欧盟酝酿再扩大，乌克兰是焦点

郎加泽仁

2023年11月4日，欧盟委员会主席冯德莱恩突访乌克兰首都基辅，与乌总统泽连斯基在基辅火车站会面。

2023年12月14日，在布鲁塞尔举行的欧洲理事会峰会上，欧盟组织和各国领导人们同意启动乌克兰和摩尔多瓦的入盟谈判，并授予格鲁吉亚欧盟候选国地位。这是乌克兰危机仍在继续的背景下，欧盟推动自身扩张的又一步，将对乌克兰局势及欧洲一体化进程产生重要影响。而这其中最受关注的，显然是乌克兰加入欧盟的问题。

在当前地缘政治变局深入演进的背景下，欧盟的关切焦点不再仅仅停留在是否以及何时扩大，而更集中于如何实现扩大。尤其是在乌克兰成为欧洲地缘政治漩涡中的焦点之后，欧洲领导人的战略认知发生了重要转折。他们认为，乌克兰不应再受困于地缘政治的“灰色地带”，而应积极融入欧盟。当欧盟峰会一致同意启动乌克兰入盟谈判时，欧洲理事会主席米歇尔表示，这是一个“历史性的时刻”，见证了“欧盟的承诺和实力”。欧盟委员会主席冯德莱恩说，这是一项“战略性决定”。乌克兰总统泽连斯基则表示，这不仅是“乌克兰的胜利”，更是“全欧洲的胜利”。

尽管乌克兰离成为欧盟成员国仍相距甚远，但开启其入盟谈判的决定将在地缘政治层面产生深远影响。此次，欧盟不仅同意启动乌克兰入盟谈判，而且决策过程进行得比预期要快。主要原因是，持反对意见的匈牙利总理欧尔班在巨大压力下选择离开投票现场，此举被视为“建设性弃权”。根据欧盟“一致同意”的表决原则，弃权并不会阻碍任何决定的达成。本次峰会前夕，欧盟委员会决定为匈解冻约100亿欧元资金，意在软化其立场。欧尔班对法国《观点》周刊记者说，他的立场“并非完全否定”入盟谈判，而是不想参与“一个糟糕的决定”。总体而言，“弃权”或许是他不得已而为之的折中选择。

此次峰会还提及，如果波斯尼亚和黑塞哥维那（“波黑”）能适当满足入盟标准，欧盟也将与其启动入盟谈判。这一表态表明，欧盟也在权衡西巴尔干国家的入盟进程，从而凸显其对该地区战略关切的升高。对乌克兰及其他候选国而言，欧盟同意启动入盟谈判是一场“鼓舞士气”的胜利，为这些国家提供了迈向欧洲一体化的新动力。

地缘政治考量是欧盟同意开启乌克兰入盟谈判的首要因素。冷战后，从1995年至2013年，欧盟已经历四次扩大进程，分别是1995年瑞典、芬兰、奥地利正式加入，2004年马耳他、塞浦路斯、波兰、匈牙利、捷克、斯洛伐克、斯洛文尼亚、爱沙尼亚、拉脱维亚、立陶宛正式加入，2007年保加利亚、罗马尼亚正式加入，2013年克罗地亚正式加入。但欧洲的地缘政治意图一直是微妙的，直到乌克兰危机爆发，欧盟与俄就乌克兰的未来发展道路和欧洲的未来秩序展开激烈的地缘政治较量，自身扩大进程的语境也就正式发生从“历史已经终结”到“历史并未终结”的转变。欧盟曾经否认与俄罗斯是零和博弈关系，但现已完全接受了这种逻辑。

欧盟有意通过扩大进程成为更强大的安全行为体。从安全的角度看，欧盟介入东欧有三重意义：一是认为赋予乌克兰欧盟成员国身份是确保乌安全的关键因素之一；二是希望通过将乌克兰纳入欧盟强化欧洲的安全和防务政策，并提高欧盟的地缘政治影响力；三是意识到乌克兰危机的最终结果可能会决定未来数十年欧洲安全秩序的本质。欧洲学者表示，只要俄罗斯不放弃“帝国梦”，欧洲将自行重建安全秩序，以应对俄罗斯的“威胁”，而不再寄希望于与俄一道重建欧安秩序。因此，在欧盟看来，完成自身具有地缘政治意义的扩大进程，将提高其安全可信度，并使欧盟在大国竞争中成为重要的行为体，而乌克兰已然成为推动欧洲在政治和安全领域进行变革的力量。

欧盟也相信其扩大进程有助于强化基于多边主义的国际秩序。欧盟认为，欧俄共建欧洲安全秩序已以失败告终，而在全球层面，大国关系正步入战略竞争时代，以联合国为中心的“基于规则的国际秩序”岌岌可危，一个多极世界正在形成。但是，國家间的相互依赖因被“武器化”而变得复杂，以致国际安全缺乏保障。为此，欧盟致力于化解地区争端，促进和平共处，以在国际层面维护“基于规则的多边主义”。同时，欧盟希望通过支持乌克兰维护自身独立国家地位，赢得那些寻求自治和追求大小国一律平等的“全球南方”国家的信任。

