综合能源服务政策分析与发展趋势预测

/国网（北京）综合能源规划设计研究院 封红丽/

综合能源服务的政策已经由宏观层面，逐步过渡到更加细化的实施层面，业务开拓重点也更加明确，对综合能源服务的发展起到了巨大的助推作用。

综合能源服务是能源行业低碳转型的关键抓手，更是实现双碳目标、提升能源效率、降低用能成本的重要发展方向。在综合能源服务发展初期，政策支持无疑是最重要的助力手段。本文分别从国家层面归纳总结了综合能源服务行业在概念导入、市场培育、大力发展三个阶段的政策措施和导向，从商业模式、财政补贴、能源与信息技术融合、市场化等角度分析地方层面出台的相关配套政策，以期使相关从业者及时准确把握政策导向，瞄准市场新机遇，明确综合能源服务业务发展方向和开拓重点，为综合能源服务业务实践提供参考和启发。

一、中央层面综合能源服务政策解读与趋势分析

“十四五”期间，中央政府相继出台了“双碳”、能源双控、节能减排、数字化、建设全国统一电力市场、电力现货、电力源网荷储一体化、新型储能、辅助服务、公共机构能源托管等一系列政策文件，具体见表1。整体上看，近年来国家、地方省市政府高度关注综合能源发展，支持政策呈现出鼓励多能互补一体化发展思路、关注产业规划等特点，政策支持力度不断加码，为综合能源服务市场发展提供了更加完善的政策机制和市场环境。根据出台的政策趋势，归纳总结综合能源服务市场的形成，主要经历了以下三个重要阶段。

（一）综合能源服务概念导入阶段（2015～2017年）

电改政策倒逼综合能源服务概念的首次提出。“综合能源服务”这一名词起源于2015 年3 月发布的电改9 号文以及6 个配套文件的出台。尤其是放开配电售电业务政策为开展综合能源服务业务奠定了政策基础。2015 年11 月，国家发改委等部门发布了《关于推进售电侧改革的实施意见》，文中提出“整合互联网、分布式发电、智能电网等新兴技术，促进电力生产者和消费者互动，向用户提供智能综合能源服务，提高服务质量和水平”。该文件首次正式提出了综合能源服务概念，成为综合能源服务萌芽的初期。

“能源互联网”新潮催生终端一体化集成供能系统商业模式与综合能源服务新业态创新需求。2016 年2 月，国家发改委发布的《关于推进“互联网+”智慧能源发展的指导意见》，明确提出“2016～2018 年，催生一批能源金融、第三方综合能源服务等新兴业态，培育一批有竞争力的新兴市场主体”。自此，促进高比例可再生能源消纳、集中式和分布式能源相结合的综合能源微网的新业务模式开始被频繁提及，预示着培育综合能源运营商等新型市场主体的趋势逐步显现。

政策助推综合能源服务公司组建落地。2016 年7 月，《关于推进多能互补集成优化示范工程建设的实施意见》提出“创新终端一体化集成供能系统商业模式，鼓励采取电网、燃气、热力公司控股或参股等方式组建综合能源服务公司从事市场化供能、售电等业务，积极推行合同能源管理、综合节能服务等市场化机制”。该文件的提出为综合能源服务公司的出现奠定了坚实的政策基础。

综合能源服务发展的元年正式开启。2017 年年底，以国网为代表的央企率先发布轰动全国的《国家电网公司关于在各省公司开展综合能源服务业务的意见》（国网营销[2017]885 号），掀起了开展综合能源服务的热潮。综合能源服务市场雏形初现。

（二）综合能源服务市场培育阶段（2018～2021年）

随后在2018 年、2019 年，南网、五大发电集团、油气公司、售电公司、新能源公司，甚至互联网公司等跨界企业纷纷成立综合能源服务公司或拓展综合能源服务业务。仅2018 年，国家电网有限公司就有27 家省级综合能源服务公司全部组建，全年实施综合能源服务项目2943 个。自此，综合能源服务公司纷纷开始成立，综合能源服务市场主体逐步增多，综合能源服务市场正式进入培育阶段。

