基本养老保险制度个人账户改革探析

□文/蒋 姗

（湘潭大学公共管理学院 湖南·湘潭）

［提要］ 中国式现代化是全体人民共同富裕的现代化，共同富裕是中国特色社会主义的本质要求，也是一个长期的历史过程。要想着力推进社会公平正义，实现全体人民的共同富裕，就必须以健全的社会保障制度为依托。根据洛克的政府优先理论，从权责匹配视角出发，分析政府在基本养老保险个人账户给付方式中的权责属性，发现政府仅拥有个人账户资金的筹集权却承担着无限兜底责任，存在着权责不匹配。为此，提出引入新的主体和重构个人账户两点解决方案，以优化个人账户制度，提升制度设计的科学合理性。

引言

社会保障的基本原则包括公平性、福利性、前置性、普遍性和选择性，其中公平性是社会保障最基本的原则。社会保障既是一种公共产品，又是一种公共资源，社会保障的目的是满足全体社会成员基本生活需要。所以，社会保障的公平实施是保障社会公平的基础，维护社会公平是社会保障制度设计和执行的基本出发点和归宿。社会保障体系是人民生活的安全网和社会运行的稳定器，养老保险制度更是社会保障制度的重要组成部分。我国基本养老保险制度采取社会统筹账户和个人账户相结合模式，该制度提出之初的设想是以此种模式兼顾养老保险制度的公平性和激励性。但回顾个人账户制度的发展不难看出，由于制度设计上存在天然缺陷，导致个人账户长期“空账”运行，使“统账结合”模式发展至今仍是现收现付制，这是研究该制度存在的问题以及探索解决思路的基本立足点。本文拟从政府在个人账户给付方式中的权利和责任的层面出发，从权责匹配视角分析如何优化“统账结合”模式，以实现基本养老保险制度收支平衡的目标。

一、基本养老保险个人账户运行困境

2010 年颁布的《社会保险法》规定基本养老保险个人账户不得提前支取，记账利率不得低于银行定期存款利率，免征利息税。个人死亡的，个人账户可以继承，此外政府也会出于兜底责任的原因给予一定补贴。从制度设计的角度来看，学术界普遍认同造成个人账户资金收支失衡的原因有两项：（1）个人账户终身保障制。当前我国个人账户的养老金发放具有终身性质，同时个人账户养老金又深受预期寿命的影响。2000 年我国人口平均预期寿命是71.4 岁，2020 年上升为77.9 岁，20 年间增长了6.5 岁，且随着医疗水平和人民生活水平的不断提高，我国的人口平均预期寿命会不断增长。按照现行制度，年满60 岁的人口平均余命长达18 年，而我国养老保险个人账户的计发月数为11.6年。这意味着在平均预期寿命不断增长的背景下，当前的计发月数无法满足个人生命周期内养老金支付。也就是说，随着我国人均寿命的增长，个人账户所负担的支出也随之增长，政府的财政补贴压力也随之上涨，这明显不利于个人账户的可持续性发展。（2）个人账户可继承性。1997 年《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》规定“个人账户储存额，每年参考银行同期存款利率计算利息，利息及投资收入全部计入个人账户”。当职工或退休人员死亡，个人账户中的个人缴费部分可以继承。我国养老保险个人账户实际上是由政府担保的定额养老金，当个人提前死亡，个人账户资金就会以继承的形式流失。一方面参保者领取完个人账户基金余额后依然存活的概率在人口平均预期寿命增长的情况下不断增大，政府财政补贴用于长寿者的养老金支出整体增加。在当前计发方式下，我国基本养老保险个人账户基金无法实现精算平衡，基金缺口不可避免由政府填补。另一方面这样的制度设计使个人账户丧失了风险分担机制，不利于实现长寿者支出和制度可持续性发展的目标。

