全球城市创新评价指数对北京建设国际科技创新中心的启示

高 菲，李军凯，方 力

(北京市科学技术研究院，北京 100089)

党的二十大报告指出，要统筹推进国际科技创新中心、区域科技创新中心建设。国际科技创新中心是全球创新版图的重要组成部分，是建设世界科技强国、实现高水平科技自立自强的重要载体。城市科技创新能力评价是刻画全球城市创新发展的重要方法。目前，许多国际组织、学术机构和专家学者研发了多种创新评价指标体系，用以评价各个国家、城市的创新水平和竞争力[1]。

1 全球城市创新指数评价体系

基于指数发布时长、指数权威性和影响力、与全球城市创新评价主题相关性等因素的考虑，本文分析全球城市创新评价指数来自7个全球知名评价报告，分别是《全球城市指数》[2]、《世界城市名册》[3]、《世界城市综合实力指数》[4]、《全球城市人才竞争力指数》[5]、《全球创业生态系统报告》[6]、《全球创新城市指数》[7]、《全球创新指数》[8]。其中，《全球城市指数报告》包含“全球城市综合排名”“全球城市潜力排名”两套评价指数，故本文分析的全球城市创新评价指数为8套。

1.1 指数基本情况

根据全球城市创新评价指数的评价目的，将8套全球城市创新评价指数分为两类：一类是全球城市发展综合评价指数，即聚焦于全球城市发展水平的综合评价，创新是其中的一项评价内容，主要包括《全球城市综合排名》《全球城市潜力排名》《世界城市名册》和《世界城市综合实力指数》；另一类是全球城市创新单项评价指数，即聚焦于全球城市的创新要素质量或创新发展水平的单项评价，如《全球城市人才竞争力指数》侧重于对城市创新要素的评价，《全球创业生态系统报告》《全球创新城市指数》侧重于对城市创新创业的评价，《全球创新指数》100个世界领先科技集群排名侧重于对城市创新绩效的评价。各评价指数的基本情况如表1所示。

表1 全球城市创新能力评价指数汇总

1.2 指数评价体系与评价方法

指数评价一般会经过评估问题界定、评估框架构建、指标体系构建、数据收集与样本选择、缺失数据处理、指标度量、数据标准化、权重确定、指数集成、结果分析等步骤[9]。

(1)指数评价维度与表征指标。全球城市发展水平和创新能力评价一般是多维度的，围绕评价目的形成特定逻辑框架，并通过指数计算直观展示评价主题的发展态势。指标体系的设计需要根据评价目的明确关键核心指标，并依据一定的原则进行分解和提炼。其中，评价维度是评价指数的核心层指标，是评价目的的根本体现，是影响评价对象的多因素集成。表征指标是评价指数的最外围指标，是评价目的的具体表象，是评价对象最直接的特征表现。鉴于《世界城市名册》和《全球创新指数》未建立评价指标体系，本部分的分析对象为6套指数。6套指数评价体系的29个一级指标和309个表征指标呈现如下特点：

从评价维度看，6套指数评价体系主要是从“绩效+环境”视角评估全球城市发展的水平，即测度的是全球城市发展水平的静态表征。其中，全球城市发展综合评价指数的评价维度主要集中在环境、经济、知识、人才和全球的连通性，涉及创新方面的评价主要是从知识与人才的维度测量。全球城市创新单项评价指数的评价维度多集中在创新环境和创新绩效。例如，《全球城市综合实力指数》从经济、研发、文化互动、宜居性、环境和可及性方面解读城市综合实力，基本涵盖城市发展活动的全链条； 《全球创业生态系统报告》从绩效、融资、经验、人才、连通性、市场范围和知识方面评价全球城市的创业生态。

