多国家仍处于有限协调型阶段,即协调不充分。高金虎认为,虽然无法完全量化何为有限协调型,何为协调型,但是可根据不同国家的情况来具体界定,总之,协调型是国家情报管理体制的未来[11]。在情报管理体制的改革上,增强协调性是世界主要情报大国的改革目标,英美等西方国家是典型示例。英国在很早之前就确立了情报协调体制,即1936年成立的联合情报委员会(JIC)。经过长时间发展,这种情报协调体制得到了延续。“9·11”事件之后,美国设立国家情报总监(DNI),担任美国情报界的行政首长,并指导和监督国家情报计划的实施。经过一系列改革,美国逐渐形成较合理的情报协调体制,并为多数国家争相效仿。此外,澳大利亚和印度等都设立了自身的情报协调机构。这些国家情报改革的既有实践与努力方向成为巴基斯坦优化情报管理体制的重要参考。

总之,巴基斯坦现有的情报管理体制以三军情报局为主导,其协调型改革的努力也由三军情报局进行统筹。2021年,巴基斯坦成立国家情报协调委员会(National Intelligence Coordination Committee,简称NICC),由三军情报局局长担任召集人,该委员会被视为巴基斯坦进行情报协调的重要机构。如前所述,巴基斯坦既有的情报机构数量庞大,且存在功能重叠、权责不清等问题,加上三军情报局的绝对主导地位,该国实质上仍属于集中型情报管理体制。近年来,基于严峻的反恐形势需要,巴基斯坦试图进行协调型情报管理体制的改革。下文将对其情报管理体制改革的演进历史进行梳理,进一步明确不同阶段的内容与目标。

3 巴基斯坦情报管理体制改革的演进与目标

3.1 集中型情报管理体制的形成

如上所述,强化协调性是情报管理体制的发展方向。对巴基斯坦而言,由于特殊的历史与国情,其情报管理体制的演进经历了诸多波折。如表2所示,根据前述的情报管理体制分类标准,巴基斯坦大致经历了以下四个阶段。

表2 巴基斯坦情报管理体制的演进

3.1.1三军情报局成立

巴基斯坦原为英属印度的一部分。1940年3月,全印穆斯林联盟通过了关于建立巴基斯坦的决议。1947年6月,英国公布“蒙巴顿方案”,实行印巴分治,巴基斯坦于8月14日宣告独立。在情报领域同样实行分割,印度和巴基斯坦分别继承了英国殖民时期的情报局。1947年,巴基斯坦情报局成立,成为独立初期最重要的情报机构,负责巴基斯坦几乎所有领域的情报工作。因此,巴基斯坦独立初期的情报管理体制在一定程度上属于集中型。1947年10月,第一次印巴战争爆发,巴基斯坦情报局在战争中表现不佳,各军种之间的情报协调严重失误,迫使巴基斯坦当局进行情报改革,重新调整其情报管理体制。1948年巴基斯坦三军情报局成立,由来自三个军种的军官负责,专门收集、分析和评估外部军事和非军事情报[12]。三军情报局成立后,巴基斯坦情报管理体制发生重大变化,情报机构之间开始相互竞争,逐渐进入分散型情报管理体制。

3.1.2三军情报局地位强化

1958年,巴基斯坦陆军参谋长阿尤布·汗(Ayub Khan)发动政变,推翻民选政府,自任总统。此次政变后,所有国家情报机构均由总统和首席戒严总长直接控制,这些机构被用来巩固军人政府的统治[13]。自此,三军情报局的权限大幅扩张,其国内政治活动范围迅速扩大。虽然三军情报局在成立之初主要负责军事和外部情报,具有一定的协调功能。但随着军人政府的建立,其重要性不断增强,权限迅速扩张,情报机构的需求、情报资源的分配与情报信息的评估基本由国家最高决策者把控。三军情报局负责人由陆军参谋长推荐任命,机构的主要人员由从武装部队三个军种借调的现役军官组成,情报搜集范围扩大到所有与国家安全有关的情报。随着三军情报局权力的扩大,巴基斯坦在军人政府期间形成以三军情报局为主的集中型情报管理体制。

3.1.3民事情报机构分权

1971年11月,印度利用东巴基斯坦的动乱局势,发动大规模突然袭击,成功占领该地区并扶植自治政府,最终将孟加拉国从巴基斯坦分割出来。在战争期间,巴基斯坦军队协调出现了重大问题,军事情报泄露严重,各部队之间缺乏情报共享,军事行动相当混乱。战后,三军情报局和巴基斯坦军方名誉扫地并被边缘化。1972年,布托(Bhutto)当选为总统,巴基斯坦回到文职政府时代。针对此次重大情报失误,巴基斯坦政府进行了深刻反省,为情报管理体制改革提供了较大动力。巴基斯坦政府成立哈穆杜尔·拉赫曼委员会(Hamoodur Rahman Commission),负责评估“1971年东巴基斯坦独立和印巴冲突”中出现的问题,委员会专门针对三军情报局等机构的情报失误进行了严厉批评,同时提出协调国防工作的相关建议[14]。1976年3月,参谋长联席会议委员会(JCSC)正式成立,成为协调军事行动的重要组织,情报协调亦在其中。

