“家校社”协同育人机制政策出台过程的多源流透视

蒋慧子 曾荔丹 彭虹斌

随着经济社会的发展,我国的教育正在发生深刻变化,党和政府对教育事业高度重视,提出了教育优先发展的战略,做出了教育、科技、人才一体化的部署。然而,在实践推进中应试教育与素质教育的矛盾、“双减”与提高教育质量的矛盾、学校教育与家庭教育的矛盾等仍然突出,教育迫切需要更多主体的参与,需要家庭、学校、社会等协同共进,打开全方位育人的新格局。习近平总书记指出“办好教育事业,家庭、学校、政府、社会都有责任”〔1〕;党的十九届五中全会首次提出要建立“家校社”协同育人机制;《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》(以下简称“十四五”规划)、2022年政府工作报告中均明确表示要健全学校、家庭、社会协同育人机制。随着《家庭教育促进法》与“双减”政策的推进,各地也开始逐步推进“家校社”协同育人的试点工作。2023年1月,由教育部等十三部门联合颁布的《关于健全学校家庭社会协同育人机制的意见》,以专项政策的形式提出构建“家校社”协同育人机制,从制度层面上明确了各方育人的职责以及相互协同的具体实施机制。协同育人是立足于社会发展的育人创新之举,也是中国多元主体参与教育的特色模式,指的是政府、家庭、学校、社会分别负责相应的育人任务、彼此互享资源并汇聚力量来有效培育和利用人才的一种多元互动过程〔2〕。

目前,学界对“家校社”协同育人的研究主要聚焦在以下方面:一是关于“家校社”协同育人的实施策略、建议研究。储朝晖提出要搭建多个平台来支持协同育人机制的构建〔3〕;任晶惠等认为需要以平等协商、相互尊重的原则来建立“家校社”协同育人机制〔4〕;徐小勇等认为在“双减”背景下“家校社”协同育人能让家庭目标更加一致,家校沟通合作更为畅通〔5〕。二是关于国外“家校社”的历史、现状、启示的相关研究。张永在借鉴国外经验的基础上提出应完善顶层设计、构建本土化“家校社”理论及完善相关法律体系等建议〔6〕。这些研究都有其价值,但是没有关注到“家校社”协同育人作为教育领域的社会问题进入政策议程,并最终制定相应公共政策的过程。我国学者常用的政策分析理论涉及政策工具理论、间断平衡理论、利益相关者理论、行动者网络理论及多源流理论等,其中多源流理论被视为政策制定过程的开创性解释理论,也是公共政策研究领域的一种有效的政策分析工具。“家校社”协同育人机制政策的出台是一个错综复杂的集合体使然,是社会现实问题、政策推动和政治因素共同影响的结果,与多源流理论的解释性框架高度契合。为此,本研究拟运用多源流理论全面分析“家校社”协同育人政策的议程设置,阐明政策的构建过程以及将该问题推入政策议程的关键力量,从而为政策后续的执行和完善提供参考借鉴。

一、多源流理论在教育政策中的应用

多源流理论是1995年美国学者约翰·金登(John Kingdom)提出的一种决策过程理论〔7〕,由问题源流、政策源流及政治源流组成。问题源流指能反映社会现状并引起社会重视,具有代表性、关键性和影响性质的某些标记和符号,一般都会以具体的问题反馈、焦点事件或数据形式表现出来,被用于判断、甄别能够真正进入到政府决策者偏好与选择视野的公共问题,以便政府决策层能够迅速采取行动,将之列入政府议事日程并有效处理〔8〕。政策源流是指由政策共同体(政府官员、专家智库、利益集团、政策研究者等)提出政策建议、主张及议程选择,并在讨论中进行修改、完善、重构及受到关注的动态发展过程。在政策共同体中“漂浮”着各种“政策思想”,而这些“漂浮”的东西能否受到重视、认可及采用,主要由这些政策意见的价值观念的可接受性及实现技术的可行性来决定。政治源流包括民众情感、政治力量之间的竞争、政策导向等。当问题源流、政策源流、政治源流三股源流交汇之时,政策窗口的打开和政策共同体的努力将促进政策的改变。

