生态文明视域下贯彻大食物观的法治保障

李佩霖

(中国政法大学证据科学研究院，北京 100088)

引 言

经过党的百年奋斗，我国已经完成了从“吃不饱”到“吃得饱”，再到“吃得好”的历史性转变。“吃得饱”有赖于口粮的供应，“吃得好”则需要在确保口粮充足的基础上，进一步保障肉、蛋、奶、菜、果等多元食物的有效供给。就这一历史性转变，习近平总书记指出要转变观念，“树立大食物观，向耕地草原森林海洋、向植物动物微生物要热量、要蛋白，全方位多途径开发食物资源[1]。”今年，“树立大食物观”继2016年后再次被写入中央一号文件。树立大食物观，既体现了更好满足人民美好生活需要的民生观[2]，又体现了更广维度把握食物安全的安全观[3]，对促成国内大循环保障我国食物安全、实现乡村振兴以及提升人民幸福感具有重要意义。

“三农”工作离不开生态文明建设，习近平总书记强调向生态环境要食物需“在保护好生态环境的前提下”，需要“同资源环境承载力相匹配”，做到“宜粮则粮、宜经则经、宜牧则牧、宜渔则渔、宜林则林”[4]。生态文明与大食物观有密不可分的联系，从生态文明视域下把握大食物观，是助推更好的理解大食物观的科学内涵、更好的贯彻大食物观的重要一环。

1 大食物观与生态文明思想的关联

1.1 大食物观内含人与自然和谐共生的价值追求

“竭泽而渔，岂不获得，而明年无鱼”。竭泽而渔不可取的原因在于，无限度地向自然索取只会招致自然的反噬。将人与自然对立起来，超出生态环境承载力向自然索取，是无法持续发展的。恩格斯曾就美索不达米亚、阿尔卑斯山等地的文明兴衰史进行分析，点出了其文明的最终衰败主要由肆意破坏生态环境所致[5]。“生态兴则文明兴，生态衰则文明衰”，习近平总书记指出，“我们要建设的现代化是人与自然和谐共生的现代化”[6]。在这一要求的引领下，大食物观与无限度向自然索取的观念有着本质的区别。

宏观来看，大食物观以尊重自然和保护生态环境为前提，在生态环境承载范围内向自然要资源，内含着人与自然和谐共生的价值追求。具体来说，大食物观一方面反映了敬畏自然、尊重自然的生态伦理；另一方面反映了依靠自然的利益需求。保护与索取两个方面构成了人与自然的共生关系，保护与索取是缺一不可的一组对子。

1.2 大食物观契合绿水青山就是金山银山的绿色发展理念

人与自然和谐共生是大食物观的价值追求，而向自然索取资源则是其现实需要。从中观层面来看，大食物观的目的是开发多元食物来源，推进农业现代化发展。因而大食物观中保护与索取这组对子需要在理念上予以融合。

习近平总书记强调，“人不负青山，青山定不负人，绿水青山既是自然财富，又是经济财富。[7]”两山论在辩证法上将保护与发展相统一，保护不意味着无法发展，而是通过保护自然的价值及其增值资本，保证经济发展后劲，实现可持续的高质量发展。自然同时具有自然生产力和社会生产力，前者指的是自然对人的生产助力，像风能、水源、矿藏等；后者指的是人类利用自然发挥主观能动性创造出的生产资料[8]。因而，可以说“保护生态环境就是保护生产力，改善生态环境就是发展生产力。[9]”大食物观中的保护与索取契合此种辩证统一的理念，生态环境的改善可以转化为生产动能，提高农产品的量与质。

1.3 大食物观有赖山水林田湖草沙生命共同体

大食物观遵循绿水青山就是金山银山的绿色发展理念，意味着贯彻大食物观需要切实地保护其依托的生态环境。从微观层面来看，大食物观的落实直接依赖于山水林田湖草沙组成的生态系统。要想贯彻大食物观，就要保护好耕地、山林、湖泊、草原，保护好整个生态系统。习近平总书记强调，“人的命脉在田，田的命脉在水，水的命脉在山，山的命脉在土，土的命脉在林和草，这个生命共同体是人类生存发展的物质基础[10]。”只有依照生态系统的整体性、系统性规律，统筹治理各生态要素，才能为大食物观的落实创造条件。

综上，大食物观在宏观层面内含对人与自然和谐共生的价值追求，在中观层面契合了绿水青山就是金山银山的绿色发展理念，在微观层面依赖于山水林田湖草沙生命共同体。可以说，大食物观与生态文明是紧密结合在一起的，大食物观的科学内涵中内含生态文明思想，大食物观的贯彻落实亦需要生态文明建设作保障。

