“三维”用海的探路者——浙江省海域立体分层设权模式观察

□郭媛媛

海上新能源发电，鱼虾贝藻养殖，跨海桥梁、海底电缆管道和隧道的建设……在同一海域，海洋开发利用有时难以避免重叠用海。与此同时，随着用海需求持续扩大，海域空间资源的稀缺性日益凸显。

如何在保障海洋经济发展的同时，实现海域资源的节约集约利用，是自然资源管理部门面临的课题。

近年来，靠海吃海念海经的浙江，坚持陆海统筹，大胆探索实践海域立体分层设权，不断丰富政策“工具箱”，充分释放海域资源要素潜能，水面、水体、海床、底土分层确权，海域管理实现从“平面”到“立体”，从“二维”到“三维”的跨越。

从“平面”到“立体”

唤醒“沉睡”的海域空间

何为海域立体分层？

浙江省自然资源厅海域海岛管理处相关负责人介绍：“海域资源分布具有明显的立体特征，水面、水体、海床、底土均分布着不同资源。”海水养殖、船舶航行、铺设海底电缆管道等用海活动仅使用了部分空间，剩余空间处于闲置状态，在满足一定条件下，可同时供其他用海活动使用。

浙江是海域大省，海洋资源丰富、开发利用潜力巨大。随着海洋开发利用的深度和广度不断拓展，近海传统和新兴海洋产业用海需求持续增大，海域空间资源的稀缺性日益凸显，不同项目交叉用海、重叠用海的问题开始显现，海域资源节约集约利用水平亟待提高。

“以海水网箱养殖为例，养殖户取得海域使用证，仅需水体部分即可，海床、底土等海域其他部位处于闲置状态，没有被充分利用。”针对具体项目的海域使用，该负责人举例介绍，“电力工业用海、旅游娱乐用海、路桥用海等，可申请海域水面使用权；渔业养殖可申请水体使用权；电缆管道、人工鱼礁等工程，可申请海床使用权；海底隧道可申请底土使用权。”

以海域资源高效利用为出发点，浙江努力唤醒“沉睡”的海域空间。2022年4月，《浙江省自然资源厅关于推进海域使用权立体分层设权的通知》印发，作为地方性文件，率先系统谋划了海域使用权立体分层设权的管理规定。

该《通知》明确了海域使用权立体分层设权“怎么分层”“怎么论证”“怎么审批”“怎么监管”等4 个关键环节，从设权空间范围、海域使用论证、用海审批、产权登记、海域监测修复等5 个方面提出了具体要求，为地方开展海域立体开发利用提供明确指引，标志着浙江海域管理由“二维平面化”向“三维立体化”转变，使得项目用海立体分层设权从此有了政策依据。

从“粗放”到“精准”

用海要素供给更规范

如何提升海域资源要素市场化配置水平？解决这个老问题，浙江走的是一条从“粗放”到“精准”的新路子。

浙江省海洋科学院通过大量的基础调研和研究实践，以“延续+扩展”的思路，在全国率先编制并发布了《海域立体分层宗海界定技术规范》。

“这是全国首个综合性、体系化的海域使用权立体分层设权省级地方标准，在现行标准基础上规范了对宗海立面界址界定和立体空间信息表达的方法。”浙江省海洋科学院相关负责人表示，该标准为浙江省海域立体化管理工作提供技术支持，保证了自然资源、水利、能源、交通、农业农村、生态环境等部门的用海管理衔接，为海上新能源、海塘安澜等各类重点工程立体开发利用提供可行路径。

浙江在海域立体分层设权方面的经验做法，也为《自然资源部关于探索推进海域立体分层设权工作的通知》出台提供了实践样本，对于统筹推进全国海洋高质量发展和高水平保护具有重要意义。

目前，浙江先后开展“海底电缆管道+码头”“海底电缆管道+排水口”“光伏+温排水”“海堤+观海挑台”等不同组合类型的立体分层设权，贯通了宗海界定、宗海图编绘、项目报批、登记发证的闭环流程，实现约1700 公顷项目面积的节约集约利用。

从“获取”到“保护”

发挥“蓝色宝库”资源集约效益

近几年，浙江对大海的珍惜与爱护有了更完整的规划。从单一思维到立体思维，从“获取”到“保护”，浙江把海域真正当作“蓝色宝库”来开发，在充分释放海域潜在经济效益的同时，更大程度注重生态效益和社会民生效益。这不仅是海域使用制度改革的新突破，更是未来海洋空间管理制度体系变革的方向之一。

▲舟山海域网箱养殖

2022年9月，浙江台州三门的一个光伏项目获得《浙江省自然资源厅关于推进海域使用权立体分层设权的通知》发布以来的首宗立体分层不动产权证，在已有设定海域使用权的温排水范围内采用立体分层设权的方式为光伏项目设置了水面使用权，实现了同一海域设立两种不同用途的海域使用权，有效提升了海域各层资源的利用水平。该项目被列入2023年浙江省重大能源建设项目清单，全容量并网后，运营期内年平均上网电量2.1 亿度，每年可节约标准煤6.95 万吨，年均可减少排放二氧化碳14.56 万吨，将为浙江省经济可持续发展提供稳定、可靠的能源保障。

此外，浙江乐清107 千米标准海塘也在发生变化——从标准海塘向生态海塘转型升级。按100年一遇防潮标准对海塘进行提升加固，并设置防风林绿廊、景观廊道、活力绿道等功能设施；在海塘镇压层的用海空间范围内采用透水式框架结构，为亲海观景平台设置水面使用权，实现海塘管护提效与滨江景观的融合。层叠式景观让海塘美出了层次感，满足了人们休憩观光的亲海需求。这种变化充分展现了海域立体分层设权的“智慧思路”，是经济效益、生态效益和社会民生效益的有效统一。

浙江在海域立体分层设权上的探索和实践，体现了海洋资源节约集约利用理念，实现了海洋资产的保值增值，为推进自然资源资产管理改革提供了重要借鉴。

作为一项新事物，海域立体开发利用面临诸多挑战。“下一步，我们将继续研究和深化节约集约用海政策，重点完善规划、审批、登记等相关管理制度，进一步探索海域空间资源资产化管理机制，推动全省海洋经济高质量发展。”浙江省自然资源厅海域海岛管理处相关负责人表示。