多源流理论被用于探索政策变化背后的原因和驱动力,许多中国学者在教育政策领域运用多源流理论做出了具体的研究成果,也在一定程度上证明多源流理论的适用性。当然,也有不少研究结果表明,在中国语境下的多源流理论独具特色,比如三大源流彼此相互影响而非独立运作,政治源流往往占主导地位。国家出台“家校社”协同育人政策以来,学界仅从执行层面探讨了该政策在实践中出现执行机构散乱、执行力度不足等困境,并提出相应的破解办法〔9〕,并未对该政策的制定过程做进一步的解释。在“家校社”协同育人政策的制定过程中显然会面临着各种内外部因素的影响,这些过程性影响与多源流理论的解释逻辑有着高度相似性。加之,“家校社”协同育人政策本身涉及范围极其广泛且复杂,需要政府、学校、社会和家长共同发力,任何主体都有被卷入到这一过程之中的可能性。因此,基于多源流理论中的三大源流来分析“家校社”协同育人政策,有助于厘清政策的生成机理,并且明晰多元主体及不同社会因素对政策出台所发挥的作用。

二、问题源流:育人的困境如何破解

问题源流往往是打开政策议程的第一步,由社会发展中所出现的问题反馈、一系列的焦点事件或者重要的数据指标等方面构成。问题源流一方面能够引起政策制定者的关注与重视,另一方面则推动政策制定者将问题纳入政策议程。

《2022年全国教育事业发展统计公报》显示,学前教育毛入园率为89.7%,九年义务教育巩固率为95.5%,高中阶段毛入学率为91.6%,高等教育毛入学率达到59.6%。这些数字表明,我国各级教育普及程度达到或超过中高收入国家平均水平,已建成世界上规模最大的教育体系,教育也转向质量提升与内涵式发展,其目的在于办好人民满意的教育,让教育成为增进民生福祉的载体。然而,要将教育发展成果惠及全体人民,还需要着眼于提升学校的办学水平和育人质量,构建普惠性“家校社”公共服务体系以及协同育人机制,实现学校积极主导、家庭主动尽责、社会有效支持的良好局面。《2017年全国家庭教育现状调查报告》表明,父母过于关注孩子的学习,超过70%的父母陪同孩子写作业,绝大数父母存在不同程度的养育焦虑,在家庭教育时间、方法、观念上面临重重困难。家长对家庭教育指导服务需求日趋强烈,农村父母比城市父母的需求更大,城乡家庭教育指导差距明显。《2018年全国家庭教育状况调查报告》表明,超过一半的家长未能主动与班主任沟通,家长对学校教育的参与态度不积极,难以形成教育合力,同时绝大多数班主任与家长的沟通情况不容乐观,存在一定困难。根据《2021年中国家庭教育白皮书》调研结果,超50%的父母认为自己缺乏完整而有效的家教方式,其中有20%以上的家庭在亲子交流、陪伴和隔代教育方面遇到问题,甚至出现了父母对子女身心健康发展缺乏关注等情况,由学校主导的家校合作仍然形式传统而单一〔10〕。破解家庭教育、家校合作所出现的难题,加强家庭教育指导,创新协同育人的形式,建立“家校社”协同育人机制迫在眉睫。