从表征指标看，全球城市创新评价体系的表征指标数量均值在20左右。在6套指数评价体系的309个二级指标中，3套全球城市发展综合性评价指数的表征指标为112个，3套全球城市创新单项性评价指数的表征指标为197个。若剔除《世界城市综合实力指数》的70个表征指标和《全球创新城市指数》的162个表征指标，评价体系的表征指标数量均值为20左右。309个表征指标中，GDP、人才质量 (高校及毕业生、受教育程度、研发人员数量等)、专利与论文、创业与融资、领先企业、政府治理、国际化等7个方面的表征指标数量有98个，占比32%。这些表征指标的分布为：GDP相关指标有6个，其中“人均GDP”出现4次；人才质量相关指标有16个，主要集中在“大学数量”“高等学校毕业生数量”等；专利与论文相关指标有5个，其中“专利数量”出现3次；创业与融资相关指标有16个，主要集中在“初创企业数量”；领先企业相关指标有6个，其中“世界500强企业数量”出现2次；政府治理相关指标有17个，其中“营商环境”出现2次；国际化相关指标有30个，主要集中在“外商直接投资规模”“国际游客数量”“国际会议与组织数量”等。

(2)指数的指标类型与评价方法。全球城市创新评价指数中表征指标的类型以客观指标为主。6套指数评价体系均采用了主观指标与客观指标相结合的方式。309个表征指标中，客观指标数量高达284个，占比92%；主观指标仅有25个，占比为8%。客观指标中既有描述总量规模的绝对指标，如名义GDP、专利申请数量等，也有描述强度和密度的相对指标，如人均GDP、人均专利申请量、高等教育入学率等。客观指标占比高的原因在于其数据获得的便利性、相应要素的代表性便于进行横向的国际比较，这有利于分析评价对象在各环节中的优势与不足，为各国科技政策的制定提供决策支撑。主观指标多是对全球城市环境和政策的评估，如营商环境、政府透明度、幸福感等。主观指标的使用反映出全球城市评价的一个趋势——全球城市创新评价在注重产出的基础上，日益关注城市的创新环境和创新政策。当然也要看到，全球城市所在国家的政治文化等存在一定差异性，主观指标的适用性尚存质疑。

全球城市创新评价指数中各级指标采用权重赋权法。6套指数评价体系中指标权重的确定方式有两种：一种是通过专家打分来最终确定各级指标权重，一种是通过回归分析测算指标权重。例如，《全球创业生态系统报告》是以一级指标为自变量，以绩效指标为因变量，基于线性回归分析确定了2017—2020年各一级指标的权重。此外，《世界城市名册》采用泰勒等 (Taylor et al.，2002)学者的研究成果，设计了全球城市“网络联结度”来评价城市间关系，“网络联结度”是一个复合型指标，是城市与其他城市所有公司服务价值的乘积。

(3)指数评价体系的结构逻辑。全球城市创新评价指数的目的是测度城市综合实力或创新发展水平在全球的位置，即城市创新功能在全球空间范围内产生的影响力和吸引力[10]。通过分析指数的评价维度、表征指标、指标类型等总结出全球城市创新评价指数的测度特点表现为3个方面。

一是以规模指标刻画全球城市的创新水平。创新已成为城市经济增长、产业升级和社会进步的主要动力，这正是源于创新链从科学到技术到产业所实现的知识经济价值的带动作用。创新对全球城市的引领带动作用最直接的展示指标就是规模指标，其能够直观展示全球城市的创新发展水平。故全球城市创新评价常采用与研发、产业和经济发展高度相关的规模性指标，如多次在评价中出现“高等学校数量”“研发人员数量”“科学论文数量”“专利申请量”“国内生产总值 (GDP)”“初创企业数量”“世界500强企业数量”等指标。

二是以强度指标刻画全球城市的创新效率。创新效率是全球城市实现可持续发展内在动力的直观表现，是全球城市创新能力在全球空间范围内影响力的体现。强度指标是测度创新效率最适宜的指标。强度指标能够反映全球城市在创新发展过程中相关要素与资源的富集程度，如在评价中多次出现“人均GDP”“研发投入强度”“人均专利数量”“H指数”“高等教育入学率”“研发人员占比”等指标，其中“人均GDP”指标出现频次最多。此外，全球城市创新评价指数中，强度指标的数量远少于规模指标。其原因可能是强度指标的数据获取和计算较为困难和复杂。一方面强度指标属于复合指标，至少涉及两个原始指标，对指标数量具有一定要求；另一方面强度指标需要通过计算获得，有时会涉及较为复杂的计算方法，故在指标的适用性上存在一定的不足。

