基于SWOT-AHP分析法的农村垃圾协同治理优化研究——以安吉县为例

李梦媛

(河海大学公共管理学院，南京 210000)

前 言

随着乡村振兴战略的逐步推进，农村经济发展水平与人民生活质量有了显著提高。然而，过度追逐经济效益而忽视生态保护，使得农村地区水土污染和垃圾处理不当等问题日趋严重，“垃圾围村”现象层出不穷。2018年，中共中央国务院颁发《乡村振兴战略规划(2018—2022年)》，明确将乡村垃圾治理作为乡村治理的关键任务之一，强调美丽乡村的长效坚守与垃圾治理的协同优化密切相关。同年，中共中央国务院印发《农村人居环境整治三年行动方案》，将打造干净、整洁、有序的乡村环境作为整治目标。基于此，浙江省安吉县结合地区条件与人口状况，吸引市场、社会等利益主体自发投入到垃圾治理当中，扭转了曾经面临严重的农村垃圾污染局面，在实践中形成了独具特色的 “安吉模式”。本文通过SWOT法分析安吉县农村垃圾协同治理的主要影响因素，结合AHP法构建垃圾治理评价体系，为安吉县垃圾治理的进一步优化提供数据支持。

1 研究区概况

安吉县位于浙江省西北部，地处长三角地理中心，是上海黄浦江的源头，县域面积1886km2，下辖8镇3乡4街道。作为“两山”理念的诞生地，多年来，安吉县积极探索“两山”转化路径，逐步实现了从生态立县到生态强县的转变，成为中国最美乡村百佳县。其中，在乡村垃圾治理环节中，安吉县以制度为保障、以技术为抓手，将涉及乡村生态环境治理的政府、市场和社会等利益主体纳入协同治理网络，形成具备灵活性和长效性的“安吉模式”(图1)。

图1 安吉县农村垃圾协同治理模式Fig.1 Coordinated management mode for rural waste in Anji County

2 安吉县农村垃圾协同治理的SWOT分析

2.1 优势(S)

2.1.1 政策规划完善

在生态环境保护的总体规划方面，安吉县陆续颁布《安吉县建设 “中国美丽乡村”行动纲要》和 《安吉县 “中国美丽乡村”建设总体规划》等文件[1]，为安吉县生态环境保护和治理提供了强力的政策保障。于农村垃圾协同治理的微观角度，安吉县编制并出台了《安吉县农村生活垃圾分类处理实施办法》《农村生活垃圾分类处理规范》和《农村餐厨垃圾资源化处理指南》等相关明文指示，意在有序、统一、科学地推动农村垃圾治理工作的更新改进。

2.1.2 社会环保意识强烈

2005年，总书记在安吉首次提出了绿水青山就是金山银山的科学论断，安吉县成为生态文明建设先行区。为探索绿色发展新模式，安吉人民关停了严重污染环境的矿山和水泥厂，推进“两山绿币体系”“林长制”等改革方案的试行，以生态金和绿币积分兑换商品形式吸引居民参与垃圾治理。截至目前，“两山绿币体系”已吸纳“绿粉”超15万人[2]，广大群众参与积极性日益高涨，绿与富的智慧早已牢筑在每个安吉人的心中。

2.1.3 基础设施覆盖全面

安吉全县建成县级回收分拣中心3个，垃圾回收站点208个；建成标准化生活垃圾分拣中心，对各类可回收物和有害垃圾开展全品类回收，对中低价值可回收物实行兜底回收。截至目前，安吉累计回收可回收物和有害垃圾2万余吨，再生资源创造价值850余万元[3]。同时安吉已建成焚烧发电厂1座，处理能力550t/d，餐厨垃圾处置中心1座，处理能力达200t/d。全县自2017年开始实现“零填埋”，并完成填埋场标准化封场和生态修复。

2.2 劣势(W)

2.2.1 人员素养不高且流失严重

由于现在安吉县多数乡村仍处在垃圾治理初步阶段，以“兼管、临时”性质的工作为主。管理主体实践经验不足，缺乏对垃圾治理的深度认知和思考，在此基础上也难以制定出垃圾治理工作的长效优化机制。此外，从人员供给与流动的角度而言，部分工作枯燥且单一，如垃圾投放监督员，时常需要在垃圾站点边蹲守几个小时，这类岗位的人才流动率较高且储备率低，不利于垃圾治理工作的长期开展。