一系列校园欺凌、安全、课后服务等焦点事件受到社会的持续关注,这些事件的背后均暴露出家庭、学校、社会在育人方面尚未形成一定的合力。如山西大同某学校发生未成年人恶性欺凌事件,学校并没采取有力措施进行纠正,给予未成年欺凌者一定的处罚;江西上饶某中学一名未成年学生“失踪”后,被发现在学校附近自杀身亡。学校对学生监护不力的背后,正是家、校、社权责不明导致各方对学生安全问题始终存在“侥幸心理”,未能构建教育责任共同体以保障学生权益。随着“双减”政策实施、课后服务全面铺开,河南某县小学家长公开反映学校开展的课后服务不合理收费,对不参加课后服务的学生区别对待等问题;与此同时,一些家长呼吁取消课后服务,认为实施“减负”反而造成学生负担过重,学业压力过大。在社会教育方面,由于主体力量较为分散,且受资金、场所、工作人员的教育素养和能力等综合影响,街道及社区难以提供居民所需求的教育类公共服务,社会参与育人的力量未能有效发挥。长期以来,在经济利益的驱动下,一些新闻媒体热衷于对补习机构以及各级各类学校中考试“状元”以及人才“帽子”的宣传报道,社会对育人的导向把握不足,未能营造健康平和的舆论氛围,合理引导大众的心理预期,教育评价改革的社会共识不强,公益性教育公共资源无法实现有效供给。

除此之外,已实施的政策反馈也在助推“家校社”协同育人机制政策的设置〔11〕。2021年7月出台的《关于进一步减轻义务教育阶段学生作业负担和校外培训负担的意见》,即俗称的“双减”政策,首次明确了“家校社”协同育人的实践意义。同年10月,《中华人民共和国家庭教育促进法》将“家校社”协同育人进一步纳入教育法律体系。2022年12月,为了全面规范校外培训行为颁布的《关于进一步加强学科类隐形变异培训防范治理工作的意见》提到,坚决抵制学科类隐形变异培训,能有效形成“家校社”协同育人的合力,推进“双减”政策深入实施。这一系列政策的推进,在弥补以往家校合作不足的基础上,突出了“家校社”协同育人的必要性。但是,由于学校、家庭、社会在育人过程中合作意识淡薄、权责不明,缺乏具体的指导措施与有效的沟通机制,一些“家校社”协同育人活动的开展流于形式。我国素有“尊师重教”的传统,但随着家长教育观念的变化与网络媒体的发展,家长和教师之间可能缺乏信任,彼此存在一定的偏见,导致合作育人的意识不强。学校一直占据教育的主导地位,家长更多的是机械地顺从学校安排各项工作,责任与义务不够明确,当育人过程中出现问题时,双方往往互相推诿以至于无法有效地解决问题。如在一些学生心理健康教育干预的过程中,由于家长的不配合导致干预工作难以推进,甚至造成严重的后果。在一些教育相对落后的地区,并未建立起家校合作的平台与机制,家校合作仅停留在传统的形式。而且,由于家庭教育资源相对匮乏,城乡之间的家庭教育指导也有所差距。我国“家校社”协同育人理念自提出以来,由于要兼顾多方利益主体,始终难以达成共识,建立相应的实施机制,而现实中亟需化解的育人难题却越来越突出,由此汇聚而成问题源流,最终形成政策出台的推力。

三、政策源流:多方共议“家校社”协同育人机制建立

当问题被识别后往往会引发社会关注,围绕这一问题将会产生来自政府官员、专家智库、利益集团等政策共同体的政策建议、意见、主张等,其中,具备价值可接受性和技术可行性的政策建议才能够进入决策系统,得到重视、认可与采用,从而构成了政策源流〔12〕。

