供求两端赋能推动个人养老金账户制强身壮体

张锐

相当数量的人群被挡在政策门槛之外，这成为个人养老金账户难以快速做大的重大约束因素。

如同世界上绝大多数国家一样，我国也实行以基本养老保险作为“第一支柱”、以职业年金和企业年金作为“第二支柱”和个人养老金作为“第三支柱”的立体型社会保障制度，且由于“第一支柱”所面临的财政供给压力较大以及“第二支柱”覆盖面的狭窄，近年来我国特别注重“第三支柱”的建设，尤其是截至目前试点刚满一年的个人养老金账户制承载着政策创新与民众养老的更多期待，推进过程中暴露出的问题引起了高度与广泛的关注，以更快的速度与更有效的方式寻求破解之道成为较为强烈的社会性共识。

日益健全的“第三支柱”

最初的个人养老金完全是民众以自发的方式进行，主要包括银行养老储蓄与商业养老保险两大部分，但无论是购买者动机还是产品功能，基本指向上都只是追求投资收益，且以短期为主，因此就谈不上可以覆盖养老生命周期与起到养老保障的作用；最近几年，受到构建“第三支柱”政策加速出台的引导，市场上出现了养老理财产品、专属养老保险以及养老目标基金等全新阵容，各路养老金的驾驭机构借助政策赋能展开充分竞争，使得“第三支柱”在体系上逐渐趋于健全与完善。

养老储蓄方面，自2022年11月起，中、农、工、建四大国有商业银行依规在广州等四城市开展为期一年的特定养老储蓄试点，年满35周岁的客户可在单家试点银行存进上限为50万元的特定养老储蓄产品，期限选择为5年、10年、15年和20年四个档次，利率略高于大型银行五年期定期存款的挂牌利率，同时单家试点银行特定养老储蓄业务总规模限制在100亿元以内，截至目前四大银行开发出的特定养老储蓄存款产品465只，储蓄规模达336亿元。

养老理财方面，根据银保监会《商业银行和理财公司个人养老金业务管理暂行办法》，2023年2月首批个人养老金理财产品问世，目前共有14家商业银行代销个人养老金理财产品，近15万名投资者开立个人养老金理财产品行业信息平台账户，可供选择的养老金理财产品19只，累计购买金额近10亿元。

养老保险方面，主要包括传统养老年金保险、税延商业养老保险和专属商业养老保险三大类，传统养老年金保险为自主性商业养老保险，用户依保险合同约定在投保期满后便可领取不同生命周期的养老年金，后两者为政策性商业养老保险，其中税延养老保险支持投保人以每年最高1.2万元的免税额度购买递延型商业养老保险，但2023年9月已并入个人养老金，而专属商业养老保险除提供高于银行存款与理财产品的收益率外，保险公司可在传统渠道之外委托商业银行以及第三方支付机构开展营销，目前保费规模超过81亿元，对应的产品数量95只。

养老基金方面，除了基金公司已经发行的近190只养老目标基金外，自证监会发布《个人养老金投资公开募集证券投资基金业务管理暂行规定》的一年多时间以来，新成立的个人养老基金产品达171只，约占市场上养老目标基金数量47%，基金管理规模合计近700亿元，单只产品平均规模超4亿元。

总量上看，目前我国个人养老金产品合计达750只，一个覆盖养老生命周期、期限交错并以长期限为主、品类多元的养老金融产品体系初步形成，并且从养老储蓄到养老理财、再到养老保险和养老基金，全系列对接个人养老金账户，凸显出了我国个人养老保险管理体系的统一性与协调性特征。根据《个人养老金实施办法》，纳入个人养老金账户的金融产品，參加人购买后可享受每年上限为1.2万元的个税减免。

供给端的约束与短板

商业银行、理财公司、保险公司和公募基金构成了个人养老金账户制的四大头部供给服务主体，所对应的产品也是各显优势，自成特色，比如银行理财和储蓄产品重在安全保值，保险产品重在风险保障，资产配置倾向于长期投资、价值投资和稳健投资，基金产品重在投资增值和可能更高的回报率，相比于前三者而言波动性更大。如此理论设计与角色功能分配的确在一年的时间内引来了个人养老产品在数量上的扩容，但尽管如此，一些短期问题和可能存在的长期发展障碍值得关注。