三是以主观指标刻画全球城市的创新环境。创新环境是城市创新活动的背景，是全球城市创新发展的支撑[11]。创新环境往往难以用客观指标来测度，在实践中多使用主观指标来测度创新环境。主观指标的设计与采纳有两种方式：一类是评价指数自身设计符合评价目的的主观指标，一类是采用第三方机构通过问卷方式获得的环境认知打分。目前，评价中使用较多的主观指标有“政府治理质量”“政府稳定性”“政府响应性”“营商环境”“当地对逛街族的吸引力”“对城市清洁度的满意度”“城市品牌建设”“工作方式的灵活性”等。

2 从全球城市创新评价结果看全球城市创新发展新趋势

全球城市创新能力的形成与发展需要一定的时间积累，是地方条件、全球因素、历史机遇及偶然事件长期共同作用的结果[12]。

2.1 全球城市的创新空间格局基本稳定，亚洲城市排名呈现上升趋势

多年来，欧美发达国家的城市在全球城市创新评价中排名领先，形成北美与西欧两极主导的趋势。例如2022年，世界知识产权组织《全球创新指数》100个全球领先科技集群中，美国与欧洲科技集群数量为52个，亚洲科技集群数量为26个，仅为欧美国家的一半。2021年，《全球城市人才竞争力指数》第一梯队内 (排名1～39)有17个欧洲城市、17个北美城市、3个澳大利亚城市、2个东亚和东南亚城市 (新加坡和香港)。

亚洲以及其他地区的全球城市排名正逐年上升，呈现追赶态势。例如2022年，世界知识产权组织《全球创新指数》100个全球领先科技集群中，世界排名前5的科技集群中有4个位于亚洲(中国2个、日本1个、韩国1个)，美国1个。其中，排名前4的科技集群均位于亚洲，分别是东京-横滨、深圳-香港、北京和首尔。与2021年相比，排名上升最快的科技集群均在中国。其中，郑州上升15位、青岛上升12位、厦门上升12位。

2.2 全球城市的创新等级差异较为明显，新兴国家的城市具备一定冲榜能力

纽约、伦敦、波士顿、东京、巴黎、新加坡等发达国家和地区的城市在全球城市创新评价中的排名较为靠前，且领先于北京和上海等新兴国家和地区的城市排名。从2017—2021年的评价结果看，8套指数中，排名前10的城市名次基本未发生变化，尤其是排名前5的城市较为稳定。例如，纽约、伦敦、巴黎、东京在《世界城市指数》中分列前4名；伦敦、纽约、东京、巴黎、新加坡在《世界城市综合实力指数》中一直分列前5名。在11～20位的排名中，城市排名会有一定幅度的波动，但基本不会跌出前20位。例如，巴黎、新加坡和芝加哥在《全球创业生态报告》中的排名分别在11～13、12～17和14～18之间波动；亚特兰大、西雅图在《全球创新城市指数》中的排名分别在18～20、14～15之间波动。

作为新兴国家的代表城市如北京和上海近年在全球城市创新评价中的排名上升较快，尤其在侧重于全球城市创新发展的单项评价中，北京和上海的排名已进入全球前10位。从2017—2021年的评价结果看，北京在《全球创业生态系统报告》中的排名稳居第4位，在世界知识产权组织《全球创新指数》100个全球科技集群中的排名也在3～4位。上海在《世界城市综合实力指数》的排名已由2017年的第15位上升到2021年的第10位。