国家政策层面正式确立综合能源服务的重要战略地位。2020年9 月，国家发改委等四部委共同发布《关于扩大战略性新兴产业投资，培育壮大新增长点增长极的指导意见》（发改高技〔2020〕1409 号），内容为“大力开展综合能源服务，推动源网荷储协同互动，有条件的地区开展秸秆能源化利用”。这是首次在国家政策文件中明确提出“大力发展综合能源服务”的字眼。紧接着在2020 年10 月，国家能源局在答复人大代表有关能源和可再生能源的建议时明确表示，“将综合能源服务纳入国家能源规划，加强规划指导和引导，完善相关政策举措，推动综合能源服务积极有序发展”，充分肯定了综合能源服务在我国能源政策中的重要战略地位。

分时电价机制逐步完善，助力综合能源服务打开价值兑现通道。为了保障新型电力系统建设的深入推进，国家于2021 年7 月又出台了《关于进一步完善分时电价机制的通知》（发改价格〔2021〕1093号）。作为重要的用户侧电价机制，不但有利于促进新能源发展，也为综合能源服务等新业态搭建了新的应用平台。综合能源服务本身主要聚焦于用户侧消费，“双碳”目标下，通过用户侧电价机制调节供需关系，可有效筛选和激励用户，为新能源发展提供广阔空间。

综合能源服务主流商业模式和业务模式逐步清晰确立。2021 年9月，国家发改委印发《完善能源消费强度和总量双控制度方案》（发改环资〔2021〕1310 号）提出“积极推广综合能源服务、合同能源管理模式，持续释放节能市场潜力和活力”，《关于完整准确全面贯彻新发展理念做好碳达峰碳中和工作的意见》（中发〔2021〕36 号），提出“要发展市场化节能方式，推行合同能源管理，推广节能综合服务”。《国务院关于加快建立健全绿色低碳循环发展经济体系的指导意见》（国发〔2021〕4 号）明确“鼓励公共机构推行能源托管服务”，《国务院关于印发2030 年前碳达峰行动方案的通知》（国发〔2021〕23 号）提出“积极推行合同能源管理，推广节能咨询、诊断、设计、融资、改造、托管等‘一站式’综合服务模式”，《国务院关于印发“十四五”节能减排综合工作方案的通知》（国发〔2021〕33 号）鼓励公共机构“采用能源费用托管等合同能源管理模式”。这充分说明国家在推动综合能源服务中，从节能为主的合同能源管理模式，逐步过渡到多能供应的能源托管模式，并有意将公共机构能源托管作为重要突破口。

（三）综合能源服务大力发展阶段（2022年至今）

随着综合能源服务市场的逐步开展，“综合能源服务”的字眼在国家重要政策文件中被提及的频次越来越密集，且内容和重要性层层递进，已上升到国家能源战略层面，被纳入国家和地方能源规划。这充分说明从政府官方角度认可并大力推广综合能源服务这一新业态，坚定了我国发展综合能源服务的决心。

综合能源服务正式被纳入“十四五”规划。其政策措施更加具体，各地方政府也纷纷将其纳入“十四五”规划，政策导向更加明晰。2022 年出台的各项政策明晰了综合能源服务的内涵，鼓励更多市场主体进入综合能源服务市场，创新综合能源服务项目建设管理机制。在《“十四五”现代能源体系规划》《“十四五”可再生能源发展规划》等文件中部署综合能源服务有关任务，较以往一句带过的风格改为较大篇幅，提出了综合能源服务的具体举措：大力发展综合能源服务。依托智能配电网、城镇燃气网、热力管网等能源网络，综合可再生能源、储能、柔性网络等先进能源技术和互联通信技术，推动分布式可再生能源高效灵活接入与生产消费一体化，建设冷热水电气一体供应的区域综合能源系统，并明确提出培育壮大综合能源服务商等新兴市场主体。该政策更加清晰地明确了综合能源服务商的业务开拓重点。自此，综合能源服务发展步入新的发展阶段，具有里程碑式意义。

