检察官联席会议制度运行中的不足与改进

摘 要：检察官联席会议制度是集中检察官对重大、疑难、复杂案件和具有司法属性的重大工作事项进行集体会商研究，为检察官办案组或承办检察官提供参考意见，对检察权进行内部制约监督，以确保办案质量的一项重要制度。因检察官联席会议制度目前在全国层面只有概括性、原则性的顶层制度设计，缺乏统一的、可操作性的细则，运行中存在议题范围界定不清、会议人员及流转事项不明确、会议效果发挥受限等问题，应制定统一具体的细则，明确上会议题范围、列席人员及流转事项、激发会议效能等以充分发挥检察官联席会议助力提升办案质效的作用。

关键词：检察官联席会议 司法责任制 检察权运行

以司法责任制为核心的司法体制改革凸显了检察官的办案主体地位，随着对检察官放权范围的扩大，检察官个人在知识结构、司法经验等方面的局限性逐渐显现。检察官联席会议制度既突出检察官主体地位又发挥集体智慧优势，在提升案件办理质效方面发挥着重要作用。目前检察官联席会议制度缺乏统一的、可操作性强的细则，在运行中仍存在诸多问题。如何完善检察官联席会议制度，助力实现“高质效办好每一个案件”是当前检察机关面临的重要课题。

一、检察官联席会议制度职能定位

2024年7月，最高检印发《关于人民检察院全面准确落实司法责任制的若干意见》（以下简称《落实意见》）。根据《落实意见》，检察官联席会议制度的职能主要体现在以下两个方面。

（一）为案件办理提供重要参考

最高检《关于完善人民检察院司法责任制的若干意见》（已废止）在业务部门负责人应当履行的职责部分规定：“（业务部门负责人）召集检察官联席会议，对重大、疑难、复杂案件进行讨论，为承办案件的检察官或检察官办案组提供参考意见。”中共中央印发的《法治中国建设规范（2020-2025年）》规定，要健全检察官联席会议制度，切实发挥为办案组织提供法律咨询的功能。《落实意见》规定，“（业务部门负责人）召集检察官联席会议讨论案件，为办理案件的检察官或检察官办案组提供参考意见”，同时在“健全司法办案组织及运行机制”部分明确，检察官联席会议讨论意见，是独任检察官、检察官办案组办理案件的重要参考。与之前相比，《落实意见》取消了检察官联席会议“对重大、疑难、复杂案件进行讨论”这一限制，仍延续了检察官联席会议“为办理案件的检察官或检察官办案组提供参考意见”这一职能定位。鉴于此，检察官联席会议的一项重要职能体现在为检察官或检察官办案组提供办案思路、参考意见，保障案件的正确处理上。

（二）强化检察权内部制约监督

《落实意见》在“完善检察权内部制约监督机制”部分明确，业务部门负责人与检察官处理意见不一致时，可以召集检察官联席会议讨论，也可以将审核意见连同检察官处理意见一并报检察长决定，该规定同最高检《关于完善检察官权力清单的指导意见》表述一致。与此同时，《落实意见》进一步规定，检察官处理意见与检察官联席会议多数检察官意见不一致的，业务部门负责人应当将案件报检察长决定。司法责任制改革后，较为理想的状态下，多数案件由检察官独立决定，少数案件由检察长决定，极少数案件由检察委员会（以下简称“检委会”）讨论决定，在这一办案决定权流转链下，检察官联席会议起到了“过滤网”的作用 。［1］检察官联席会议制度在尊重检察官办案主体地位的同时，过滤出部分存在争议的案件流转至下一个审批程序，成为业务部门负责人履行监督管理职责、检察长对司法办案工作进行领导的一种重要路径。在此过程中，其职能主要体现为强化检察权内部制约监督。