布托政府进行情报管理体制改革最重要的举措是设立联邦调查局。1975年,布托政府以美国联邦调查局(FBI)作为模板,成立了巴基斯坦联邦调查局(FIA),设立初期的首要任务是打击有组织犯罪、走私、人口贩运、移民犯罪等,还负责受理各级政府的腐败案件,此后职权不断扩大[15]。由此可知,20世纪70年代,随着文职政府的建立,民事情报机构情报局和联邦调查局的权限扩大,三军情报局的重要性有所下降。情报机构之间的竞争加剧,巴基斯坦重新回到分散型情报管理体制。

3.1.4三军情报局一家独大

1977年巴基斯坦再次爆发军事政变,即“公平竞争行动”(Operation Fair Play)。陆军参谋长齐亚·哈克(Zia-ul-Haq)发动政变推翻布托政府[16]。1979年,苏联入侵阿富汗,巴基斯坦的战略地位迅速上升,三军情报局被赋予特殊使命,这为其权力扩张提供了契机。在美国的支持下,三军情报局成立了阿富汗特别工作小组,负责搜集阿富汗各领域情报,相关部门的人员得到美国培训和装备支持[17]。军人政府的回归,以及阿富汗反苏战争的需要,使得三军情报局迅猛发展,成为巴基斯坦情报领域的绝对主导者,并帮助政府打击政敌,深度参与到内部事务中。虽然巴基斯坦情报局和联邦调查局与之持续争权,但是三军情报局的主导地位稳如磐石,逐渐成为巴基斯坦情报界的代名词。

1988年,巴基斯坦重回文职政府,贝娜齐尔·布托(Benazir Bhutto)当选总理。军人集团与文职政府之间的竞争仍在进行,情报领域的主导权之争也是如此。在这一阶段,贝娜齐尔着力于扩大情报局和联邦调查局的权限,以制衡三军情报局,并试图取消三军情报局的国内情报职权,却导致政府倒台,这也从侧面反映了三军情报局的强势地位难以撼动[18]。除此之外,文职政府与军方持续争夺对三军情报局的掌控权,并多次发生冲突。因争权引发的矛盾,最终导致了巴基斯坦第三次军人政变[19]。由此可见,三军情报局与军方联系紧密,军方在巴基斯坦政局中的强势地位,确保了三军情报局在情报体系中的主导地位。2001年“9·11”事件之后,美国将重心放到反恐上,开启了全球反恐战争,巴基斯坦成为美国重要的反恐盟友,三军情报局进一步加强了与美国的合作,重要性更加凸显。基于此,三军情报局一家独大的情报格局得以延续,巴基斯坦集中型情报管理体制得到强化。

3.2 协调型情报管理体制改革的尝试

虽然巴基斯坦的情报管理体制在分散型与集中型之间不断反复,但协调型情报管理体制仍是其改革的主要目标,在反恐情报方面尤其如此。

3.2.12001年成立国家危机管理小组

自2001年以来,反恐情报成为巴基斯坦情报机构的关注重点。三军情报局、情报局、联邦调查局以及其他安全机构都活跃在反恐情报领域。1999卡吉尔战争之后,印巴之间再未爆发大规模战争,但巴基斯坦的恐怖主义威胁却不断上升,境内的恐怖组织、分离组织,以及阿富汗的极端组织严重威胁其国家安全,加之美国的反恐需求,反恐情报成为巴基斯坦情报工作的焦点。就反恐而言,情报机构难以单独绘制涉恐行为的全貌,因此,情报协调更加重要。但巴基斯坦情报机构之间长期的竞争乃至敌对关系,导致其情报共享难以顺利进行。为此,巴基斯坦将反恐情报协调作为情报管理体制改革的重点。2001年,巴基斯坦成立国家危机管理小组(National Crisis Management Cell,简称NCMC),隶属于内政部,作为巴基斯坦所有情报机构的协调平台,该机构试图对相关情报进行统一评估和管理,以更好地应对国内外恐怖主义,消除本国的宗教极端主义。