2 贯彻大食物观面临的生态问题

大食物观有赖于山水林田湖草沙生命共同体，生态系统的污染和破坏将直接影响到多元食物的产出和品质。当前，多个方面的生态环境问题已经成为了阻碍大食物观贯彻落实的重要因素。

2.1 生态环境问题影响种植业稳定供应

大食物观的基础是粮食[11]，粮食有赖于土地，但我国土地面临复杂严峻的现状。其一表现为耕地数量正在下降，根据《第三次全国国土调查主要数据公报》，10年间我国耕地数量下降了1.13亿亩。其二表现为耕地质量的恶化，盐碱地占比已高达10%，土地沙化等风险持续存在。其三表现为土地污染威胁日益严峻，例如我国农田农膜回收率不高于60%，农膜、农药等残留使土壤污染不断累积，威胁食品安全。生态恶化与食品安全之间存在密切关联，农业环境恶化后，为使粮食供给总量能够继续保持稳定，就需要在整个农业生产的各个环节里增加石化产品的使用。由此带来了大量农药、化肥的使用，其中除草剂、植物激素中的化学物质会在食物链内循环，危害食品安全，严重威胁人的身体健康。我国当前严峻的耕地生态状况使得健康、绿色、稳定的种植业发展受阻，影响了大食物观的基本盘供应。

2.2 生态环境问题影响畜牧业发展

畜牧业生产过程中造成的环境污染问题已日益严峻，这不仅对生态环境造成负担，还影响了畜牧业的整体发展。畜牧业养殖过程中存在排泄物污染、死畜污染、病原微生物污染、重金属及饲料添加剂残留污染等。一些畜牧业养殖过程中排泄物、死畜不经有效处理直接排入土壤、水体中，严重污染土壤及水体环境。这不仅影响了同一生态系统下其他食物来源的产出，亦会引发病原微生物污染反噬家禽家畜养殖业[12]。可见，在畜牧业发展过程中牢固树立生命共同体理念，实现绿色发展转型，是大食物观落实亟须解决的问题。

2.3 生态环境问题影响渔业资源安全

陆源污染、固体废弃物污染、渔业自身污染等对渔业水域的负面影响愈发严重。2018年时我国陆源污染排放量就高达86.64亿吨，且呈现持续增长趋势。另外，固体废弃物污染快速增长，2019年对49个区域检测后结果显示海底垃圾中有92%为塑料垃圾，其中有大量渔线、塑料绳[13]。此外渔业养殖造成的污染亦极为严重。养殖户往往缺乏环保意识，养殖密度大、饲料投放过量、滥用鱼药导致水质恶化，养殖尾水未经处理直接排放。这些污染导致的结果就是河流、近海的生态环境恶化，渔业资源迅速枯竭，使得依托于该生态资源的捕捞、养殖产量下降，不利于为大食物观提供充足的多元供应。

综合来看，大食物观所要实现的肉、蛋、奶、菜、果等多元食物的有效供给，正因多元食物所依托的生态环境的恶化而面临着供给风险。贯彻大食物观所面临的生态环境问题现状不容乐观，亟须法治对生态环境问题予以预防和处置。

3 贯彻大食物观面临的法治困境

尽管贯彻大食物观需要法治对生态环境问题予以预防和处置，但当前在产权、规划、技术、市场、追责等一些方面存在问题，使得农业生态的法治保障阻力重重。

3.1 农村集体产权制度改革存在阻力

产权是激发主体意识，落实主体责任的重要制度依靠。产权不清，一方面会使行为人不愿谋长远发展，而只顾及自身利益最大化，引发公地悲剧；另一方面会使权责不清，难以追究行为人的责任，最终使生态责任落由公共社会兜底。十八届三中全会以来，围绕农村集体产权制度的改革正在开展，但其中不乏一些问题。

一是产权改革进度不一。农村集体产权包含多种产权类型，不仅包含土地产权，还包含林权、渔业资源产权等多种产权。然而目前土地产权改革虽如火如荼地展开，但诸如渔业资源产权制度改革进展缓慢。以渔业资源产权制度改革为例，渔业管理的主要制度是“双控”管理，即根据1987 年原农牧渔业部颁布的《关于近海捕捞机动渔船控制指标的意见》，由国家统一确定海洋捕捞渔船总量以及功率总量，各省依照两个总量贯彻执行。但“双控”管理的弊端在于以行政管理代替产权管理，不利于渔民自我节制，易引发渔业上的公地悲剧。因而在完善“双控”管理的基础上，尝试引入渔业资源产权管理的制度设计，实现渔船投入和渔获产出的双向控制是极为必要的。但渔业资源产权改革仍缺乏法律指引，有必要进一步完善。