二、检察官联席会议制度存在的不足

（一）议题范围界定不清

现有规定并未从全国层面明确、细化检察官联席会议讨论议题范围，各地检察机关积极探索的同时，也带来了实践层面的差异性，主要体现在两个方面：一是议题准入是否应具有强制性。实践中通常通过将上会议题确定为“应当上会”或“可以上会”来进行调控。如《陕西省检察机关检察官联席会议制度（试行）》规定了检察官联席会议主要讨论的7类案件，并规定检察官在办案过程中，对于具有规定情形之一，认为需要将案件提交检察官联席会议讨论的，可以向部门负责人提出。《山东省检察机关检察官联席会议工作规定》则规定了应当提交检察官联席会议讨论的12项案件或者办案事项，以及可以提交检察官联席会议讨论的5项案件或者办案事项。对检察官联席会议议题准入进行强制规定与否各有利弊，规定“应当上会”的议题范围可以通过对检察官提出强制性要求控制上会案件的准入，但限制了检察官自由裁量权，不适当地扩大范围也会影响办案效率；而把上会议题确定为“可以上会”，则因赋予检察官过多的自由裁量权易导致上会议题不可控。二是议题范围存在差异性。首先是对议题范围是否应包括事项规定不一致，有的检察机关将检察官联席会议议题范围限制为案件，而有的检察机关检察官联席会议议题则包含了案件和事项。其次是地方检察机关对检察官联席会议讨论案件或事项具体类型的列举不一致，案件方面虽然大多围绕重大、疑难、复杂案件，但因是在缺少顶层统一规定的情况下基于本地的探索和认知进行的规定，各地差异性较大。

（二）会议列席人员及流转事项不明确

一是列席人员范围有差异。如有的规定本部门检察辅助人员以及挂职、借调、实习等人员可以根据需要列席会议，有的规定可以根据案件情况，邀请人大代表、政协委员、人民监督员等列席会议，还有的认为也可邀请律师、具有专业知识的人员列席会议。二是文书、案卡缺失或不规范。首先是会议记录格式不统一。因检察业务应用系统中并未为所有业务条线配备检察官联席会议会议记录文书，加上工作习惯，记录人线下文档记录、参会人员手写签名比较常用，未通过系统制作、流转审批，导致记录不规范、系统内不留痕等问题较为突出。其次是检察业务应用系统未设置相关案卡。由于未设置检察官联席会议相关案卡，无法便捷、直观地了解到该案件检察官联席会议情况，影响监管与统计分析。

（三）会议效果发挥受限

影响会议效果发挥的因素较多，主要体现在以下两点：一是缺乏督促和跟踪问效。首先是会前议题的提交缺乏监督，承办人是否将应当提交检察官联席会议讨论的案件或事项提交讨论，缺乏监督、督促。司法责任制改革背景下，案件的办理具有相对封闭性，其他人员难以监管尤其是难以事前及时监管。其次是会后意见的应用缺乏跟踪问效，虽然会议意见仅为参考意见，没有强制力，但检察官联席会议作为检察机关的内部审议组织，会议意见采纳与否对指导办案具有重要作用，且有时决定了案件是否需要报检察长或提请检委会。另外，对办案检察官是否采纳检察官联席会议多数检察官意见等情况进行分析也十分必要。二是部分参会检察官意见参考性不强。首先是跨部门组成检察官联席会议时，非办案部门检察官发言缺乏专业性问题较为普遍。尤其是本部门检察官人数达不到召开会议标准在市、县（区）级检察院的情况较为常见，协调其他部门检察官参加时存在意见不专业的问题。其次是参会检察官缺乏积极性、责任心影响了意见质量。缺少对参会检察官责任追究是其责任心不强进而影响发表意见质量的重要原因。因检察官联席会议参会检察官对其发表意见不承担责任，有的检察官发言具有一定随意性，对他人承办案件趋于发表激进意见等［2］；有的检察官虽有不同看法，但本着“事不关己”的心态，不愿去较真［3］，发表意见迎合承办检察官意见，导致所发表的意见参考价值有限。

