谁来补偿粮食主产区利益？

解雪薇

2023年6月1日，河南驻马店市，西平县专探乡小于庄的麦田里，无人机为抢收小麦提供照明。图/视觉中国

“探索建立粮食产销区省际横向利益补偿机制”，这句话在2023年12月的中央农村工作会议和中央经济工作会议上被多次提及。

2023年12月29日刚通过的《粮食安全保障法》也明确，健全粮食主产区利益补偿机制，完善对粮食主产区和产粮大县的财政转移支付制度。

根据粮食产量、播种面积和提供的商品粮数量、比重，31个省份被划为13个粮食主产区、7个主销区和11个产销平衡区。

2001年，国务院《关于进一步深化粮食流通体制改革的意见》使得粮食主产区、产销平衡区以及主销区的概念基本形成。意见指出，粮食生产区要继续稳定生产，粮食主销区则要加快粮食购销市场化改革，推进种植业生产结构调整，产销大体平衡的省（自治区）根据本地实际情况自行确定粮食购销政策。

其中，13个粮食主产区的版图是在2003年财政部印发的《关于改革和完善农业综合开发若干政策措施的意见》中确立的，包括黑龙江（含省农垦总局）、吉林、辽宁（不含大连）、内蒙古、河北、河南、山东（不含青岛）、江苏、安徽、四川、湖南、湖北和江西。

根据国家统计局数据，2023年，粮食主产区生产粮食占全国粮食总产量的77.9％。而北京、天津、上海、浙江、福建、广东、海南7个主销区粮食产量仅占全国粮食总产量的4.3％，需要大量调入粮食来满足稳定供给。

不过，贡献近八成粮产、承担着“端饭碗”重任的主产区却长期面临“粮财倒挂”的困境。

《中国农村发展报告2022》显示，有10个主产区已经连续多年低于全国农民人均可支配收入平均水平。2002年，全国人均收入位居前十名中，主产区省份占有6个席位，2022年，这一数字已减至3个。

产销区地方财政收入也呈现明显差距。自1994年税收制度改革至2020年，主产区地方财政收入增长38.64倍，低于主销区的48.49倍和产销平衡区的42.20倍。

这些年来，对主产区的利益补偿机制探讨及成效评估是学界的热门话题。不过，我国现阶段对粮食主产区的利益补偿主要来源于国家以财政转移支付为主的纵向补偿机制，横向补偿机制近乎空白。

42岁的高民是河南一个产粮大县的农户，他和母亲、妻子、儿女都以种粮为生。20年来，他的收入、生活与国家对主产区的利益补偿机制息息相关。

自1998年开始，为了保护农民利益、调动农民种粮积极性、促进粮食生产和流通的发展、推动农业和粮食生产结构的调整，党中央、国务院以“三项政策、一项改革”为主要内容进行粮食流通体制改革。

自2004年起，中央连续出台一号文件，在全国范围内先后实施了种粮农民直接补贴、农资综合补贴、农机购置补贴和农作物良种补贴“四补贴”政策。同样是2004年，小麦最低收购价政策设立。

高民对《中国新闻周刊》算了笔账，国家有粮食直补政策后，他家的每亩地的补偿标准在15元左右，自家5亩地能收到80元的补贴。

至于农机具购买，高民说，虽然个人购买会有优惠，但对普通农户来说，“其实没有什么意义，个人种地少，用不着大型农机，至今村里也没有一家买”。

对他家生活产生重大影响的，是自2006年1月1日起农业税全部免除这一政策。“不交公粮，心里轻松很多，吃粮食也开始胆大了。”高民说，当时亩产600斤左右，此前每年要把亩产的五分之一交给当地的粮管所，加上粮管所“把关严”，只收晒干、除杂的净粮，不符合标准则被打回来重新晾晒和除杂。有的时候，自家粮食根本就不够吃，需要借粮。

2007年开始，中央财政实施农业保险保费补贴政策。“刚开始有保险政策时，大家都很积极。”但高民慢慢发现，只有绝收才能赔，一般灾情一亩地只赔10元，大家买保险的兴致慢慢消减，“现在一个村大概有不到三分之一的人会买”。

2009年，国务院通过《全国新增1000亿斤粮食生产能力规划（2009—2020年）》，从13个粮食主产省区选出 680个县（市、区、场），着力打造粮食生产核心区。同年，《河南省粮食生产核心区建设规划》获得审批，将区域集中、粮食增产潜力大、基础条件较好的95个（市、区）县列入规划之中。

