我国职业培训政策的历史变迁、改革动因与发展逻辑

杨振梅 张志强

(1.温州职业技术学院,浙江 温州 325000;2.浙江东方职业技术学院,浙江 温州 325000)

一、我国职业培训政策的历史变迁

改革开放以来,经济的快速发展、岗位结构重组以及技术的更新撬动并冲击了教育的多个领域,主要表现为教育政策不断调整与更新、对人才培养的要求与日俱增等。“职业培训”自政府发布《中共中央关于教育体制改革的决定》后正式被纳入国家政策中,其重要性日趋凸显,也可从一系列政策文件的内容与体例中窥见端倪。以改革开放以来职业培训政策为梳理起点,重点厘清其发展轨迹与脉络,并对囊括职业培训的相关内容进行条块分析(见表1)。

表1 改革开放以来发布的关于职业培训政策的内容梳理

(一)政策理念:从外在价值导向朝内在价值导向转变

政策理念多指政策制定的主体所秉持的价值观念。在改革开放初期,政策理念重在“满足经济社会的需求”,即职业培训旨在满足现代化建设的需要,如《中共中央关于教育体制改革的决定》和《中国教育改革和发展纲要》均提出要准备基本满足现代化建设需要的各类专门人才的拥有量。进入21世纪后,政策理念又发生了两次转向,第一次由“满足经济社会需要”转变为“建设学习型社会”,如《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020年)》率先提出“基本形成学习型社会,进入人力资源强国行列”的战略目标;第二次转向则由“建设学习型社会”到“终生职业技能提升”。《国务院关于推行终身职业技能培训制度的意见》强调“大规模开展高质量的职业技能培训,基本满足劳动者培训需要”,提出将满足劳动者终身职业技能培训的效益外溢到经济社会建设中。

从“适应经济社会建设发展”到实现劳动者“终身职业技能提升”的目标变化,尽管职业培训政策的最终目的都是为经济需求服务,但要实现经济和人才资源的可持续发展,必须以提升劳动者素质为中介,激发劳动者发展的内在动力,增强其主动参与的意愿,这才是高质量发展的应有之义。

(二)政策原则:从侧重系统性向协调开放转变

作为公共政策的组成部分,教育政策在制定时需遵循包括信息完备、系统协调、科学预测、现实可行、民主参与和稳定可调等具体原则[1]。职业培训政策的制定原则经历了从侧重系统性向协调开放转变的过程。《中共中央关于教育体制改革的决定》明确提出,职业培训要按照“先培训、后上岗”的原则推行。历经政策的多次变迁,2010年国家提出了“先培训,后就业;先培训,后上岗”的原则。此后的政策都是沿用这种核心表述。

“先培训,后就业”原则中蕴含职业培训实施的主体包括“政府”和“准就业人员”两类。促进准就业人员知识技能水平的提高,这是政府应承担的培训职责;而准就业人员则需针对产业结构和岗位结构所需,充实自身的知识与技能结构。

之后的原则“先培训,后就业;先培训,后上岗”不仅将职业培训实施的主体范围横向扩展,而且将主体参与的深度进行了纵向延伸。在参与范围上,由原来的两类主体扩增为政府、准就业人员、学校(培训机构)、行业和企业等五类主体;在参与深度上,由政府提供培训的职责逐步转嫁给学校(培训机构)和企业双主体执行,政府的职责则由“实施者”转变为“指导者”和“质量的监督者和评价者”,而准就业人员除了参加培训以外,其身份也被赋予“需求的提出者”和“质量评价参与者”。此外,行业也开始在其中发挥重要作用。

(三)政策目标:由规范、较为宽泛向明确、可量化转变

政策目标是政策所希望取得的结果或完成的任务。如果没有目标,政策方案无法确定,但如果不明确,同样会使政策出现偏差。围绕问题,开始设定的目标一般会比较笼统,有待进一步具体化[2]。职业培训政策的目标同样经历了类似的发展阶段,即从定性目标逐渐向可量化目标转变。