2.3 部分全球城市创新评价排名受疫情影响出现波动，智能技术对城市评价结果的影响更加突出

受疫情影响，全球城市排名近期会出现波动。《全球创新城市指数 (2022)》指出，从一个相对狭窄的时间窗看排名结果，2021年疫情对以往榜单中排名领先的城市产生了一定的不利影响，全球城市排名将在2022年和2023年出现波动。即使全球城市创新评价结果没有即刻发生显著变化，但疫情期间旅行活动限制和工作方式改变对城市发展产生了重大影响，导致全球城市创新评价体系中部分指标的数值发生明显波动。例如，《世界城市综合实力指数》受到影响的指标有：经济方面，股票市值和世界500强公司；宜居方面，总失业率和工作方式的灵活性；文化互动方面，文化活动数量和外国游客数量。该报告指出，2020年所有全球城市的外国游客数量都急剧下降，排名第1位的伦敦下降74.4%，上海下降87.3%。同时，在线和虚拟的重要性日益增加，城市的智能化水平成为吸引全球人才流动的一个重要指标。《全球人才竞争力指数》指出，疫情让人们更加关注弹性工作等概念、关注公民自主权，尤其是在面对跟踪和监控时的公民自主权。

3 北京在全球城市创新格局的地位

距北京2014年提出建设全国科技创新中心已近10年，北京在全球城市创新评价指数中的排名发生了积极变化。

3.1 北京在全球城市评价整体排名稳步上升，部分排名进入全球前列

整体看，北京在全球城市创新单项评价的排名结果与全球城市发展综合评价的排名结果存在一定差异。其中，在以科技论文和专利等为关键评价指标的全球城市创新单项评价中，北京排名位次靠前且较为稳定；在全球城市发展综合实力评价中，北京排名位次基本未能进入全球前10位，且排名位次呈现出一定的波动性。

北京在全球城市创新单项评价的排名结果表现优异，部分排名与旧金山、东京等城市处于全球第一梯队，见表2。2017—2021年，北京在《全球创业生态系统报告》《全球创新指数》100个全球领先科技集群、《全球创新城市指数》中排名位次提升幅度较大，排名位次也较为靠前，北京在《全球创业生态系统报告》的排名稳居第4位，落后于旧金山、纽约和伦敦；北京在《全球创新指数》100个全球领先科技集群的排名由2017年的第7位上升到2022年的第3位，仅落后于东京—横滨地区、深圳—香港—广州地区；北京在《全球创新城市指数》的排名由第30位提升到第19位，排名位次的上升态势明显。

表2 北京与其他全球城市排名对比(全球城市创新单项评价)

北京在全球城市发展综合评价的排名结果大幅跃升，见表3。2017—2021年，北京在《全球城市综合排名》《全球城市潜力排名》《世界城市综合实力指数》中的排名位次持续提升，但与纽约、伦敦等第一梯队城市仍有较大差距。其中，《全球城市综合排名》是北京唯一能够进入全球前10位的综合评价榜单，北京由第9位上升到第6位；《全球城市潜力排名》中，北京由第45位上升到第23位；《世界城市综合实力指数》中，北京排名位次出现一定的波动，先后排名第13位、第23位、第24位、第15位、第17位。该指数排名前8位的城市在5年内的位次基本没有变化，北京短时间内进入前10位的难度较大。

表3 北京与其他全球城市排名对比(全球城市发展综合评价)

3.2 科学论文、创业生态等是北京在全球城市创新评价的得分优势指标

8套指数的评价结果显示：在具体的表征指标中，北京得分较高的指标主要集中在科学论文发表数量、创业生态等。例如，《全球创新指数报告》100个全球领先科技集群的2个评价指标中“科学论文发表数量”这一指标，北京科学论文发表数量累计超过26万篇，位列全球第1位，是排名第2位东京的2.3倍，如图1所示。《全球创业生态系统报告》中融资方面的指标得分，北京近3年得分分别为8分，9分，9分，接近满分10分，在评价城市中领先。此外，胡润研究院《2021全球独角兽榜》显示：全球1058家独角兽企业中，北京独角兽企业数量达到91家，排名全球第2位，仅落后于旧金山。