政策源流一方面会对以前存在的元素进行重组而发生变化,另一方面通过全新的元素而发生变化。自改革开放以来,我国制定了一系列法律法规和政策,不断探索“家校社”协同育人机制建立的可能性。1985年的教育体制改革中明确提及改革的根本出发点和落脚点是培养人,社会和家庭在义务教育中有相应的责任与义务。随着《中华人民共和国义务教育法》《中华人民共和国未成年人保护法》的颁布,家庭与学校各自的教育职责更为明晰,家庭与学校开始被认为是教育中不可或缺的两种并列力量。2010年《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020年)》在推动家庭教育立法的背景下,提出建立“家校社”协同育人机制。历经十年的探索,2020年党的十九届五中全会将“健全学校家庭社会协同育人机制”上升为党和国家重大战略部署,纳入高质量教育体系建设。这十来年间,学界、政界甚至实践界围绕着构建“家校社”协同育人积极建言献策,在2021年人大、政协讨论“十四五”规划的会议上,与会人士纷纷表示“中小学作业负担过重”等一系列的教育问题已无法仅靠学校或家庭一方的力量来解决,必须在党和政府的主导下进行协同治理。2022年“两会”期间,中国民主促进会中央委员会建议应抓住《中华人民共和国家庭教育促进法》的实施这一契机,促进完善家庭学校社会协同育人机制〔13〕。在推进非学科类校外培训管理时,政协委员钟秉枢认为,“应向各方协同治理的方向发展,努力建立以政府为主导,家庭、学校、社会等多元利益相关主体共同参与的治理机制,形成多元利益主体共同参与的治理局面”〔14〕。2020年5月27日,政协委员李有毅提出推动“家校社”协同联动,促进家庭、学校、社区的资源共享和优势互补〔15〕。2020年12月,政协委员吕玉刚提出要逐步形成“家校社”协同育人机制〔16〕。专家学者们的多样化研究成果反映了他们在建立“家校社”协同育人机制上的主张:一是推进“家校社”合作的紧迫性和必要性;二是聚焦“家校社”协同育人的具体实施策略及建议;三是学习“家校社”协同育人的国际经验。由此,政策共同体之间的观点相互碰撞与结合,彼此逐渐在建立我国“家校社”协同育人机制的迫切性和可行性上达成共识,同时也将具有技术可行性、价值可接受性且符合未来预期的“可能性探索”重新组合形成新的政策建议,并进一步成为决策者可吸纳的政策方案。

表1 “家校社”协同育人机制构建的政策共同体描述

四、政治源流:党的执政理念与公众的反馈

民众情感、政治力量之间的竞争、党派的意识形态以及政策的市场导向等,为政策提上议程提供了强大的政治势能〔17〕。我国的政治源流突出表现于党的执政理念与公众反馈的相辅相成。

(一)注重立德树人与家庭家教家风建设“渗透”

我国执政党的意识形态多体现在公共政策的制定与执行中。如何培养有德性的人,一直是党和国家领导人所关心的问题。胡锦涛同志在2011年清华大学建校一百周年大会上提出要积极推动“协同育人”。2017年教育部发布的《中小学德育工作指南》提出要促进学校、社会及家庭紧密合作,努力形成“三全育人”的德育工作格局。我国始终坚持“以人为本”的教育理念,并将立德树人作为教育的根本任务。党的十七届六中全会提出,“全面加强学校德育体系建设,构建学校、家庭、社会紧密协作的教育网络,动员社会各方面共同做好青少年思想道德教育工作”。2018年全国教育大会决议中再次强调立德树人的重要性,要求构建协同育人机制,形成全员育人、全过程育人、全方位育人的格局。《中国教育现代化2035》更是将构建家庭、学校、社会协同育人机制纳入国家教育发展战略。党的十八大以来,习近平总书记高度重视且积极引领家庭家教家风建设;党的二十大更是明确提出“健全学校家庭社会育人机制”;为贯彻落实党的二十大精神,教育部等十三部门联合印发《关于健全学校家庭社会协同育人机制的意见》,提出围绕“育人为本、政府统筹、协同共育、问题导向”四项原则开展协同育人工作,并在“十四五”时期末,基本健全学校家庭社会协同育人的制度体系。党的教育理念与政治领袖的思想引领,加速了“家校社”协同育人政策的制定进程。