表面看上去，可供个人养老金账户中选择的产品数量的确不少，但结构性问题却异常突出。一方面，储蓄存款和商业保险构成的固收类产品约占75%，权益类产品占比约占25%，同时养老理财产品中固收类产品高达79%，由此导致养老产品结构单一，同质化比较严重；另一方面，大量养老保险产品和养老理财产品未能纳入个人养老金账户产品清单，其中具备资质的11家理财公司只有5家发行了个人养老金理财产品，保险公司则有更多的成员还在场外静候，由此限制了产品多样化的空间；与此同时，个人养老理财与养老基金的市场体量较小，前者产品总价值不到整个养老理财市场规模的1%，后者资产净值超1亿元的产品占比不到一成，规模效应与驾驭市场风险的能力较弱。

理论上说，个人养老金产品须突出养老保障核心特征，但也必须承认委托人的账户收益状况不仅直接影响着现有参与者的持续跟投积极性，也会间接影响个人养老金增量市场的扩容效果。截至目前，个人养老理财产品虽总体取得了正收益，但收益率超过3%的产品占比只有21%，绝大多数低于产品基准收益率；特别是个人养老基金几乎全线发生重度亏损，近九成产品自成立以来收益告负，偏股混合基金平均亏损幅度更是超过10%，受到影响，平均年化收益率仅为0.85%的个人养老金基金被银行同期利率远远甩在了后面，这种状况更容易强化个人养老产品供给的权益类倾向，从而进一步抑制产品创新的多样性。

由于个人养老金账户制建设尚处初期，作为产品配给的银行、保险以及基金等金融机构的服务认知与能力目前还停留在产品创设与推销阶段，侧重解决的是养老阶段的吃穿住行，远没有延伸到非健康状态下的医疗、护理的等环节的增值服务，相应的跟踪服务意识也十分欠缺；另一方面，个人养老金制度的管理和监管还不到位，目前个人养老金制度由多家机构共同参与管理和运营，各自利益诉求与信息不对称容易导致彼此之间的协调和沟通不畅，同时监管机构之间的分工和协作不明确，可能会导致监管空白、监管重叠以及监管冲突等问题。

需求端的抑制与低迷

来自人力资源和社会保障部的最新统计，截至2023年6月底，全国36个先行城市（地区）开立个人养老金账户人数4030万人，账户投入资金人数1000万左右，投入的资金总量约200亿元。对比全国基本养老保险10.6亿人的参保人数，参与个人养老金账户开立的占比仅有0.4%，同时账户缴费人数也仅占账户开立人数的25.8%，账户人均缴存额更是与1.2万元的年度缴费上限相距甚远。看得出，开户并不十分踊跃、缴费并不非常积极、缴存比例占比不高成为目前个人养老金账户制的基本画像，而背后则是不少个人养老金产品叫好不叫座的尴尬现实。

之所以出现个人养老金账户推进弱于预期的低迷格局，除了产品供给不充分且供求错位以外，首先是民众对个人养老金认知高度有限以及参与意识不强所致。对于未开始养老规划的原因，《中国居民养老财富管理发展报告（2023）》调查结果显示，78%的Z世代（低于35岁）受访者表示“还年轻，不着急”，而且强调自己没时间去了解，也缺乏了解渠道与相关知识，虽然存在不少“有规划但暂未实施”的被访者，但接近半数给出的原因是“目前养老金融产品收益率偏低，不能满足自己的养老财富规划”或“没有找到适合自己的养老金融产品”。值得注意的是，在意欲参与的受访者中，不少人表示投入个人养老金账户的资金封闭期太长，取用不够灵活。

相当数量的人群被挡在政策门槛之外成为个人养老金账户难以快速做大的重大约束因素。一方面，按照规定，开设个人养老金账户必须参加基本养老保险，但许多灵活就业人员恰恰没有购买基本养老保险，而且近几年不少失业人员还退出了基本养老保险，同时也失去了开设个人养老金账户的资格；另一方面，按照5000元/月的个税起征点，国内只有7500万人月收入符合购买个人养老金的免税要求，税免惠及人群相当受限的同时，大量中低收入者根本不能享受到政策红利，心理上很自然地形成了自动放弃机制。