图1 北京与东京科学论文发表数量对比

3.3 人才、大学和文化活动等是北京在全球城市创新评价的得分劣势指标

8套全球城市评价体系中各表征指标的得分趋势显示：北京在人才、大学和文化等相关的表征指标得分与旧金山、波士顿、伦敦等城市仍有一定差距。以《全球人才竞争力报告》的评价结果为例：北京在《全球城市人才竞争力指数》中的排名由2020年的第35位大幅回落至2021年的第64位后，2022年排名跌落到第91位，远落后于旧金山 (排名第1位)、波士顿 (排名第2位)和伦敦 (排名第18位)等国际科技创新中心。在该套评价指标体系中，北京在“外国人口”和“主要大学”两个指标得分较低，在一定程度上影响了北京的排名，如图2 (a) (b)所示。例如，纽约、波士顿等国际科技创新中心的外籍人才占比均超过30%；相对保守的东京，其外籍人才占比也在8%左右；而北京人才国际化程度与之相比仍有较大差距；进入世界QS大学100强排名的在京高校仅有清华大学 (第17位)和北京大学 (第18位)，与旧金山、波士顿和伦敦等国际科技创新中心所拥有的世界顶尖大学数量及其排名存在较大差距。

(a)主要城市在“外国人口”指标上的得分趋势

文化影响力也是制约北京提升其在全球城市发展综合评价排名的重要因素。以《世界城市综合实力指数》为例：2014年以来，北京在“文化活动”这一指标的得分落后于东京、伦敦等国际科技创新中心，如图3所示。

图3 主要城市在“文化交流”指标上的得分趋势

此外，尽管北京在科学论文数量等规模化指标上表现突出，但与之相关的强度指标数值仍然落后于其他国际科技创新中心。以《全球创新指数》100个全球领先科技集群的评价结果为例：《全球创新指数》将100个全球领先科技集群进行强度排名 (以其专利和科学出版物份额的总和除以人口数量)。2022年，北京在强度排名中仅位列第23位，远低于其第3位的整体排名。

4 推进北京建设国际科技创新中心的建议

加快打造与国际科技创新中心建设需求相匹配的高水平人才队伍。提升人才队伍与国际科技创新中心建设需求的匹配度，结合全球城市创新评价指标体系中北京在人才相关指标上的得分短板，重点在战略科学家、领军人才等高水平人才的引进和培育上下功夫，提升人才体系建设的精细化程度。为北京引进和培养高水平人才持续提供重要平台。发挥北京新型研发机构“四新”机制优势，利用北京科技教育人才资源优势，持续在服务“四个面向”的关键领域布局建设一批世界一流研发机构。加强国际人才服务保障，进一步开放外籍人才引进和使用，尤其要创新和优化对外籍顶尖科技人才的相关政策，探索“三城一区”在国际引才机制体制上的突破。

加快打造与国际科技创新中心建设需求相匹配的开放创新生态。利用“两区”开放政策和平台，进一步扩大已有政策的落实落地成效，进一步围绕创新生态，优化开放创新的政策服务体系，不断提升北京在全球的影响力。支持包括商事登记、信息管理、金融服务、成果转化、法律保障和人力资源服务等众多创新服务平台和各类机构高效运行。鼓励有条件的在京科研院所、企业设立离岸科技创新中心，建立跨国合作关系，积极与海外科研机构建立合作关系，推动北京国际技术合作能级的提升。推动科技与文化融合，持续提升北京城市文化的国际影响力。深度挖掘北京文化资源和文化遗产，充分利用科技赋能文化，开发国际化的科技与文化融合新业态、新模式，将其培育和发展为北京开放生态中的重要文化标志。

此外，要加强全球城市创新评价结果跟踪，持续提升北京国际科技创新中心的影响力。积极跟踪和研究各类国际权威机构发布的全球城市创新评价报告，鼓励相关研究机构、科技智库开展国际合作，逐步构建符合中国国情、科情的科技创新评价标准，早日建立北京在全球城市创新评价的“话语权”。