在1998—2018年政府发布的多个政策中,都强调职业培训的目标和重点任务要不断完善职业教育培训制度,切实提高培训的针对性和有效性。2019年后,“三年共开展各类补贴性职业技能培训5000万人次以上,其中,2019年培训1500万人次以上”[3],《职业技能提升行动方案(2019—2021年)》首次将职业培训目标量化。同年的《职业院校全面开展职业培训促进就业创业行动计划》再次强调职业培训目标,即“职业院校年承担补贴性培训达到较大规模,开展各类职业培训年均达到5000万人次以上”[4]。

在职业培训政策的目标制定中,一是必须对主要目标(必须实现)、次要目标(尽可能实现)和再次要目标(尽可能实现)进行甄别与优先度的选择。在政策实施中,没有选准目标产生的实施效率远低于选错实施的方法和技术。当前职业培训内容包括职业技能培训、就业技能培训和创业培训,到底哪个是主要目标,需要根据当地的产业发展需求和人群需求程度来设计,同时另两个目标如何衔接也需仔细斟酌。二是目标确定后,需要明确拟定目标的呈现形式,究竟是以量化还是定性的方式。之所以政策目标必须进行明确和量化,是因为目标的实现不仅受目标自身因素的制约,也受外在条件的影响,包括政策实施各主体意识的统一度、外在资源的可调配度以及政策目标的精准匹配度等。

(四)政策对象:从无差别地覆盖全社会成员向重点人群重点领域转变

政策对象就是政策指向的客体,包括个人和组织。这里所说的政策对象主要是指自然人。在职业培训政策变迁中,受益的覆盖面从“城乡劳动者”扩展到“全体劳动者”,并且向重点人群和重点领域延伸。

“社会主义现代化建设不但需要高级科学技术专家,而且迫切需要千百万受过良好职业技术教育的中、初级技术人员、管理人员、技工和其他受过良好职业培训的城乡劳动者”[5]。职业培训政策的对象开始将“城乡劳动者”囊括其中。之后,《国务院关于加强职业培训促进就业的意见》将政策性培训的对象扩展到“所有劳动者”,提出应逐步“完善面向所有劳动者的职业培训体系”。2014年后,在兼顾大众受益面的基础上,职业培训政策开始有重点有针对性地向弱势群体倾斜,其中包括未升学初高中毕业生、残疾人、农民工及其子女和城市转岗就业人员,而且应“在紧缺技术技能人才领域开展职业培训”,职业培训的对象延伸到紧缺技能人才领域。

英国社会政策学家理查德·蒂特马斯(Richard Titmuss)在1974年的《社会政策导论》中,将社会福利体系划分为“制度型”“补救型”和“工业成就表现型”等三种模式[6]。我国职业培训的对象从覆盖全体劳动者到聚焦重点人群重点领域,主要包括弱势群体和技能技术短缺领域。实际上,职业培训政策对象所蕴含的价值倾向则是从“制度型”的福利模式向“制度型”和“补救型”二者叠加的模式转变。正如学者提出的“社会政策行动”一样,职业培训更多的是个体和群体取向,其直接目标是解决他们的困境,进而促进社会的整合与发展。

(五)政策制度:从相对稳定转向迭代变迁

政策的生命力在于执行力,而政策执行除了必要的主客体以外,保障政策执行的制度及体系也必不可少。制度体系本身是一种演化过程,正如学者们提出的制度变迁一样,它是制度的替代、转换和交易过程,是一种效率更高的制度对另一种制度的替代过程。文中的制度变迁,不只是制度的新旧更替,更是其逐渐完善与体系的逐步形成过程。