以上问题究其原因，主要是检察官联席会议制度目前在全国层面只有概括性、原则性的顶层制度设计，缺乏统一的、可操作性的细则，缺少规范的制度层面指导。

三、检察官联席会议制度完善建议

建议制定全国层面的检察官联席会议制度指导性规范，对检察官联席会议职能定位、上会议题范围、会议程序、会议意见效力及采用、配套制度等作出详细规定［4］。各业务条线可根据业务特点在指导性规范框架内制定各条线实施细则，做到规范性的同时增强针对性和可操作性。省、市、县（区）三级检察机关因业务部门设置、检察官配备、工作重点等方面均不尽相同，故省级以下检察机关可在最高检检察官联席会议制度指导性规范框架内，坚持遵循司法规律和符合检察工作特点相结合，分层级建立各自的更具针对性、实效性的检察官联席会议制度。

（一）明确上会议题范围

检察官联席会议研商范围，决定着检察官联席会议功能实现的边界，应着眼充分发挥联席会议的功能价值，尊重检察官自主办案权和提请选择权，把刚性研商和选择研商结合起来，对哪些应当研商，哪些可以研商，作出明确具体界定，防范过滥、过少两种极端现象。［5］建议区分不同业务条线、不同等级检察机关确定有针对性、各有侧重的上会议题范围。议题范围确定中要注意以下三点：一是注重强化检察权内部制约监督与尊重检察官办案主体地位的平衡。在检察官职权清单的基础上，科学地将上会议题区分为“应当上会”“可以上会”两种类型，采用“列举式+兜底”的方式尽可能详细地列明上会议题范围，增强上会议题的预判性、可操作性。二是兼顾办案质量与效率。“应当上会”案件议题类型过多会增加办案人员负担，影响办案效率，故应避免任意扩大“应当上会”的议题范围。三是做到议案与议事并重。可参考检委会办案组织和重大业务工作议事决策机构的定位以及议案议事的功能，将事项议题也纳入研究讨论范围。

（二）明确检察官联席会议列席人员范围及流转事项

一是明确列席人员范围。笔者认为本部门检察辅助人员以及挂职、借调、实习等人员可纳入列席会议人员范围，为加强对检察工作的监督，也可在适当情况下邀请人大代表、政协委员、人民监督员等列席会议，但鉴于案件的保密要求、回避规定等，不建议邀请律师列席会议，也不宜随意扩大列席人员范围。二是规范文书制作、案卡填录。在检察业务应用系统各条线统一配备检察官联席会议会议记录文书，可在规范的基础上增强条线特色，文书线上流转会签，确保系统留痕、准确规范。在业务应用系统设置相关案卡，做到全程留痕，便于查看、监督、统计分析。

（三）激发检察官联席会议效能

一是构建多部门相结合的监督和跟踪问效模式。业务部门指定专人定期筛查本部门应当上会的案件或事项，及时督促承办人提请上会讨论，承办人会后需对案件最终处理结果进行反馈，由专人对会议召开后需要报检察长决定的案件建立台账并督促完成。案管部门可以将案件是否存在应当提交检察官联席会议而未提交、参会人员错误发表意见是否存在故意或重大过失等情况作为案件流程监控、质量评查的内容，并将评查结果作为案件质量等级评定、追责的依据。另外，案管部门、法律政策研究部门可联合业务部门加强对检察官联席会议的统计分析研判，定期对提交联席会议讨论的案件数量、类别进行统计，就各参会检察官在联席会议上的讨论意见、讨论后办案检察官的处理意见与法院判决等终结性处理结果进行比对。［6］二是提高会议意见质量。首先，对上会报告等文书质量、提交时间提出明确要求，做到文书能全面、客观反映上会议题情况，上会人员有充足时间查看文书、查阅资料。其次，组建相对稳定的专业化检察官联席会议成员组，对于检察官人数较多的部门，可根据检察官知识结构、擅长领域建立不同的检察官联席会议成员组；对于本部门检察官少于3名的，可跨部门组建，组成部门、组成人员可以相对固定，优先选取具有相关业务经历、拥有相关业务知识的人员，日常注重加强相关知识的培训。最后，要求参会检察官发表意见应进行必要的说理论证，阐述理由和依据，不能只发表观点［7］，避免其发言的随意性、任意性。