2.2.2 监督惩处力度弱

安吉县将基层治理与物业管理有机结合起来，通过村、物业公司、乡镇三方签约，改变分散管理为集中管理，为农村提供卫生保洁和垃圾分类专业服务。目前，物业管理模式已覆盖全县90%以上的行政村[4]。但物管协会作为软性管理单位，缺乏强制力和震慑力，面对不自觉、缺乏道德的环境污染行为时无法做到有效监督和相应惩处，使得垃圾污染问题搁置并恶化。

2.2.3 末端治理机制滞后

垃圾治理包括源头收集、分类投放、减危降害与利用回收等阶段。目前安吉县垃圾回收和再生利用中心仍未建成落地，建筑材料循环利用中心、环卫车辆维停基地还处在建设当中。不仅如此，由于对老年群体的宣传较少，部分老年村民的垃圾分类意识淡薄，易发生垃圾乱投放的现象。

2.3 机遇(O)

2.3.1 国家重点关注与扶持

自2005年总书记在安吉县首次提出“两山理论”以来，安吉县把握机遇，在上级政府的支持下，坚持生态立县战略，逐步摸索出了一条低碳绿色的高效发展道路[5]。借助国家宣传和自身区位优势，以建设美丽乡村为抓手，吸引国家扶持基金和民间资本的投入。2020年总书记的再次访问，更是在精神层面为安吉县的发展注入强心剂。总书记对于安吉环境治理成效和生态建设工作的极大肯定，助推安吉县农村垃圾治理这一时代新课题向纵深发展。

2.3.2 大数据赋能增能

安吉县将“互联网+”嵌入农村垃圾治理工作中，合理运用物联网相关技术开发出垃圾分类服务软件和智能处理终端系统，运用媒体平台为村民的垃圾投放和垃圾分类提供帮助[6]。为巩固垃圾治理的有序性，安吉县垃圾智能回收平台多采用“一户一卡”方式，实现垃圾治理个人化落户，实时测算村民的积极性和活跃度，并对参与度较高的家庭给予奖励，激励村民参与垃圾治理日常活动。

2.3.3 志愿组织蓬勃涌现

近年来，安吉县社会志愿服务组织如雨后春笋般出现，在助残帮扶、生态保护等多方面提供了第三方力量支援。以安吉县妇联为例，妇联广泛吸纳全县各级妇联执委、巾帼文明岗岗员、最美家庭成员等加入垃圾分类“两山女儿”志愿者服务队伍。在每村建立1支支队，依托各级各类妇女微家、家庭教育指导中心、女性创业就业实践基地开展垃圾分类、低碳环保主题活动，活动每年不少于4次[7]。

2.4 威胁(T)

2.4.1 垃圾种类与数量的多变

随着村民生活水平的提高，农村垃圾又新增了手机、电脑等电子垃圾，此类电子垃圾内部含有害电池和稀有金属，普通村民难以正确将其分类治理，极易造成环境大范围污染。同时，新冠疫情等公共卫生危机爆发时，随之产生口罩、棉签等带有传染性的医疗废物；双十一等购物节期间，快递袋、纸箱等物流垃圾的激增成为农村垃圾治理难点。

2.4.2 治理费用分配压力

安吉县农村垃圾治理过程中产生的管理成本、设施建设成本和罚款收费均属于治理总体费用。垃圾治理的深入推进将产生更多的管理成本与设施成本，而在基层财政的统一调配下，对一者的追加投入会缩减另一项开支，如管理成本的投入增加，必然影响设施的维保与更新。在罚款方面，针对个人和企业过高的罚款金额虽然能起到警告作用，但会引起村民的反抗情绪，同时消减乡村企业创办与经营的积极性。

2.4.3 经济发展与环境保护矛盾

作为重点战略区，长江经济带人口密度大、发展速度快，生态与经济协调平衡难度大。截至2021年，安吉县实现规模以上工业增加值248.41亿元，同比增长18.2%[8]。经济发展迅速的情况下带来的第二产业产能涨幅较大，给工业生产排放的垃圾治理增添了巨大的压力。