我国职业培训的保障制度在变迁中逐步形成了纵向贯通、横向融通的体系。纵向贯通表现在:一是学习成果可认定。“国家建立和完善证书制度、资格考试和考核制度等”[7],“职业院校和职业培训机构开展的非学历职业教育可以通过质量认证体系、学分积累和转换制度、学分银行和职业资格考试进行学历认证”[8]。二是学习成果可转换。“建立学分积累与转换制度,推进学习成果互认衔接,为技术技能人才持续成长拓宽通道”[9][10]。

在横向融通上,一是实现职业培训与学历教育衔接。“要努力建立符合我国国情特点的职前与职后教育培训相互贯通的体系,使初等、中等和高等职业教育与培训相互衔接”[11]。二是实现职业培训体系内的衔接。“完善在职人员继续教育制度,分类制定在职人员定期培训办法,倡导干中学,构建网络化、开放式、自主性终生教育体系”[12]。

(六)政策评估:从评估项目转向评估组织

政策评估是政策运行过程中的重要环节。关于政策评估的含义,广泛被采纳的是它在于鉴定人们所执行的政策在实现目标上的效果,确认公共政策对问题的解决程度和影响程度,并运用研究设计的原则,通过对政策效果的透视和分析,辨识政策效果的成因,以求通过优化公共政策运行机制的方式来强化和扩大政策的效果[13]。

我国职业培训政策评估初始关注培训项目的执行效果,其中规定“切实提高职业培训质量”,要“完善制度、创新机制、加大投入,大规模开展就业技能培训、岗位技能提升培训和创业培训,切实提高职业培训的针对性和有效性”[14]。之后在《国务院关于推行终身职业技能培训制度的意见》和《职业技能提升行动方案(2019—2021年)》中,一脉相承地强调培训项目的质量,并将其设计的针对性和开发能力作为提升职业培训质量的重要部分。

之后发布的政策评估指向则由培训项目转向培训组织,在这里,培训组织包括建立质量监管机构、机制和培训绩效评价体系。《国家职业教育改革实施方案》明确提出“打造一批优秀职业教育培训评价组织……与国家先进标准接轨,按有关规定开发职业技能等级标准”,“建立职业技能培训质量评价和监督机制,重点对培训机构、培训过程全方位监督”[10]。《职业院校全面开展职业培训促进就业创业行动计划》提出“建立以参训人员技术技能水平、就业创业能力和素质为核心的培训评价考核机制,建立培训绩效考核体系”[4]。此外,政策评估中还出现了新趋势,就是在结果评估中加入外部评估,即“职业教育培训评价组织”开始出现在政策评估中。

二、职业培训政策当前的改革动因

从以上六个方面对职业培训政策进行文本演变内在逻辑的分析,不仅可以多维度多视角地把握职业培训政策的实践属性,便于厘清职业培训政策内涵。更重要的是,职业培训政策实质是组织层面基于对未来发展趋势的综合预测进行的实践调整。“如果组织找不到合适的路径与工人合作促使其技能发展,那么组织就会错失大量的机会。而这也是组织在实现其重大商业策略遇到的问题与潜在性障碍之一”[15]。在当下的经济和技术发展的双重压力下,职业培训政策变迁面对怎样的压力与挑战?

(一)经济变革时代引发的不确定性

进入数字经济时代,经济的发展要素从主要依赖物质资源和资金等转向依赖知识。知识成为促进经济发展和增长的首要生产力要素,而“人才”因其特殊性则成为知识的承载体。数字经济时代下整个社会面临着从学历型社会到学习型社会、从读书型社会到技能型社会、从个人型社会到团队型社会的转变。

依据职业发展与能力的变化规律来看(见图1),在职业从其产生到发展再到消亡的整个生命时期,其对职业能力的要求会愈来愈高。个体在自我要求下,能力半衰期的周期逐渐减退,对跨学科职业能力要求增多,对职业培训提出新的挑战。而个体在其整个生命历程中,技能掌握的水平和种类终究有限,因此对职业培训政策对象的适用范围与职业培训内容的更新换代提出新的要求。