(二)公众的反馈

“民众情感”又可称为“公众情绪”,往往产生于社会公众对关乎自身利益的实践或者自己关系的特定实践的关注,这是一种对现实情境的反映,当然也是公众价值取向和利益诉求的反映。公众的反馈在一定程度上会影响国家和政府的行为。自“双减”政策实施以来,校外培训机构的监管一直是公众关注的焦点。一些家长想追求所谓的公平教育,明面上支持严惩校外培训机构,暗地则担心自己孩子成绩落后于他人,让孩子参加隐形变异的校外机构培训,使孩子学习负担“不降反增”,而在家庭和学校之间的社区,又无力承担社区的教育职责,社会上根深蒂固的功利性、短视性的教育观念,使得家庭、学校、社会之间尚未完全形成育人共识。另外,社会道德思想提升受困于社会形势的急剧变化,青少年违法犯罪逐步呈现低龄化趋势,与青少年心理健康问题有关的各类社会事件频发,公众对学生教育的责任看法不一。由于互联网等信息媒介的传播,越来越多的公众对这些问题进行思考,公众情绪聚集起来,并发展到一定强度时,就会形成大范围、高热度的社会网络舆情。一方面公众通过对家庭教育的关注,发现家庭教育的力量较为薄弱,另一方面家庭、学校和社会在教育过程中对各自分工和职责的相对模糊导致家庭教育碎片化,网络社会舆情承载着公众对当前问题不满的表达以及对出台相关政策的呼吁。一些专家学者会提出,努力调动公众情绪和网络舆情以影响政府政策议程设置,因此,公众情绪和网络舆情对政治源流的形成提供了一定的民意支援。

五、“三流耦合”:协同育人机制的“政策之窗”开启

社会问题被提上政策议程往往需要一个契机,当问题源流、政策源流和政治源流都已存在并发展成熟,一旦触发某个机制或者在政策共同体的推动下,三大源流反复的动态耦合,将开启“政策之窗”。

在“家校社”协同育人机制的构建中起到主导作用的是政治源流,问题源流与政策源流则在反复动态嵌套。由于教育体系改革过程中的种种困境推动问题源流涌动,也在不断影响政策源流的变化,同时积蓄着政治源流的力量。在长达十多年的实践探索中,我国始终在寻找一条能有效实现国家教育权、学校教育权、家庭教育权、社会教育权的育人之路,但在中华传统文化与经济社会变化急剧的影响下,探索尚未找到明确的出路。在中国的政策议程制定和发展过程中,政治源流发挥的主导作用是显而易见的,国家领导人对教育的重视以及民众对教育公平的美好追求正是“家校社”协同育人机制出台的深层动因。然而,在中国的政策共同体中学者和人大代表、政协委员往往扮演着重要的角色,他们所产生的“漂浮物”即政策主张或建议大多能进入决策者的视野。为了有效推动政策源流与问题源流的动态嵌套,政策共同体在传统渠道的基础上利用网络媒体的优势为政策的建立积累了不少的舆论张力,如一些专家学者、人大代表、政协委员围绕“家校社”协同育人的顶层设计、实施策略以及在“双减”背景下育人的困境及应对等问题积极发表看法。

“政策之窗”开启的关键,一是把握时机,二是其它政策所带来的“外溢效应”以及国际的实践动向。政策的“外溢效应”指的是某一领域政策的出台有利于相邻领域政策的成功。而我国“家校社”协同育人政策得以推进,在一定程度上得益于《家庭教育促进法》的实施、“双减”政策和“校外治理”政策的“外溢效应”。《家庭教育促进法》提出家庭教育要与学校教育、社会教育协调一致,积极开展家庭教育指导工作。在“双减”政策、《规范面向中小学的非学科类校外培训的意见》和《学科类隐形变异培训防范治理工作》等一系列文件中要求减轻教育焦虑,构建良好的育人生态,规范校外培训机构并防治学科类隐形变异培训,充分发挥“家校社”协同育人的作用。这些政策的出台为“家校社”协同育人机制的构建提供了直接支持和有益助力。