二是确权登记进展缓慢。农村集体产权包含着土地、草原、滩涂、山岭、森林、水域等多种类型的资产，在这些资产之上又需划分出所有权、承包权、经营权不同权属，而不同种类、权属的确权登记机构不同，如土地承包经营权确权登记由农业行政主管部门负责，土地所有权则由自然资源部门负责，集体林权、草原经营权等则由林业行政主管部门负责，部门间沟通不畅影响了确权登记的进度。

三是产权流动交易建设滞后。农村集体产权的流转关涉到农业农村、自然资源、林业、水利、金融或财政等部门，许多地方组织协同不到位，九龙治水产生监管空白。如一些地方在土地承包经营权流转过程中出现以流转为名行“非农化”之实的现象[14]。

3.2 农业空间规划及管制落实不到位

国土空间规划与用途管制是加强农业用地管控的重要一环。随着大食物观的提出，农业空间规划亦对传统农产品以外的农用区域进行了回应。2017年“中央一号”文件中规定了发展“两区”与“特优区”两类农业空间，“两区”指的是稻谷、玉米、小麦粮食生产功能区和大豆、油菜籽、糖料蔗、天然橡胶、棉花等重要农产品生产保护区，“特优区”指的是园艺产品、水产品、林特产品、畜产品等特色农产品优势区。国家发展改革委、国家林业局、原农业部联合印发的《特色农产品优势区建设规划纲要(2017—2020 年)》里进一步明确了“特优区”主要在“两区”之外创建，也包括“两区”内个别具备传统优势、地理标志认证、较强市场竞争力和全国知名度的区域特色产品。这意味着，既有农业空间规划历经“农用地→耕地→永久基本农田→两区+特优区”，逐步形成了全面的空间规划格局。

但这一农业空间规划仍在进一步完善之中，其仍然存在一些问题。一方面，当下的农业空间规划只是依照农业空间的某一项要素划分，缺乏对农业空间中各项要素进行系统协调和统筹处理，易招致空间利用无序、空间保护低效、生态环境本身的系统性被破坏等问题[15]。另一方面存在空间划分精细化程度不够、规划内容缺乏详细指引、管控手段单一缺乏弹性应对等问题[16]。与之相应的，在农业空间管制亦存在不足。以两区规划为例，一方面“非农化”、“非粮化”的问题屡禁不止；另一方面占补平衡没有得到切实贯彻，存在一些占优补劣的“玩虚”现象。规划不够精细、管制落实不到位，投入资金形成的优质农地随城市空间的扩大被占用，使大食物观难以得到稳定、充足且优质的资源依托。

3.3 农业生产技术推广政策推力不够

大食物观需要将绿水青山转化为金山银山，其中少不了技术的助力。以科技改造升级农业生产技术，可以使农业生产在资源集约、环境友好的同时提升产品价值。但在农业技术化方面，粗放、浪费的生产经营方式没有实现根本性的改变[17]。

主要表现为，技术推广政策仍有完善空间。尽管2020年《关于加强农业科技社会化服务体系建设的若干意见》要求到2022年建立起农业技术推广体系。但由于长期缺乏科学完善的市场激励机制，即便政策鼓励仍难以吸引到高素质的农业技术推广人才深入农村。另外农业技术推广机制不灵活，务农人员不愿接受，常常导致农业技术推广流于形式[18]。对此农业技术推广政策仍有待在《农业技术推广法》的框架下进一步完善。与之呼应的，新型职业农民培养政策有待推进。现代化畜牧业与渔业往往由企业开展，科技化程度更高，但种植业面临土地承包经营权分散、农民老龄化等现象，这使得土地的保障功能大于生产功能[19]，农产品难以规模化流入市场、创造营收，阻碍了科技化、集约化的农业发展。

3.4 绿色农业市场体系法治仍不完备

以市场打造绿色精品产业链条，可以使绿色产品切实给农民带来看得见的收益，真正实现市场对绿色农业转型的激励效果，亦是大食物观中所包含的“两山论”的思想体现。随着多元食品供给流入市场，就需要对多元食物进行全过程的有效管理。随着大食物观的贯彻落实，绿色农业市场体系亦应随之构建，如何确保农业提供的产品绿色、安全是其中症结所在。

