碳排放权交易的激励性法律规制研究

亓 颖，闫夏秋

(河海大学法学院，南京 211100)

引 言

碳排放权交易制度作为一种政府主导下的重要市场化减排机制，受到了党和国家的高度重视。2021年全国碳排放权交易市场第一个履约周期顺利结束，2022年10月，党的二十大报告中明确提出积极稳妥推进碳达峰碳中和，完善碳排放统计核算制度，健全碳排放权市场交易制度[1]。当前对碳市场的命令控制性法律规制存在一定弊端，构建激励性法律规制是更好地发挥碳排放权交易利用市场机制实现节能减排和绿色低碳转型的可行之路。

1 碳排放权交易法律规制的现状考察

1.1 碳排放权交易的发展历程

我国碳排放权交易市场的发展主要经历了萌芽期、探索期和快速发展期。第一时期主要是指参与CDM(Clean Development Mechanism清洁发展机制)项目阶段，由发达国家和发展中国家开展“碳交易”[2]。第二时期是随着碳排放权交易试点工作的开展而进入的。2011年国家发改委发布《关于开展碳排放权交易试点工作的通知》，开启了探索阶段的序章。第三时期是在碳中和大背景下碳排放权交易市场的快速发展阶段。2020年9月，习近平总书记指出，“二氧化碳排放力争于2030年前达到峰值，努力争取2060年前实现碳中和”[3]；2021年7月16日，全国统一碳排放权交易市场顺利开始运营；2022年10月16日，党的二十大报告中提出积极稳妥推进碳达峰碳中和，健全碳排放权市场交易制度。这标志着中国碳排放权交易市场进入了一个崭新的发展阶段。

1.2 碳排放权交易的法律规制现状

目前，有关碳排放权交易的法律体系尚不健全，高位阶的法律规定出现缺位，对碳排放权交易及相关活动的管理主要依靠政府规章和规范性文件(见下表)。同时，碳排放权交易采取全国碳市场和地方试点碳市场并行的方式，生态环境部于2020年12月31日发布，自2021年2月1日起施行的《碳排放权交易管理办法(试行)》(以下简称《管理办法(试行)》)，是对全国碳排放权交易活动的规定。结合碳排放权交易规制现状，发现当前碳排放权交易法律规范具有如下特点：一是以强制性规范为规制基础，主要采取命令式、强制性形式对碳排放权交易活动进行管理；二是依靠政府权威保障实施，由政府自上而下通过分配碳排放配额、核查碳排放量、监督检查碳配额清缴情况以及落实责任等主导推进碳排放权交易。

表 碳排放权交易相关法律数量统计Tab. Statistics on number of legal regulations related to carbon emissions trading

2 碳排放权交易法律规制的制度缺陷

2.1 立法效力等级低

有关碳排放权交易的相关立法中，对全国碳排放权交易规制法律效力最高的是生态环境部发布的《管理办法(试行)》，各试点地方对碳交易规制法律效力最高的是各地方性法规，如，深圳市人大常委会于2019年9月5日发布并施行的《深圳经济特区碳排放管理若干规定》。从碳排放权交易的治理需求来看，无论是部门规章还是地方性法规，都存在立法层级较低、约束效力不强等问题，难以实现对碳排放权交易的有效管理。比如，对于如何协调国家部门之间、中央与地方之间有关碳排放权交易管理的问题，仅仅依靠生态环境部发布的《管理办法(试行)》这一部门规章，其法律效力是远远不够的。同时，由于高层级上位法的缺失，难以实现对试点地方碳排放权交易活动的统一规制，出现地方碳排放权交易法律规则的混乱等问题[4]。