3 SWOT-AHP 模型构建与分析

3.1 评价指标体系构建

依据上述对于安吉县农村垃圾治理的SWOT分析，以治理中存在的优势、劣势、机遇和挑战为要素建立评价指标体系(表1)。

表1 安吉县农村垃圾协同治理的评价指标体系Tab.1 Evaluation index system for coordinated management of rural waste in Anji County

续表1

3.2 判断矩阵建立与一致性检验

按照AHP层次分析方法中的 1-9 标度法，将 SWOT 分析要素通过问卷形式发送给10位专家学者，根据自己的研究认识对模型中各要素重要性进行排序打分，得到准则层判断矩阵(表2)。

同理，依据专家打分构建指标层判断矩阵(表3～表6)，并进行一致性检验。

表2 准则层判断矩阵Tab.2 Judgment matrix of criterion layer

表3 优势指标层判断矩阵Tab.3 Judgment matrix of strengths index layer

表4 劣势指标层判断矩阵Tab.4 Judgment matrix of weakness index layer

表6 挑战指标层判断矩阵Tab.6 Judgment matrix of challenge index layer

3.3 指标体系的要素权重

在AHP分析法的基础上运用SPSS计算出各指标的权重值，依据上述权重值计算出各指标的综合权重，并以此为依据进行重要度排序，如表7。

表7 指标体系权重结果Tab.7 Weights of index system

3.4 权重分析结果下的SWOT四象限构建

结合SWOT定性分析框架和AHP定量分析结果，将各指标的权重纳入公式计算：

得出S=0.1183，W=0.0457，O=0.1331，T=0.0363。将四个数置于以S、W、O、T为坐标轴的坐标系中，得到安吉县农村垃圾治理战略四边形(图2)。根据图2，计算四象限的三角形面积：

比较以上四个三角形面积，可以发现SΔSAO>SΔWAO>SΔSAT>SΔWAT。结合SWOT战略矩阵(表8)，安吉县农村垃圾协同治理的战略选择侧重为增长型战略、扭转型战略、多元化战略、防御性战略。

表8 SWOT战略矩阵Tab.8 SWOT strategy matrix

图2 安吉县农村垃圾治理战略四边形Fig.2 SWOT analysis framework for management of rural waste in Anji County

4 结论与建议

4.1 结论

通过层次分析法对安吉县农村垃圾协同治理进行分析，可以看出机遇(O)权重为0.39913，是威胁(T)的近4倍，其中机遇里的国家重点关注与扶持是重要度最高的指标。可见，即使在治理过程中存在外部威胁，但是这并不是限制安吉县农村垃圾协同治理的不可跨越障碍。此外，由于SΔSAO=0.0079，安吉县应主要采取增长型战略，利用外部机遇扩大内部治理优势。

4.2 优化建议

4.2.1 深度动员社会多方力量，拓展治理网络

社会多元力量的参与能够为垃圾治理提供强大的网络支持。一方面针对村民个人，需要进一步推广“绿色银行”概念，通过利益优惠、宣传动员步入农村垃圾内源式治理道路，培养村民主体意识[9]。另一方面，强化企业的环保考核的同时新增垃圾治理特许经营企业，鼓励企业采用先进的垃圾分解处理设备，减少生产过程中的危害垃圾，降低治理难度。

4.2.2 把握扶持政策，形成垃圾治理可持续化模式

充分利用政府的政策优待，抓住发展机遇，借助政府的影响力，吸纳具有专业素质的垃圾治理人才，进一步完善治理的顶层设计。同时，激励更多的社会组织参与治理过程，通过宣传和科普使村民了解垃圾治理的益处，塑造“政府带社会”的多人带多人的治理形式，提高安吉县农村垃圾治理的社会参与度，保障垃圾治理的可续性与持久性[10]。

4.2.3 借助科技手段，全面延申末端治理能力

目前安吉县的垃圾回收站点数量虽然有所增加，但是在垃圾回收方面尚未完善。因此，应该引进国内外垃圾治理的先进设备，建成回收率高的系统工程。在末端治理上，大力建设新能源发电厂、微生物处理厂、有害垃圾分解厂等精细化设施，最终实现回收科学化、高效化的改革目标。