当时河南是中国第一产粮大省，取得了粮食总产连续10年居全国第一的成绩。

高民所在县在这一年被纳入粮食生产核心区。不过，高民逐渐发现，自己的收入却没有随着粮食产量的提高而有明显的提升。

高民有5亩地，种了麦子和玉米，犁地、耕种、施肥、追肥、农药、浇灌等净投入成本是1044元，在收成好的年份，麦子亩产1000斤，玉米亩产1200斤，售价分别为1.35元和1.12元，一年亩均收入是1650元，5畝地收入大约8250元。

近两年他为了增加收入，还流转了11亩地，减去每亩1200元的承包费后，每亩地净收入450元，11亩地收入4950元。

高民更愿意外出打工，“打工比种地挣钱，老百姓地里产的东西不值钱。”高民说，他最希望的就是提高粮价。

南京财经大学粮食和物资学院副教授钱龙走访调研了多个村庄，他告诉《中国新闻周刊》，近些年来土地成本、人工成本、农药、化肥农资等种粮成本不断攀升，种粮变得越来越不划算，三大主粮品种水稻、小麦、玉米基本上是微利甚至亏损。

2005年国家出台了产粮大县奖励政策。高民所在县符合奖励标准，每年会收到约4000万元的奖励金。但该县农业局相关人士在接受《中国新闻周刊》采访时说，每年的奖励金较几个亿的农业投入来说，如九牛一毛。“县里有产粮任务，主力发展农业本身影响财政收入，上级补贴又需要地方配套，地方财政长期处于没钱的状态，财政很吃力”。

“中国小麦第一县”、河南“第一产粮大县”的滑县也存在同样的问题。这个拥有201万亩耕地的农业大县，粮食连年增产，但县财政却连年吃紧。时任该县财政局局长王少刚曾在2006年撰文指出，该县财政收入规模小，2005年该县财政收入仅1.34亿元，尚不够县里维持工资的发放。

他特别指出，中央配套的支出令县级财政“失血”严重，难有财力搞建设，很大程度上制约了县域经济的发展。而每年的财政收入加上国家的转移支付和一些专项资金，发放工资后大多数县乡机关基本办公经费都难以保证，是典型的“要饭财政”。

根据滑县统计局数据，该县城镇居民可支配收入占全国居民人均可支配收入的比例整体呈现下降趋势，2012年为86％，而到2022年，这一比例降至56.4％。

曾在滑县调研的河南省社会科学院农村发展研究所所长陈明星告诉《中国新闻周刊》，像滑县这样经济社会发展和粮食安全贡献失衡的情况在主产区很普遍。粮食主产区要承担好保障国家粮食安全的重任，势必要放弃部分发展工业、服务业等机会成本，在经济收益上造成了潜在的损失。一些粮食主产县基本农田占比高达90％以上，“出门就是基本农田，哪还有其他产业的发展空间？”

根据2011年颁布实施的《全国主体功能区规划》，粮食主产区作为提供农产品的主体功能区，属于限制开发区，严格限制进行大规模的工业化生产及城镇化建设。

陈明星也指出，种粮的比较收益低，本身减少了地方的财政收入，加上高标准农田建设等需要主产区进行相应的资金配套，从而进一步拉大了与粮食主销区的差距。

梳理2012年国务院扶贫开发领导小组办公室公布的665个国家扶贫开发工作重点县名单发现，这样“种粮大县、财政穷县”的现象不在少数。还是以河南为例，河南95个粮食核心区县中，共有46个县属于扶贫县，占比48.4％。

针对种粮农民、主产区的困境，2009年中央一号文件指出，建立健全粮食主产区利益补偿制度，自此确立了国家以财政转移支付为主的纵向补偿机制。

陈明星指出，虽然保护国家粮食安全是政治要求和政治任务，不能只算“经济账”，但给主产区利益补偿，实则是对主产区发展空间、发展机会的补偿。

除了上述针对种粮户的四类粮食补贴和农业保险之外，2014～2016年，我国再次对粮食支持价格机制进行改革，开启“价补分离”的新机制。2015年改革农业补贴政策，试点先行，将农业三项补贴合并，称为农业支持保护补贴。所有拥有耕地承包权的种地农民都能收到补贴，真正做到“谁种粮，谁受益”。

价格方面，2017年，国家发改委发布《关于全面深化价格机制改革的意见》，持续完善最低价收购政策。

至于保险覆盖范围，2019年5月，推行稻谷、小麦、玉米完全成本保险和收入保险试点。2021年，财政部等三部门发布通知，扩大三大粮食作物完全成本保险和种植收入保险的实施范围。

对产粮大县的财政支持方面，2009年中央一号文件明确，根据主产区对国家粮食安全的贡献，增加一般性转移支付和产粮大县奖励补助等资金。这些年，中央财政持续“加码”，其中，中央产粮大县奖励资金由2005年的55亿元增至2020年的466.7亿元。