2.2 监管制度的体系不健全

当前有关碳排放权交易的监管体系尚不健全，主要表现为以下几个方面：首先，监管主体较为单一。我国碳排放权交易市场具有跨部门跨行业的特点，涉及碳基金、碳保险、碳证券、碳期权等多个领域，生态环境部同国务院其他有关部门、省级生态环境主管部门、设区的市级以上生态环境主管部门等监管主体较为单一，并不能满足碳排放权交易市场在防范市场风险、维护市场竞争秩序等方面的多样化监管需求。其次，行政监管碎片化。全国碳排放权交易及相关活动由国务院生态环境部和其他有关部门负责监管，但是对于有关部门的界定标准、各监管主体之间的权利义务关系并没有作出明确的规定，容易导致行政监管碎片化，产生监管不足、监管重叠、监管效率低下等弊端。再次，从信息披露制度来看，碳排放权交易信息公开不够充分。主要表现为信息披露义务主体单一、信息公开积极性不高，且对于信息披露的形式和程序未作出明确具体的规定，使该制度设计流于形式。

2.3 法律规范的激励性不强

碳排放权交易制度是在政府主导下利用市场机制节能减排降碳的制度。具体而言，是指行政主管部门基于各地区的环境容量考虑设定碳排放控制总量，为纳入减排的企业划分配额，控排企业通过在碳市场上出售或购买配额等方式完成履约。这种政府自上而下主导的特性决定了碳排放权交易法律规范的激励性不强。从现行的碳排放权交易法律体系来看，命令、指导碳排放权交易及相关活动的规则较多，如《管理办法(试行)》仅对碳排放配额分配和清缴，碳排放权登记、交易、结算，温室气体排放报告与核查以及对前述活动的监督管理等进行了规定。而对于正向激励碳排放权交易市场发展的法律规范较少，这一方面使得市场主体缺乏内生动力，参与碳市场的企业和金融机构数量较少，难以形成规模化交易；另一方面使得碳排放权交易相关产品及衍生品的规模数量有限，难以发挥衍生品对碳市场的活跃作用。

3 碳排放权交易激励性法律规制的需求动因

3.1 碳排放权交易对激励性法律规制的现实需求

当前，我国面临生态环境形势日益严峻、碳配额交易倒逼产业转型升级以及扩大碳市场参与者范围等现实需求，碳排放权交易激励性法律规制是对我国现实需求作出的积极回应。

一是应对当前日益严峻的生态环境问题的需要。碳排放权交易制度能够有效应对当前生态环境问题，利用市场工具实现碳配额的最优配置、降低碳排放。而激励性法律规制又恰好能满足碳排放权交易这一新兴制度模式对法律规制的需求，激发碳市场活力，促进碳排放权交易合法有序的进行。二是应对产业转型升级的需要。长期以来，我国的经济发展呈粗放型、高能耗型模式，单位GDP能耗偏高且大量资源依赖进口，为此必须进行产业转型。碳排放权交易激励性规制体系的建立是实现企业绿色转型升级、促进经济可持续发展的重要路径[5]。三是扩大碳市场参与主体范围的需要。激励性法律规制能弥补投资者进入碳排放权交易市场意愿低的不足，实现企业追求目标与社会发展目标的互利共荣。

3.2 碳排放权交易激励性法律规制的特色优势

与传统的命令式规制相比，激励性规制具有成本效益优势。激励性规制是指以业绩为基础的规则治理方法，目的是在降低政府管理成本的基础上，激活企业的内在能动性，激发企业创新热情，推进企业科学技术的研发以降低生产成本，从而实现个人利益与社会利益的最大化[6]。激励性法律规制突出强调法律制度在实现激励性规制目标中的作用，其在碳排放权交易中具有以下优势：