图1 职业与能力供求关系

(二)人员队伍跨区域流动速度加快

我国在人才强国战略中强调,把促进发展作为人才工作的根本出发点……大力培养各类人才,加快人才结构调整,优化人才资源配置,促进人才合理分布,充分开发国内、国际两种人才资源……为全面建设小康社会提供坚强的人才保证和智力支持[16]。这是政策层面对人才工作与发展前景的综合布局。

目前,我国人才资源结构存在严重的不合理,表现在专业结构、能级结构、行业分布和地区分布等方面。袁方成认为,在人口流动的一般性规律下,人才流动同步呈现两大现实态势:一是加速向重点都市圈与城市群靠拢汇流;二是逐层向一线城市与二线城市集聚扎根[17]。

因此,基于城市自身发展定位激发现有人才的存量,并且遵循人才成长规律,对其职业培训显得日趋重要。而“因人制宜”,根据国家政策制定与本地发展特色相匹配的职业培训制度以及支撑配套措施等显得日益重要。

(三)科技与职业的日渐融合

张霞英明确提出“科技进步将大大提高工厂生产自动化、家庭生活自动化和办公室工作自动化的程度,从而将促使劳动组织、生活方式、管理手段和方法出现根本性的变革”[18]。当下,科技与职业日渐紧密的联系逐渐变更了工作中很多的定量和变量,其中对组织成员的工作方式和工作关系影响最甚。

工作与科技的深度融合,不仅直接或者间接地重塑了组织中的岗位结构,而且对团队中的人员结构与技术结构进行隐性的调整与重组。这也引发了职业培训政策中对管理体系与组织架构新的思考。

三、职业培训政策发展的理论逻辑

(一)准确识别职业培训的定位

关于职业培训在高职教育体系和终身教育体系的定位,学者们从理论思辨的角度进行了阐释。而职业培训的定位仅靠理论思辨难以有效指导实践,其定位的确定还有必要找到合适的参考标准,即参考系中的纵横坐标。鉴于影响职业培训的内外因素较为复杂,既有来源于个体层面的,也有组织层面与政府层面的。探寻职业培训定位的横、纵坐标,我们可以以目标为导向进行分解,先拟定组织中职业培训的目标,然后根据目标的近景与远景程度、定性与定量呈现方式进行细分,之后抽取所有的影响因素,根据重要性程度等确定职业培训定位的纵横向坐标。“层次分析法”可以在确定因素重要性的程度时加以考虑并运用。

在确定纵横坐标后,需要确定职业培训这个载体的运用场景,然后根据场景和目的的不同进行定位的适度变换。当前职业培训的运用场景很广泛,就像5G技术和物联网技术一样,已经渗透到生活中的多个领域。职业培训的运用场景包括个体层面(学习场景、工作场景、个人提升场景和职业转换场景等)、组织层面(行业转型场景、组织发展场景等)以及社会层面(弱势人群职业能力提升场景、全民素质提升场景等)。在明晰了其应用场景后,对于职业培训的运用场景需要保持高频度的敏锐性,并能准确识别它在不同的场景中如何灵活变换自己的定位,方能将职业培训的目标落到实处。

(二)把握职业培训理念的转向

实质上,职业培训理念是职业培训自身落到实处理论层面的第一步。正如目标对实现组织规划的重要性一样,如果目标有所偏颇或者更甚于反向,那组织所做的一切都可能会付诸东流。理念是一种思想的指引,在职业培训中一直秉承需求导向的理念,并在职业培训前进行充分的需求调研,这在当前的经济发展环境中是必需的,也是必要的。当下的经济环境中充斥着越来越多的不确定性,如何从“跟跑者”转变为“领跑者”,进而实现职业培训理念的转变值得思量。