3.2.22008年设立国家反恐局

2008年,巴基斯坦成立国家反恐局,由相关部门和情报机构负责人组成的理事会管理,协调安全和情报工作。随着国家反恐局成立,国家危机管理小组于2016年被撤销。国家反恐局旨在制定一项针对短期、中期和长期目标的反恐战略,以及相应的行动计划。巴基斯坦内政部长认为,民事和军事情报机构之间缺乏有效协调是反恐工作中的主要障碍[20]。2014年3月,时任巴基斯坦总理纳瓦兹·谢里夫(Nawaz Shari)召开高级别安全会议,参会人员包括内政部长、三军情报局长、军方领导人、各省负责人等。在审视反恐安全框架之后,决定在国家反恐局下设立国家情报局(NID),以加强军事和民事情报机构之间的协调[21]。在反恐行动中,许多重要情报并未在军队和警察系统中得到共享,未能实现有效合作,这也是国家情报局成立的重要原因。然而,国家情报局的成立能否解决这一问题,很多情报专家表示怀疑[22]。事实上,无论是国家反恐局还是国家情报局,对于情报协调的作用相当有限。

3.2.32021年组建国家情报协调委员会

2021年6月24日,巴基斯坦国家情报协调委员会在三军情报局总部举行了成立大会。会议由时任总理伊姆兰·汗(Imran Khan)主持,内政部长、信息部长、三军情报局、情报局和联邦调查局负责人等出席了会议。总理办公室在会议声明中表示:“政府举行了全面通报会,并就加强情报合作进行了讨论,总理对国家情报协调委员会正在进行的努力表示赞赏”[23]。国家情报协调委员会源于2011年的阿伯塔巴德委员会(Abbottabad Commission)。阿伯塔巴德委员会的任务是调查本·拉登在巴基斯坦的藏身情况以及美国针对本·拉登的斩首行动。调查报告指出,巴基斯坦情报部门对本·拉登的藏匿以及美军的越境斩首存在重大情报失误,建议成立一个整合民事和军事情报机构的部门[24]。根据这一报告以及巴基斯坦在情报实践中存在的其他问题,由三军情报局统筹的国家情报协调委员会应运而生。

通过梳理巴基斯坦的反恐行动经验可知,情报协调不足严重影响打击恐怖主义的效果,重要情报缺乏共享导致诸多反恐行动以失败告终。虽然巴基斯坦试图通过建立国家危机管理小组、国家反恐局和国家情报局对情报管理体制进行改革,但由于领导权分歧、情报机构间斗争等原因,这些尝试相继失败。对于国家情报协调委员会的成立,有专家认为这有助于该国的内部管理和边境防御,是解决巴基斯坦当下境况的必要步骤[25]。下文将对巴基斯坦情报管理体制改革的困境与成效进行具体分析。

4 巴基斯坦情报管理体制改革的困境与成效分析

当前,巴基斯坦的情报协调由三军情报局主导。三军情报局的权限范围相当广泛,涉及各个情报领域,拥有情报收集、分析、政策制定和实施等功能。因此,以三军情报局统筹的国家情报协调模式引发了诸多争议。有专家认为这种模式可以有效汇总情报,提高情报工作效率;有观点则认为这种模式进一步助长了三军情报局的权势,不利于情报协调[26]。本文认为,以下困境导致巴基斯坦短期内难以充分实现协调型情报管理体制的改革。

4.1 政局的动荡影响情报改革延续

自1947年独立以来,巴基斯坦面临内忧外患,与印度经历了多次战争,境内的分离主义与恐怖主义形势严峻,民族、宗教、部落和领土争端等问题如影随形。严峻的安全形势导致巴基斯坦形成了所谓的建制派(The Establishment),即由武装部队、情报界和其他亲军方人士组成的联盟[27]。建制派对巴政局影响巨大,曾多次颠覆民选政府;即便在文职政府执政时期,其影响力依然不容小觑。因此,在情报改革进程中,巴基斯坦情报机构“军民争夺”态势胶着。一方是以三军情报局为代表的军事情报机构,另一方是以情报局和联邦调查局为代表的民事情报机构,双方实力涨跌与执政者所属阵营直接相关。有观点质疑道,三军情报局虽然在法律上由总理领导,但实际上一直受军方控制,每当民选领导层掌权时,建制派都会确保民选总理无法有效控制三军情报局[28]。即便是与建制派保持良好关系的时任总理伊姆兰·汗,在试图任命自己的人选为三军情报局局长时,建制派的强硬态度仍能迫使其让步[29]。2022年,反对派趁伊姆兰·汗与建制派关系越发紧张时,成功将其赶下台。随着新政府上台,巴基斯坦政局走向不明,文职政府与军队的关系也扑朔迷离。总之,巴基斯坦政局的不稳定性不仅直接影响到情报机构的布局,更导致其情报管理体制改革的连贯性和有效性难以实现。