公共机构成为当前综合能源服务落地的重要应用场景之一。国家在政策层面不断重申推动公共机构能源托管。2021 年，党中央、国务院印发了碳达峰、碳中和“1+N”系列、“十四五”节能减排等顶层设计文件，多处明确提到了推行合同能源管理、鼓励公共机构能源托管等内容。《“十四五”公共机构节约能源资源工作规划》的出台，为综合能源服务的开展进一步明确了业务开拓重点方向。国家发改委、国家能源局在2022 年5 月发布的《关于促进新时代新能源高质量发展的实施方案》提出“到2025 年，公共机构新建建筑屋顶光伏覆盖率力争达到50%；鼓励公共机构既有建筑等安装光伏或太阳能热利用设施”。这意味着公共机构的屋顶光伏业务成为首要达成的重点业务方向，将率先受益。

当前，国家能源局正在研究制定大力发展综合能源服务等相关政策文件。政策将围绕能源利用效率效益优化提升，通过能源技术与新一代信息技术的融合创新，推动实现多种能源协同互济与智慧管理、能源供需双向互动，为用户提供更加经济、可靠、环保、低碳的能源服务。细化政策的出台将进一步明确业务方向和重点，将为综合能源服务发展迎来新的市场机遇和更加广阔的市场空间。

二、地方层面综合能源服务相关政策解读与趋势分析

在地方政策层面，综合能源服务已基本被纳入各省地方政府规划。2022 年，浙江、广东、深圳、河南、河北等各省市相继出台“十四五”能源发展规划、节能减排方案和碳达峰实施方案等，“综合能源服务”在其中均被着以重墨，表明了综合能源服务具有不可或缺的地位，具体见表2。

表2 各省市综合能源服务政策汇总

地方政策层面，主要以绿色低碳、节能减排为主要目标，以多能协同为主线，以能源数字化为技术支撑手段，以复制扩大示范试点项目为培育市场方式，以创新商业模式为辅助，通过各种途径实现可再生能源消纳与节能降碳目标。从各省“十四五”能源规划内容看，涉及综合能源服务的政策更具发展和业务导向性。归纳总结有以下几个特点：

（一）地方综合能源服务专项政策逐步出台

在政策细化实施层面，在国家政策指引下，江苏省率先出台了综合能源服务专项政策，更具指导性和实践性。如早在2019 年4 月，扬州市政府就出台的《扬州市综合能源服务推进方案》，其政策既有定性目标，又有定量目标，政策措施更加明确、具有指向性。重点业务明确：实施能源云平台技术，在工业领域开展节能改造，在政府办公楼、商业综合体开展能源托管，在广陵新城，试点建设综合能源服务示范区。

（二）商业模式逐步尝试探索多元化创新

在商业模式创新方面，继合同能源管理、能源托管之后，部分省份开始探索参与电力交易市场、产业链一体化融合等相关新商业模式。2022 年1 月，国家发展改革委《关于完善能源绿色低碳转型体制机制和政策措施的意见》表示，支持负荷聚合商、虚拟电厂运营商、综合能源服务商等参与电力市场交易和系统运行调节。福建省明确提出“创新多样化综合能源服务模式，探索综合能源规划设计、工程投资建设、多能源运营服务以及投融资服务等方面的融合商业模式”。这为综合能源服务发展壮大提供了更多商业模式选择。

（三）财政补贴机制开始逐步出台

在财政补贴方面，个别省份逐步开始出台资金奖励。如深圳借助其强大的经济优势，较其他地方政策有财政资金支持，更具有激励性。其明确提出“深度融合能源互联网、分布式能源、集中供冷、天然气冷热电三联供、安全储能等多领域技术，实现电、热、冷、气等多种能源协同互济，对示范项目给予最高1000 万元资助”。广东珠海斗门区提出，企业新建水蓄冷设备装配容量达到300 冷吨且不高于500 冷吨的，一次性补助3 万元；达到500 冷吨的，一次性补助5 万元。企业新建冰蓄冷设备装配容量达到500 冷吨且不高于1000 冷吨的，一次性补助15 万元；达到1000 冷吨及以上的，一次性补助30 万元。财政支持政策的出台，将极大鼓励各市场主体参与综合能源服务项目的积极性，加速推动综合能源服务项目的发展。