建构开放且充满活力的教育体系是各国教育改革的重要战略,摆脱制度化教育系统的封闭性,建构学校、家庭、社会融合的泛在教育体系已经是一种发展趋势,不少国家在“家校社”协同育人的理论及实践方面做出了多次探索,积累了丰富的实践经验。苏霍姆林斯基作为国外家校合作的提倡与实践者〔18〕,他认为最完备的教育是学校—家庭教育。在18世纪美国的教育实践中已出现了家校合作,出现了学校组织的家长会,主要表现为集中讨论教育问题或研读《圣经》,这是家校合作的早期模式。19世纪20年代,家校合作成为美国教育研究和学校改革的重点。而在20世纪初,美国诞生了家长教师协会——这是学校教育正式将家长纳入其中的一个标志。至今美国在基础教育阶段已形成了三种“家校社”协同育人模式:第一种是以学校为主导,重视学校的正式课程体系和统筹管理事务的地位,积极指导家长、社区等其他主体参与;第二种则是以家庭为主导,发挥家长群体的作用来提升育人质量;第三种是以社区为主导,将教育与社区深度融合,发挥各方力量共同促进教育公平〔19〕。日本在2006年的《教育基本法》中规定“学校、家庭、社区居民及其他有关人员应认识到各自在教育领域的作用和责任,致力于协同合作”,要求在社区设立“青年之家”“儿童文化中心”等机构,以此协同家庭教育、学校教育、社会教育。英国在迈入新世纪之前便开始大力推动家庭教育,在1998年首次提出全国家庭学习日。诸多国家在家庭、学校、社会协同育人方面已有成熟的实践经验,也为我国政策的出台提供了有益的借鉴。

六、结语

作为我国教育治理体系的重要组成部分,“家校社”协同育人机制的建立过程充分体现了当代教育政策出台的复杂性与不可控制性,而动态嵌套的“多源流理论”较好地阐释了机制政策出台的途径,同时也为科学合理地制定符合中国国情的教育政策提供了良好的参考。促进学校—家庭—社会教育的融合,使其形成合力,已成为促进人的健康、全面、持续发展的现实需求,而一个充满活力的学校教育系统,同样需要来自社会系统的支持,并最终以其培养的人才为社会服务。未来我国应在立德树人根本任务的统摄下充分发挥“家校社”协同育人机制政策的三大源流所释放出来的“推力”,有效推进政策体系走向完善。

首先,应聚焦持续发散的问题源流。协同育人本身涉及多个利益主体,应对不同利益主体所亟需解决的问题,给予足够的关注与回应并做出必要的规制承诺,以有效破解育人“难题”。如针对家校合作困难,应通过学校创新日常沟通途径,教师落实家访制度;面对家长的家庭教育指导服务需求日趋强烈,学校应拓宽合作平台,建立相应的家庭教育指导组织和制度;面对校园欺凌、安全、课后服务等事件中无法形成教育共同责任体等,积极呼吁“家校社”协同育人机制的落实。其次,应不断完善政策源流。“如何育人,由谁育人”一直是社会公众讨论最为关心的问题,这牵涉到政府、学校、家庭、社会等不同利益主体,一方面要积极听取利益主体关于政策的批评与建议,另一方面要尊重与吸纳民众的想法。教育是增进民生福祉的载体,办好人民满意的教育需要着眼于构建公平且合理的教育政策体系,以“民声”拓宽政策发展的选择空间。最后,应着力回应政治源流。政治源流作为政策推动的主导力量,在提升政策实施对家庭、学校、社会各方诉求的回应性时,尤其需要明确政府角色以及制度本身对政策制定过程的约束。随着“家校社”协同育人机制进一步发展,需要超越多源流理论本身,充分激活三大源流在政策制定过程中的作用,细化协同育人具体的实施规则,制定相应的配套政策如家庭—学校协同机制、学校—社会协同机制、家庭—社会协同机制、家访激励机制等,通过法律法规明确家庭、学校、社会在育人方面的权利与义务,形成权责统一、有效追责的机制;同时建立相应的评估体系,对协同育人成效进行总结与反思,方能最终达成构建具有中国特色的“家校社”协同育人体系的目标。