即便是对于那些能够受益于每年1.2万元免税政策的人群而言，税收的激励不充分也会直接抑制不少人参与个人养老金账户的积极性。个人养老金税制采用“EET”税制，即缴费环节免个税，投资收益环节也不交税，但提取环节需补税，等于说是推迟了个税缴纳，也就相当于没有节税；还有就是，假设30岁起开始向个人养老金账户缴费，60岁退休时领取，其间投资收益率3%左右，领取时账户余额约55万元，按计发月数139个月计算，每个月可领取4000元，扣除3%的个税后，到手3800元左右，对应于30年后的通胀水平，3800元的货币价值或者购买力能有多大不言自明。

供求两端赋能加力

一定意义上而言，个人养老金账户制推进速度的缓慢说明后续存在着可以拓展的增量空间，更代表政策杠杆还有较为宽阔的撬动余地，首当其冲的就是要激励出更多的养老金融产品创新与丰富品产供给，同时增大与需求对接的服务差异化程度。除了针对不同人群、不同年龄层次开发出覆盖不同生命周期的养老产品外，也要创建出可以体现不同风险梯度与收益的产品线，同时金融机构更需探索养老金融产品与健康、长期照护等服务相衔接的多元配给形式，构建多样化、综合性的解决方案，在此基础上搭建产品与产业相结合的生态模式，延长养老产品的价值链，提供出更为饱滿的增值服务。

尽可能快速地做大个人养老账户规模既是政策目标所需，也是不断放大成果示范效应之必然。一方面可以优化税免激励机制，个人养老金账户参与人不仅缴费与投资环节免税，领取环节可降低缴税率或者全部免税，至少可以考虑降低低收入人群的领取环节缴税比例；另一方面，可以发行特别国债，专项用于对弱势群体购买基本养老保险的贷款贴息支持，并用同样的方法引导其开设个人养老金账户；再者，支持将“第二支柱”账户的资金转移到“第三支柱”并转换成个人养老金，同时鼓励将年金中对应的个人税优部分（领取时25%可免税）迁移运用于购买个人养老金产品；此外，个人养老金账户可顺应特定要求形成具有弹性的惩罚机制，即当领取人因急需发出提前支取缴纳费用需求，可以通过惩罚税或者现金扣除方式予以满足，这样既增强存量账户管理的灵活性，也可产生一定程度的增量吸引力。

针对参与人对个人养老产品投资收益变得愈来愈敏感的现实，同时深刻反思权益类产品大幅度与大面积亏损的教训，非常迫切地需要构建出养老金与资本市场的良性互动关系，甚至可以说没有一个长期稳定且具有赚钱效应的债券市场与股票市场，很难让产品投资人形成愉悦体验与乐观预期，也最终不可能让个人养老金账户积累做大，为此必须优化企业IPO的数量结构，加大上市与申报上市企业的违规处罚力度，提升上市公司的退出强度，同时放大对中介机构的问责边界与惩戒程度，让更多的优质企业与养老金形成价值对接与发展共振；另外，基于养老资金长期性、安全性的特征，可适当拉长对产品、机构投资业绩的考核周期，同时适当放松对个人养老金的投资范围限制，提高权益类产品的投资比例。

全方位跟进与加强个人养老金金融教育与知识普及应视为一项非常重要的基础工程。在出台有关个人养老金引导政策文件的基础上，政府有关部门可设计出养老投教的主要参考内容和标准，实践中居民除了通过相关信息平台了解个人养老金政策、缴费标准以及操作流程等基本常识外，更需要金融机构与相关部门建立起面向整个社会的养老投教合作机制，确保个人养老金制度宣传的广度、深度、准确和权威性。并且金融机构应积极培养复合型养老金融服务人才，打造综合性养老投资顾问队伍，在距离民众最近“一公里”的营业场所进行养老投资教育的同时，更应直接深入到企业单位以及公共服务组织线下开展投教活动。媒体、网络、行业协会等渠道也应主动与政府对接，通过多扇窗口释放出丰富而饱满的养老投资知识能量。

（作者系广东技术师范大学经济学教授）