目前以《食品安全法》为核心的食品安全法治体系尝试对食品进行全过程管理体系的建构，包括事前的食品安全标准、食品安全风控制度等，事中的生产经营管理制度、检验制度等，事后的安全事故处理和救济制度等。但目前来看《食品安全法》构筑的这一全过程管理仍不足以应对多元食物风险。从源头治理、事前预防的角度来看，食品安全风险监测仍采取分段管理，没有形成统一的监测体系。如农业部门管初级食品监测，市场监督部门管流通中食品的监测，粮食和物资储备部门管粮食收购环境监测[20]。对不同来源的食品需要多个部门来处理，这就导致了部门监管领域存在交叉和重叠，易存在市场漏洞。另外，城乡间安全监管资源分配不均，基层监管力量不足导致基层食品安全成为安全监管的重灾区。另外，食品安全全过程可追溯的体系链条尚未建立起来，食品生产、经营、流通的追溯不完善，则会导致主体责任无法有效落实，监管和追责难以到位。

3.5 农业生态环境损害责任追究困难

生态环境损害责任是威慑、惩处破坏农业生态的行为，修复农业生态的最后屏障。然而，现有规范存在一些漏洞使得生态环境损害责任难以追究到责任人。在行政责任方面，关涉大食物观所依托资源的保护的条款分见于《森林法》《土地管理法》《草原法》《水土保持法》《渔业法》等法律中，这些行政单行法存在一些只涉及禁止性规定，但没有法律责任的情形，或者有法律责任但没有落实程序。如《基本农田保护条例》第17条禁止任何单位和个人占用基本农田发展林果业和挖塘养鱼，但却没有对应的责任。在民事责任方面，无论是生态环境损害赔偿制度还是民事公益诉讼制度，均没有强制启动的程序要件，倘若国家规定的机关和法律规定的组织均未对污染破坏行为启动索赔程序则会使问题被忽略[21]。除行为人责任外，一些地方政府仍然存在对生态环境保护的主观懈怠，不尊重生态规律和农业发展规律，影响大食物观的贯彻落实。

4 贯彻大食物观的生态文明法治保障

生态文明思想不仅是大食物观的基础，还是大食物观的可靠保障。当前，始终存在的一些生态问题和法治困境影响了大食物观的贯彻落实。而生态文明思想中一项重要内容就是用最严格的制度、最严密的法治保护生态环境。习近平总书记强调，“只有实行最严格的制度、最严明的法治，才能为生态文明建设提供可靠保障。[22]”为此需搭建起生态文明制度的“四梁八柱”，习近平总书记的系列讲话中针对不同层面的问题曾提出要建立自然资源产权制度、国土空间开发保护制度、空间规划体系、资源总量管理和全面节约制度、资源有偿使用和生态补偿制度、环境治理体系、生态保护市场体系、生态文明绩效评价考核和责任追究制度八项制度[23]。“松一篙，退千寻”，必须用最严格的生态文明制度保护生态环境，为贯彻大食物观提供法治保障。

4.1 加快推进农村集体产权制度改革

归属清晰、权责明确、监管有效的自然资源产权制度是生态文明制度的重要组成部分，农村集体产权制度改革正是建成自然资源产权制度的重要一环。

对尚未开展农村集体产权中其他产权类型的改革应健全相关的法律法规，积极推进。以渔业资源产权为例，有必要对《渔业法》及其配套法规进行修订，完善渔业捕捞的许可管理相关规定，并配套颁布渔船船位监控管理办法，重点对限额捕捞、渔船渔具管理、渔获物定点上岸、减船转产以及交易监督管理进行制度化，建立渔船主诚信管理机制，建立休渔和渔业资源费动态机制。渔业资源产权改革的核心是配额，对此应制订配额管理制度，确立配额权利及义务，将配额总量制度、配额标准化制度、配额配置及流转办法、配额收益使用规定、配额有偿使用办法等法制化，以此为基础建立起完善的渔业资源产权管理的制度体系。

当前已经开展的农村集体产权制度改革面临确权、监督、流转等多方面问题，为此应做好确权工作，加强乡镇农村经营管理体系建设，推进土地流转受监督地、规范地、有序地进行。从与大食物观关联的既有问题出发，最关键的是打通政府各部门间的协同。为此，一方面应当制定机关内部协调的规范性文件，建立起各部门决策、执行全过程的互通和协商程序。另一方面应当明确各机关职责，并在此基础上确立政府责任连带制，避免部门间相互推诿责任，鞭策各机关积极主动寻求协同。以此推进涉及不同部门的农村集体产权制度改革的进程。