（四）能源与信息技术融合鼓励政策进一步深化

在信息技术和能源技术融合方面，为今后的能源数字化业务开拓重点指明了方向。国务院于2022 年1 月出台了《“十四五”数字经济发展规划》，重点聚焦能源产、运、储、销、用各环节设施的数字化升级，实施电厂、电网、终端用能等领域设备设施、工艺流程的数字化建设与改造，打造数字平台建设，提升能源体系智能化水平，以及微电网等智慧能源技术试点示范应用。在国家政策引导下，贵州将这一政策进行了深化落实，于2022 年10 月出台了《贵州省能源数字化“十四五”规划》，明确提出，“推动水光一体化、源网荷储一体化，构建能源多能互补体系，提升综合能源数字化水平，着力打造数字能源基地”。这为综合能源服务的数字化应用进一步打通了政策通道。

（五）市场化导向更加清晰明确

政策市场化程度方面，广州综合能源服务相关政策更加体现其市场化服务意识，其政策指向性更加清晰、明确。其服务对象聚焦新型产业园区、物流园区、交通枢纽、商业中心、总部办公、酒店、医院、学校和数据中心等新增用能区域。研究方向聚焦多能互补交易机制、虚拟电厂、需求侧管理，推动储能规划政策出台。尤其提出“鼓励各投资主体优化整合资源，积极参与相关规划研究，政企共同探索构建源网荷储高度融合的新型电力系统发展路径，推进一体化示范项目推广应用，推动综合能源服务业务发展”。从该政策表述上看出，广州政府更具市场化服务意识，是鲜有提出政企合力推广一体化示范项目推广的省市。这无疑给了综合能源服务企业最强的市场参与动力。

三、发展趋势

综上所述，综合能源服务的政策已经由宏观层面，逐步过渡到更加细化的实施层面，业务开拓重点也更加明确，对综合能源服务的发展起到了巨大的助推作用。

一是“双碳”目标实施的推进，进一步加速综合能源服务产业发展。从“双碳”目标提出，特别是能耗双控、碳市场等相关政策逐步加强和落地以来，综合能源服务与碳减排具有很强的正相关性，成为低成本实现碳排放尽早达峰相关政策目标的重大路径。

二是综合能源服务节能、降碳等需求不断涌现。在国家“双碳”目标下，工业企业、公共建筑、园区等用能用户对于安全、经济、减碳等要求不断提升。节能作为较为成熟的综合能源服务细分市场，“十四五”时期预计全社会技术和管理节能投资需求估计超过1 万亿元。

三是数字技术将为综合能源服务产业，提供越来越坚实的发展基础。“十四五”时期，海量的能源数据，将成为综合能源服务产业越来越重要的生产要素。物联网、大数据、云计算、AI 等数字技术能够更好地挖掘电力需求响应资源，拓展服务的深度和广度，带来服务模式的创新，提升服务的商业价值。节能、综合供能、能源系统、能源交易和金融服务，将增添越来越多的数字化基因。

四是可再生能源需求持续增长，新型储能将迎来发展高潮。随着风电、光伏等可再生能源的装机比例不断扩大，新型储能成为构建新型电力系统的关键环节。储能的应用在用户侧形成虚拟电厂，通过数智技术提高分布式可再生能源就地消纳能力、荷源网储一体化以及电力系统安全可靠等方面起到重要支撑作用。

总体来看，当前综合服务及相关的细分市场政策环境越来越完善。未来随着我国能源“双碳”目标的持续发展和深入推进，可以预期的是，综合能源服务发展面临的政策环境将进一步优化和成熟。