农业农村部农村经济研究中心研究员张照新在接受《中国新闻周刊》采访时指出，目前的利益补偿机制对于改善粮食主产区的基础条件和财政状况起到了积极作用，缓解了地方财政压力。他以中部某些县为例，这些地区的财政收入仅有五六个亿，但支出却高达四五十亿，若没有中央财政的支持，地方财政会更加紧张。

不过，张照新同样表示，在现行的纵向利益补偿机制下，中央政府作为唯一的补偿主体，承担了巨大的财政压力，目前难以对地方进一步增加财政支持力度。钱龙也指出，在现有的纵向利益补偿模式下，中央对地方的多层面支持是普惠性的。

中国农业大学国家农业农村发展研究院的博士鄭兆峰认为，现有的对主产区利益补偿机制下，补偿力度不足问题突出。我国对种粮农民补贴占全国农民人均可支配收入比例远低于美国、澳大利亚等发达国家，以2022年的数据来看，我国这一比例仅占2.2％，即使加上耕地地力保护补贴等其他补贴，也远低于后者高达40％～60％的水平。

郑兆峰告诉《中国新闻周刊》，现行机制对主产区政府激励作用也相对有限。农业比较收益低，税收贡献小，地方政府发展粮食产业没有税源，利益补偿是补齐财力短板的重要来源。但从现有的奖励资金来看，奖励的资金规模难以达到有效提升财力的效果。根据媒体报道，2019年河南110个产粮大县获得奖励资金33.9亿元，平均下来每个县只有3000万元的奖励支持，难以补足其人均财力水平与全国平均水平的差距。

此外，目前国家对主产区的利益补偿，并未完全覆盖到主产区内所有发展粮食产业的县。主产区的各省政府需要对未达到国家产粮大县标准、但成为省级产粮大县的县进行奖励，以免挫伤其产粮积极性。据河南本地媒体报道，2019年，河南省财政还安排奖励资金0.2亿元，对新安等7个未列入中央财政奖励范围的省级产粮大县，给予适当奖励。

2023年5月16日，山西太原市，消费者在超市选购杂粮。摄影/本刊记者 张云

2022年12月11日，黑龙江双鸭山市，各个粮食储备库均开仓收粮。图/视觉中国

这些年来，有关省际横向利益补偿机制的呼声不绝于耳。这一机制的核心是什么？张照新表示，是根据各省的粮食消费与生产之间的差距，由粮食调入省对粮食调出省进行利益补偿。

早在主产区、产销平衡区、主销区的版图确定的时候，2004年，《国务院关于进一步深化粮食流通体制改革的意见》就曾明确，主销区要保证粮食播种面积，保证必要的粮食自给率；产销平衡地区要继续稳定粮食产需平衡的局面。

然而，这些年来，主销区和产销平衡区自给率一路下跌，粮食缺口越来越大。 2004 年，7个主销区粮食自给率为44.2％，2021年下降至19.9％；11个产销平衡区2004年粮食自给率为88.5％，2021年下降至78.4％。2021年，主销区和产销平衡区合计粮食缺口为 1.5亿吨。

当前，中国对三区保面积、保产量实行“米袋子”省长责任制和党政同责机制进行约束。“但考核时产区的责任偏重，销区则显偏弱。”钱龙举例说，土地资源禀赋较弱的省，可以通过与粮食主产区签订产销协议购买所需粮食。这种方式不仅为前者留出耕地种植经济作物，也便于其发展工业和贸易，加快经济提升。但反过来又会使得工业用地和服务业用地需求增加，进而挤压农业用地，“种粮面积下降，粮食产量下降就是直接结果”。

郑兆峰也认为，主销区在粮食上存在巨大的产需缺口需要主产区为其补齐，但从根本上讲，目前我国粮食主产区的利益补偿更多是中央政府主导下的单一的返哺型补偿，作为受益者的主销区并未承担利益补偿供给主体的责任，而主产区为主销区的粮食保障设置了一道坚实的防线。因此，经济较为发达的粮食主销区有义务对主产区进行补偿。

《中国新闻周刊》采访的多位专家也都指出，他们走访调研的产粮大县都认为应该增加奖励规模，奖励来源除了来自中央，销区也不应作为“旁观者”。

然而，曾多次参与中央农办、农业农村部、国家发改委等部门组织的农业调研工作的中国农业科学院农业经济与发展研究所产业经济研究室主任钟钰在调研中发现，某些东部主销区的省份对于横向利益补偿机制有不同看法。一些省份认为，他们致力于经济发展，也已对非农业产业承担相应的税收责任，如继续向主产区进行利益补偿则加重地方财政负担。