其一，激发碳市场的活力。激励性法律规制具有柔和性，能够减轻被管理者的心理压力[7]，更好的发挥碳排放权交易市场资源配置的作用，市场主体通过自由竞争的方式，以最大的效率实现环境保护与市场经济协调发展。其二，降低减排成本。激励性法律规制对于参与碳排放权交易的行为主体的激励是相容的，也就是说在激励性法律规制下的碳排放权交易主体的最优选择就是按照激励性法律规制的规定减少碳排放，通过节能减排的行为使收益得以增加或至少不会减少[8]。其三，健全相关法律体系。现行相关规范制度未能形成系统化的法律体系，对低碳事业的发展缺乏具体的激励性措施，使得碳排放权交易活动的法律基础相对薄弱。完善现有的约束性法律规制，补充激励性法律规制，使约束性和激励性法律规制二者形成合力，共同促进碳排放权交易市场的有序运行与发展。

4 碳排放权交易激励性法律规制的进路

目前我国正处于经济发展转型的关键时期，碳排放权交易市场需要在法律制度的引领下走向成熟。激励性法律规制是对碳市场发展需求所做出的积极回应，也是我国碳排放权交易市场可持续发展的必然选择。建议从监管模式、碳信息披露制度、激励性配套措施、差异化风险补偿机制等方面完善碳排放权交易的激励性法律规制，激发各主体参与碳市场的热情，促进低碳经济的发展。

4.1 构建监管主体多元化的协同监管模式

随着我国碳排放权交易的发展，碳排放权交易市场衍生出诸多与银行、证券、保险等金融机构紧密相关的新产品，传统单一的监管主体不能满足碳排放权交易的监管需求，需要构建监管主体多元化的协同监管模式。

在现行监管体系下，建立健全以生态环境部门为中心，银行、保险、证券等金融机构协同合作的监管模式。一方面，由生态环境主管部门负责碳排放权交易监管的组织实施与统一协调，发挥统一全局、协调各方的作用[9]。另一方面，对于碳排放权交易的衍生产品，如碳期货、碳保险、碳证券等，着重发挥银行、保险、证券等金融监管机构在各自范围内的优势，有效应对系统性风险，缓解生态环境部门的监管压力。同时，为避免监管主体的多元化可能给碳市场带来“过度监管”或“监管不足”，需要搭建监管主体之间的信息互通互享监管平台，通过信息互通监管平台的搭建，使各监管主体能够全面充分的掌握碳市场发展数据信息，合理分配各监管主体的权利与义务，减少信息不对称带来的危险，避免市场监管的碎片化，提高监管效率，激发监管主体的参与热情。在此基础上，还需要进一步发挥社会监管的作用，相关社会组织可以通过形式多样的环保公益活动，如调查报告发布、社会调研、媒体报道等方式参与碳市场的社会监督，以提高社会公众节能减排的意识，完善碳排放权交易市场的多元化监管模式。

4.2 完善碳信息披露制度

完善的碳信息披露制度能够确保碳排放权交易相关数据的真实性，保障碳排放权交易活动的透明度，提高公众参与碳交易的积极性，因此对相关碳信息披露制度加以完善是有必要的。

首先，增加碳信息披露义务主体的范围。在碳排放权交易市场中，第三方机构承担着对碳排放源温室气体的排放进行监测、报告、核查等专业性服务，是保障碳排放权交易市场稳定运转并且取得预期环境效果的关键因素，因此建议将第三方机构纳入信息披露的范围[10]。其次，细化碳信息披露的法律规定。明确碳信息披露的平台、方式、时限以及违反的法律后果等[11]，具体包括，建立全国统一的碳信息披露数据平台，要求重点排放单位在该指定的数据平台上公开碳排放权交易及相关活动信息；实行碳信息分期披露的方法，依据碳交易的实际进展分为初期披露、中期披露及终期披露，并且明确规定每一阶段信息披露的时限以及逾期披露的法律后果，确保碳交易过程中信息披露的时效性。再次，实施碳信息披露优惠政策。将各主体信息披露的及时性、有效性、真实性与其享有的优惠政策挂钩。例如，赋予积极履行披露义务的主体在行政审批、备案登记中享有优先权，规定同等条件下其可以优先获得节能减排财政补贴等，鼓励更多的参与主体自发地披露相关碳信息，解决信息披露动力不足的问题，更好的实现碳排放权交易的监管目标。