4.2 三军情报局的强势抑制协调意愿

如前所述,自2001年开始,巴基斯坦开始注重增强反恐情报的协调性。然而,由于牵头单位是内政部,而国家反恐局和国家情报局又均为非军方领导,导致情报协调难以顺利进行。2021年设立的国家情报协调委员会之所以由三军情报局统筹,主要是吸取了过去情报协调失败的经验和教训。但是,由于三军情报局在巴情报体系中享有绝对主导权,现有的情报协调模式也由其主导,其权限进一步扩大。就人员总数而言,三军情报局是世界上最大的情报机构[30]。三军情报局涉及情报收集、技术、分析,甚至决策等多种部门,负责巴基斯坦军事、外部、内部、反恐、反间谍、反政敌等多种事项,几乎不需要与其他情报机构协调和共享。并且,由于三军情报局属于建制派,即使巴基斯坦政局发生变动,它依然有足够的实力来左右情报协调模式。据称,三军情报局干预了1965年、1977年、1985年、1988年和1990年的大选[31]。伊姆兰·汗在2018年上台和2022年下台都与三军情报局密切相关。无论形势如何变化,三军情报局有足够的影响力督促政府制定有利于自身的情报协调模式,与其对抗的政府则面临下台的风险。正因如此,三军情报局的强势地位抑制了其主观上的协调意愿,可能难以实现真正的情报协调改革[26]。

4.3 情报机构的繁杂增加协调难度

巴基斯坦安全局势十分复杂,促使其不断调整自身的情报布局,尤其偏好以“加法”的形式来应对新的挑战,长此以往,情报机构的类别愈发庞杂,导致情报协调难度加大。根据前文可知,巴基斯坦政局并不稳定,建制派与文职政府争斗不断。这种斗争在情报领域同样得以延续。情报局和联邦调查局是民事情报机构的主要代表。情报局作为巴基斯坦情报机构的鼻祖,其情报权限被一再分割;联邦调查局作为后起之秀,其主要目的是制衡三军情报局。情报局、联邦调查局与三军情报局三大情报机构沦为建制派与文职政府争权夺利的工具,导致情报功能重叠、资源配置重复以及权责不清的缺陷始终存在。内政部牵头的情报协调组织以失败告终,三军情报局的不配合是主要原因。当前,巴基斯坦国家情报协调委员会由三军情报局主导,民事情报机构是否会全力配合,仍然有待观察。总之,巴基斯坦三大情报机构的历史与现实纠葛,以及数目繁多的其他情报机构,大幅增加了情报协调的难度,阻碍了其情报管理体制改革的进程与成效。

5 结 语

对巴基斯坦而言,协调型情报管理体制改革是其努力的目标,但实践中这一目标却难以达成。如前所述,以增强反恐成效为出发点,巴基斯坦以三军情报局为主导,尝试向协调型情报管理体制转变。然而,既有成效与其期望的目标之间仍有较大差距。当前巴基斯坦依旧严峻的恐怖主义形势是有力佐证,近三年因恐怖袭击造成的死亡人数呈逐年递增状态。根据南亚恐怖主义门户网站(SATP)的数据统计:2023年1-5月,巴基斯坦恐怖袭击造成182人死亡,2022年同期为96人,2021年的人数也远低于2022年[32]。2023年7月30日,巴基斯坦发生自杀式爆炸袭击,造成至少64人死亡,100多人受伤。巴基斯坦多位议员将此次恐怖袭击称为情报机构的“彻底失败”,认为情报机构在协调方面存在重大问题[33]。虽然巴基斯坦恐怖袭击上升与阿富汗局势有关,但一定程度上表明了现有情报协调性的不足。除反恐之外,近年来印巴在克什米尔地区小规模冲突频发。2023年6月24日,印度士兵越过实控线开火,造成巴方平民伤亡[34]。这也从侧面说明巴基斯坦在情报预警支援方面力度不够。反恐情报协调与情报预警支援的不足,印证了巴基斯坦情报管理体制改革的成效有限。

作为中国全天候战略合作伙伴,巴基斯坦的安全形势对中国国家安全意义重大。随着“一带一路”倡议的深入推进与中巴经济走廊的持续建设,中国在巴基斯坦的海外利益不断增加。中巴经济走廊严重的恐怖主义态势亟需巴基斯坦情报界做出努力。根据中国和巴基斯坦第四次外长战略对话,中方肯定巴方为打击恐怖主义和极端主义作出的努力和牺牲,双方同意进一步加强和拓展安全反恐合作[35]。巴基斯坦协调型情报管理体制改革的愿景能否实现,影响着中巴未来反恐合作的成效与中国在巴海外利益的安全。因此,我们需要持续关注巴基斯坦情报管理体制的演变动向。