4.2 完善农业空间规划以及空间管制

随着生态文明时代中农业空间呈现的功能复合化、发展绿色化、需求优质化的特点，应在国土空间开发保护制度、空间规划体系框架下进一步优化，以回应大食物观的需要。对于农业空间规划，应提升精细化程度，一是实现不同要素的空间规划的协调一致，考虑相互之间的效益最大化；二是切实按照农地质量和人地关系划定不同等级的农地，在具体内容上更加精细化，如对农业用地休养生息等内容予以涵盖。三是在特优区之外进一步扩展农业空间规划的范畴，将农业空间规划与生态空间规划有效衔接，使食物来源保障扩展到到山林、河流、草原、湖泊、海洋等生态空间中。对于农业空间用途管制，要守住红线，严查“非农化”“非粮化”，严格落实占补平衡，严格贯彻“划、建、管、补、护”长效机制。

4.3 健全完善农业技术推广政策法规

我国资源约束持续加剧，破解农业环境问题需走资源节约、环境友好的高质量发展之路，这需要全面节约和高效利用资源制度的配合。而科技是实现全面节约和高效利用资源的重要支撑。对此一方面，可以完善市场激励机制和农民合作机制。政府部门可以提供专项财政基金激发农业技术推广活力，为高等院校、农业企业以及科研机构进行农村基层项目合作提供有力保障支持，打通科研机构与农民专业技术合作社的帮扶机制。另一方面要制定切实可行的具体政策“培养有文化、懂技术、会经营的新型农民”[24]。具体而言，其一要建立旧农人的退出机制，通过社会保障换土地实现老龄农民的有序退出；其二要设立新农人培养机制，可以在职业教育中增设农业技术培训，培育新型农民职业群体，并对从事该职业的人群进行补贴。

4.4 健全完善绿色农业市场法治体系

生态文明思想中的生态保护市场体系要求将生态产品有效转化为经济产品，实现生态保护与经济发展的协同增长。为实现这一目标，构建生态产品的全过程市场管理体系极为重要。对此应以提升监管能力、完善全过程管理为指导对《食品安全法》及相关法律进行完善。

其一，应完善食品安全风险监测机制。政府部门应避免各自为政，摒弃以食品要素区分主管部门的方式，形成食品安全监测与评估一体化系统。可以整合各检测机构、职权部门、媒体和消费者等社会力量，构筑多方参与、协同有序的监测评估体系。其二，应建立绿色食品可追溯制度，完善全过程管理。如通过贴标签、二维码的方式，使消费者可以查询购买到的商品的生产全过程，并通过有效监管确保绿色食品全流程符合认证标准，严格落实主体责任。另外应配套完善绿色标识制度，形成统一的绿色产品认证标识体系[25]，其中应特别强化对第三方认证机构的监管，将认证规则透明化、流程公开化，防止认证的公信力受损。

4.5 坚决落实最严格的环境治理体系

责任得以落实，才能有效杜绝对农业生态的污染破坏行为。第一，应充分发挥行政、民事、刑事三重维度的生态环境损害责任体系。在行政责任方面，可籍《环境法典》编纂的契机对当前环境单行法中表述不统一、责任缺失、执行路径不明的问题予以解决，以提取公因式的方法将责令恢复原状、责令限期治理、行政罚款等责任形式予以提炼，并在《行政程序法》中明确强制程序。在民事责任方面，应在生态环境损害责任上对民事公益诉讼适格主体之处分自由予以严格限制[26]，明确职权部门一旦获得可靠信息应立即启动调查追责程序，并设立监督机制和追责机制。在刑事责任上，应多部门协同打击污染和破坏农业生态的违法犯罪行为。第二，应充分发挥生态文明绩效评价考核和责任追究制度的作用。一方面，压实“米袋子省长负责制”、“菜篮子市长负责制”，将与大食物观相关的生态环境保护问题纳入到绩效评价考核中；另一方面对不作为及职务违法行为应予以严厉惩处，保障诸如空间管制等制度的有效运行。

5 结 语

大食物观在本质上是农业的可持续发展、高质量发展观念，体现了农业生态保护与农业现代化的均衡融合。大食物观应坚持人与自然和谐共生的价值追求，应追求绿水青山就是金山银山的可持续发展。同时，大食物观又有赖于山水林田湖草沙生命共同体，保护好这一生命共同体需要生态文明的法治保障。大食物观的贯彻落实面临生态环境问题的阻碍，用严密法治观中的八项制度对大食物观保驾护航，方能为贯彻落实大食物观扫清障碍。