4.3 健全激励性配套措施

单一的法律规制路径难以实现节能减排效能的最大化，健全碳税收制度、财政补贴政策以及碳金融市场等激励性配套措施是促进碳排放权市场交易、实现“双碳”目标的重要路径。

一是健全碳税收制度。碳税收制度和碳排放权交易制度都是利用市场工具将温室气体排放的负外部性内部化的制度[12]。单一的碳排放权交易制度难以有效覆盖各企业的碳排放问题，甚至诱发碳泄露的产生，碳税收制度可以补充碳排放权交易制度的不足，实现不同领域的覆盖联动，协同发挥控排作用[13]。如，利用碳税收优惠政策发挥碳减排的激励作用，根据低碳企业节能减排的贡献率形成梯度型税收政策，激发企业节能减排的热情。二是完善财政补贴政策。财政补贴作为一种政府可控的财政工具，能够推动具有正外部性的产品和服务的发展，提高资源配置效率，实现社会发展目标[14]。对参与碳减排的企业，政府可以加大绿色化补助资金的拨款投放力度，并在评估、审查的基础上优先发放节能减排财政补贴，焕发企业发展低碳经济的活力。三是构建碳金融市场。碳金融市场是碳排放权交易市场的重要补充。目前，我国碳金融市场尚处于初级阶段，碳交易以现货交易为主，相关碳金融衍生产品种类少、创新性不足。在现行碳排放权交易的基础上构建碳金融市场，一方面，创新开发碳交易衍生产品，如碳期货、碳基金、碳债券等多种金融工具；另一方面，打通试点地方碳金融发展不平衡的问题，实现碳金融市场的规模化、可持续性发展，不断提高碳排放权交易市场的活跃度和市场流动性，加快“双碳”目标实现进程。

4.4 实行差异化贷款风险补偿基金制度

碳排放权交易相较于一般的市场交易而言，在投资、收益等风险方面具有更大的不确定性，导致市场主体参与碳排放权交易的意愿较低。适当、差异化的风险补偿机制可以激发控排企业参与碳市场的积极性，使其自主进入碳排放权交易市场，自愿成为相关法律规制的对象，促进碳排放权交易市场的有序发展。

我国设立贷款风险补偿基金，该项基金将专项用于碳排放权交易融资的风险补偿，并且根据金融机构对碳排放权交易活动贡献率的大小，实行差异化的贷款风险补偿基金制度，以此实现对碳排放权交易活动的激励性规制。首先是风险补偿基金体系的构建，包括国家、政府、社会三个层面。一是国家层面，建立碳交易融资贷款专项基金，由中央财政为该基金拨款，鼓励各碳交易主体加入融资贷款的计划；二是政府层面，在评估审查的基础上，广泛批准融资贷款风险补偿金的拨款，为金融机构等投资主体面临的信贷风险提供基金保障；三是社会层面，广泛吸收社会企业和个人的捐赠，拓宽低碳企业融资贷款专项基金的来源[15]。其次是差异化补偿制度的构建。在由国家、政府、社会搭建的三位一体的风险补偿体系中，采取差异化贷款风险补偿基金制度。对碳排放权交易贡献率大的金融机构适用中央财政拨款的基金，并且在评估审查上予以适当的放宽；而对碳排放权交易贡献率较小的金融机构则在严格审查的基础上适用社会企业和个人捐赠的基金。

5 结 语

目前，我国的碳排放权交易激励性法律规制还处于发展阶段，除以上主要激励工具以外，碳排放权交易法律规制还可以采取声誉激励、产业政策、政府扶植等激励工具。激励工具的多样化为规制主体提供了多元选择，规制主体对多元工具的优化组合能够消除激励工具的运用冲突，更好的发挥激励工具对碳排放权交易的激励作用。