欧盟同意启动入盟谈判的另一个原因，是乌克兰在部分领域的改革进程取得符合欧盟期待的“进展”。2023年11月，欧洲委员会的年度扩大报告指出，自2014年以来，乌克兰在政治、经济等领域完成了多项改革，正式建议欧盟组织启动其入盟谈判。在此次欧盟峰会之前，乌克兰议会还通过了一项立法，保障该国匈牙利族裔和其他少数族裔使用母语接受教育的权利。同时，乌克兰议会还应欧盟要求通过了一项反腐法律。作为对这些“进步”的奖励，欧盟峰会同意开启接纳乌克兰入盟的谈判，是鼓励乌在“走向欧洲、远离俄罗斯”的道路上迈出更多实质步伐。

目前，乌克兰、摩尔多瓦两国即将开启入盟谈判，格鲁吉亚已获候选国地位，包括阿尔巴尼亚、波黑、科索沃、黑山、北马其顿和塞尔维亚在内的西巴尔干六国也正处于入盟进程的不同阶段。如果进展顺利，欧盟可能变成一个拥有30多个国家的联盟，从而使联盟的力量重心加速东移。值得注意的是，根据欧盟的有效多数表决原则，乌克兰一旦正式入盟，将获得约9%的投票权，与波兰的投票权重大体持平，其他欧盟成员国的权重将相应下降，例如德国从18.6%降至16.9%，而乌波两国加起来将拥有与德国相当的投票权重。

扩大后的欧盟将在人口、预算、机构运作、决策机制、国家利益、防务等各个方面面临重要变化。因此，欧盟越发意识到乌克兰的加入可能对欧盟的权力平衡、农业市场、预算和安全产生深刻影响。目前看三方面的问题最为突出。

一是乌克兰的加入将对欧盟共同农业市场产生巨大压力。目前，欧盟农民耕种一公顷土地可获得超过200欧元的补贴。作为农业大国，乌克蘭将有资格获得数十亿欧元的补贴。即使距离加入欧盟还有很多年，乌克兰粮食出口欧盟市场的问题依然存在，这引发了欧盟农民的不满。在波兰，乌克兰对粮食价格的影响已成为一个重要政治问题。根据联合国数据，乌克兰在冲突前每年出口约2000万公吨粮食，而波兰每年出口400万公吨。在一定程度上，粮食争议考验着乌波关系，许多人视此为未来欧盟内部农业之争的预兆。

二是乌入盟加剧的财政压力可能引发争端。2021年乌克兰的人均国内生产总值（GDP）为4872美元，而目前最贫穷欧盟国家保加利亚的人均GDP是11683美元。根据欧洲委员会、世界银行和联合国的联合评估，乌克兰的重建和复苏成本已逾4000亿美元。由于乌克兰危机仍在持续，且乌克兰谈判入盟进程可能会拖上数年，因此现阶段很难具体评估乌克兰加入对欧盟财政的影响。有初步评估显示，乌克兰成为成员国之后，欧盟的部分净受益国将会变成净出资国，那样的话，这些成员国势必会对预算分配产生怨言，这也意味着欧盟需要努力增加财政收入。

三是欧盟无法保障扩大后的边界安全。多年来，欧洲领导人一直认为，将乌克兰纳入欧洲阵营是“危险之举”。现如今，欧盟却试图将一个正处于战争状态且没有在名义上得到北约保护的国家纳入其成员之列。因此，欧盟必须考虑乌克兰入盟后可能产生的安全影响，特别是欧盟如何确保扩大后的边界免受“威胁”。此次欧盟峰会未能就向乌克兰提供500亿欧元的财政支持达成共识，这加剧了人们对欧盟持续“援乌抗俄”能力的怀疑。

整体而言，在面对地缘政治紧张局势的大背景下，欧盟有可能优先考虑制定外交、安全和防务政策，以加强应对“外部威胁”的能力。此外，欧盟也将继续加强与北约的合作，积极推进东扩进程，以在乌克兰危机结束后向乌提供可靠安全保障。为实现这一目标，欧盟和北约有可能深化在防务能力建设领域的协作，以长期支持乌克兰加强军备并增强欧洲的防御能力。同时，随着入盟谈判的启动，欧乌关系会愈发密切，乌克兰问题会在一定程度上内化成欧盟的问题。目前的乌克兰危机已不仅是俄乌之间的危机，同样是欧俄之间的危机。除非出现重大转变，欧俄关系的危机将长期化，这对于中国权衡对俄、对欧关系是必须考虑的因素。