事实上，中央曾在多个文件中提出应探索横向利益补偿机制。2014年中央一号文件就指出要完善主产区的利益补偿机制。2018年《关于建立更加有效的区域协调发展新机制的意见》也指出，建立粮食主产区与主销区之间利益补偿机制。

不过，在陈明星看来，此前产销区省际横向利益补偿仍处于鼓励和倡导的阶段，尚未真正形成一种系统化的长效机制。钱龙也认为，过去倡导的横向利益补偿机制缺乏具体的制度和政策支撑，“此次提出应该是从倡导到落地前的信号”。

钟钰在接受《中国新闻周刊》采访时表示，2023年中央农村工作会议和中央经济工作会议具体提出横向利益补偿机制，标志着在完善主产区利益补偿方面“迈出了一大步”。

钟钰认为，主产区横向利益补偿机制有两方面的意义，一是调动主产区的产粮积极性，资金、技术、装备和人才等流入有助于促进主产区粮食产业链的延伸和原粮附加价值的提升。

其次，这种“真金白银”的付出会倒逼主销区、产销平衡区强化粮食安全的责任意识，并与产区共同承担粮食安全的责任，进而推动区域协调发展。

横向利益补偿机制长期被学界呼吁却未“落地”。张照新指出，是因为该模式现实操作中有多个关键问题需要厘清。

他透露，在中央建立大规模利益补偿机制之前，曾考虑过省际利益补偿，通过建立粮食产业基金，由主销区按照粮食缺口对主产区进行补偿。但涉及到粮食消费量及粮食的流向等计算难题，前者相关数据会发生变动，后者涉及粮食购进、外销等复杂情况及认定标准。

钱龙也认为，贡献度、流通量的计算都是难点。从贡献度来看，要在中央层面测算每个省的贡献以及每个省测算其他省份对本区域的贡献，“只有先确定贡献度，才能推进下一步的补偿额度”。而流通量计算也十分复杂，当下省际之间粮食流通的数据量不清，而流通关乎补给谁、如何补。

相比之下，中央财政补助的模式仅需明确各省份的粮食产量，计算简便很多，张照新透露，由此也形成了一直以来的中央财政的纵向补偿机制。

这些年来，已有一些省份建立了省际产销合作。黑龙江与至少19个省市签订《粮食购销合作协议》。自给率仅有23％的福建省也與主产区的10个省建立了产销协作关系。但总体来看，主产区与主销区之间的产销协作更集中在销售和买卖关系，并未产生产销区域间的利益补偿。

陈明星指出，此前的部分产销区之间开展的订销合同式的产销协作，可以视为产销区横向利益补偿的“1.0版”。在此基础上，还需要建立更紧密的产销协作。比如，主销区在主产区投资农产品加工、精深加工项目，生产食品的成品或者半成品，这样不仅能节省运输成本，还能将部分利润留在当地，既解决就业问题，也可以为主产区增加税收。

关于能否把这种横向协作的模式推广至全国，钱龙认为，横向利益补偿机制涉及“动蛋糕”，因此要做好产区、平衡区、销区的利益协调问题。可以参考安徽和浙江在生态领域的利益补偿机制，先在相邻省份试行，通过友好协商确定实施细节。

陈明星提了一个建议，在高标准农田建设上，产销区可以探索类似“飞地”的合作共建机制，可根据投资额度、建设程度、增产潜力等折算成一定比例的产能，视为主销区承担“保面积、保产量”的任务，这样既能缓解主产区建设高标准农田的配套资金压力，又能解决主销区部分产能提升压力。通过充分利用市场机制，来强化粮食产销区间的利益衔接，探索多种形式的产销区省际横向利益补偿的升级版。

钟钰则建议，可以建立一个粮食调入调出的数据交易平台，交由粮食、统计、交通及税务部门共建。粮食采购商可到该平台交易，从而使流通量和流向有了凭证而更“有迹可循”。

此外，钱龙提出，在全国层面设立一个粮食产量利益补偿基金池。超额完成的地区可到资金池里领取奖励，没完成的就认缴，将不同区域的利益进行深度绑定，倒逼主销区承担种粮责任。

法治治理在专家眼中也是关键问题，横向机制的落地仅靠行政手段来实现还远远不够，对主产区的利益补偿应将政策治理转向法治治理，通过制度为三区确立明确的预期，“令如何做有法可依”。

张照新强调，不能把彻底解决粮财倒挂问题完全寄希望于利益补偿机制，其背后涉及多方面的问题，与地方的资源禀赋、市场、劳动力人群的整体素质等都有关系，而产销区区域差距也不仅是因农业产业造成，因此解决这一问题还需要多方位的布局和努力。