职业培训理念应由实用性趋向到连接趋向与共享趋向进行转变。从实用性趋向到连接趋向是一个质变的过程,而从连接趋向到共享趋向是一个累加的过程,但是每一阶段都建立在前一阶段的基础上。每次职业培训后组织的成员可建立其与职业、同事之间有意义的联系,以及与组织目标之间新的联系。此时,组织成员不仅感觉到了被尊重以及公平的对待,而且见证到个人的努力和天赋对促进组织目标的实现发挥了很大的作用。在与团队合作中,他们收获了获得感、在团队的归属感和价值感。因此,他们会觉得自己为有意义的工作成果作出了贡献,而且了解了自身的独特优势如何帮助团队和组织实现共同目标。

这时组织中的职业培训不只是个体与职业之间的单线联系,而是组织内部之间、成员之间以及成员与组织目标之间建立了弱连接,一个由职业培训作为桥梁的链接生态形成了。从连接到共享,通过资源共享、理念共享,进而实现强联结,从而形成有弹性、有活力的组织,共同面对并处理遇到的挑战,包括人与科技的融合、投资者与利益相关者需求的结合、平衡利益与目的等。

(三)变更职业培训传导机制

传导机制最初应用于金融领域,是指中央银行通过对货币政策的调整,借助一系列中间渠道和外部环境,对经济指标进行影响。同时,经济指标的变化又会对中央银行的货币政策产生影响,从而形成动态反馈的传导机制。目前,传导机制的研究广泛存在于经济管理领域[19]。借鉴前人对传导机制的研究,职业培训的传导机制就是通过因素的作用(个体发展、企业发展、社会需求、产业变革和技术交替),进而对组织行为产生影响的传导途径与动态过程。

在职业培训组织与开展时,首先想到的对象是组织中的个体,作用对象也是指向他们。目前,反复探讨环境动荡性对组织的影响,而组织在应对这种局势时,往往都是通过提炼最新的技术、理念与知识需求,然后有针对性地组织其成员进行技术与知识更新。其最终落脚点也是组织中的个体。相对于对组织中的个体进行职业培训,在变化如此迅速的环境中,对组织进行适应性练习以帮助组织建立复原力也是必不可少的步骤。

组织可以挑战自己的思维重建复原力,聚焦点在于组织如何思考:

1.工人应该学习什么(培养能力,参与到不确定的未来)

由培训技能转变为“先培训能力,后培养技能”。在不断变化的环境中,对能力的关注可以让组织获得更多的灵活性,以满足当下和未来的需求。随着时间流逝,能力可以帮助个体持续不断地拓展技能,帮助组织继续拓展他们需要的劳动力,对能力的聚焦逐渐变得日益重要。

由“培养特定的劳动力技能以满足短期需求”转变为“利用探索者的工作热情让他们参与解决看不见的和未来的问题”。研究表明,劳动力远比管理所认为的更具适应性,并且在许多情况下它能够敏感地觉察到破坏性的力量,这有力地鼓舞了组织。员工通常会通过探索新领域以及和组织内外其他人学习,准确识别鸿沟,并且重塑自己。

2.他们怎样学习(在工作流中,为奖励所激励)

由“聚焦正式培训与传统教育方式”转变为“支持在工作中学习”。研究表明,通过经验的学习能够获得更好的学习效果,相比于传统的教室学习,组织应该在他们工作环节中提供指导与信息,并且寻求机会,帮助他们在经验中学习。由“根据工作输出进行奖励”转变为“根据能力拓展进行奖励”,考虑到组织商业策略持续重塑的重要性,组织需要创造动力,激发工人在个体层面和组织层面持续不断地学习、适应和提升。

3.他们应该在哪里应用他们所学(组织内外中未来的机会)

由“根据内部需要招聘人员”转变为“根据对组织和社会有益的要求招聘人员”。最有效的组织可以采用劳动力构建策略,考虑因素不只是商业需要,还有工人、消费者以及他们所在团体的需要,因为劳动力构成在不断发生变化,而且组织需要依赖于整体生态系统方能健康运行。