二、权责匹配视角下政府在基本养老保险个人账户给付方式中的权责属性

洛克在《政府论》曾提出人们在自然状态下，不需要得到任何人的许可或是授权，仅仅按照自身意志选择处理他们的财产和人身的方式，这是一种完全平等的状态，在这种平等中，不存在任何从属或者受限方式，没有人享有比别人更多的权利，人人有理由完全平等。但在自然状态下，人们仅凭自己无法抵御生活中的所有风险，因此为创造抵御风险的条件，我们自然会想要和他人群居并共同生活，这是人类最初联结起来成立政府的原因。在这个社会中，每一成员都让渡了一部分权力给政府，政府接过这部分权力就必须承担起尽可能地保护这个社会中所有成员财产的责任。比如：在自然社会中，人们拥有可以保有他的所有物不受他人侵害的权力，并且可以就他认为其他人罪有应得的违法行为施以裁判和处罚，必要时可以处以死刑。而在政治社会中，这部分权力被让渡给政府，每个个别成员的一切私人判决都被排除，有关政府所建立保护请求的事项都交给政府来处理，政府由此成为了仲裁者，用明确规定的法律条文来公正公平地对待所有当事人。所谓责任，既包括责任主体应该要履行的职责和义务，即积极责任，也包括责任主体因未能履行责任和义务而承担的后果，即消极责任。为了抵御老年风险，人们也让渡了部分权力，使政府负担起保证年老公民的老年生活需求的责任。

（一）个人账户资金的产权属性。《社会保险法》第五条规定国家多渠道筹集社会保险资金。《全国社会保障基金条例》第二条规定全国社会保障基金由中央财政预算拨款、国有资本划转、基金投资收益和以国务院批准的其他方式筹集的资金构成。这表明法律认可了国家的筹集权。“筹集”的现代汉语用法指的是筹取征集、聚集，换句话说，养老保险个人账户的资金是由国家筹集，公民缴费而来。很明显，个人账户的资金由国家依法筹集之后，汇聚成个人账户基金，但权力并没有发生转移，资金所有权仍归个人所有，属于私有属性。国家筹集个人账户资金于公共利益没有提升作用，于公民利益也没有损害，而是为参加了工作的全体公民退休后基本生活需求起到了保障作用。这是宪法赋予公民在退出就业岗位后的请求物质帮助权，而物质帮助的程度是由社会经济发展水平决定的。从这个角度来看，物质帮助权是有限度的，通常情况下，物质帮助权下限定位于养老保险待遇，而上限定位于国家财政负担能力。因此，国家在基本养老保险中不能也无法负担无限责任。就个人账户而言，国家对于公民的老年生活的保障责任以个人账户基金总额度为上限。这体现了国家通过依法强制筹集个人账户资金，对公民请求物质帮助权的一种回应和限定。我国养老保险个人账户资金全部来源于个人的缴费，实际上属于公民个人的延期劳动报酬，筹集目的也是为了平滑公民的生命周期消费保障其老年生活，公民对于个人账户资金拥有排他性所有权。从个人账户资金的来源和用途来看，个人账户资金的所有权都应该归属参保者个人，产权不容置疑。只不过，由于个人账户资金是参保者在岗期间为日后养老储蓄的资金，是国家强制筹集的，个人账户资金的占有、使用、收益和处分个人不能随意支配，必须严格按照法律的规定进行，不能超出法律范围。

（二）政府在个人账户资金筹集和发放中的权责不对等。养老保险作为一种为年老公民退出劳动力市场后提供一定经济补偿的经济安排，必然要求责任主体采取某种供给机制以满足公民退休后的正常消费。很明显，在基本养老保险个人账户中，政府并不能构成一个独立的责任主体，因为政府并不能独立提供所有的养老资源，其所拥有的养老资源都来自于职工所缴纳的个人账户资金。政府能够成为个人账户制度的一方责任主体，是因为政府介入可以实现社会福利的最大化。也就是说，个人账户责任内部由政府责任与个人责任共同构成，且存在着此消彼长的替代关系。如前所述，我们虽然希望政府以足够小的权力就可以承担足够大的职责与义务，但在实际行政环境中，这并不是好的选择。个人责任与政府责任的替代关系会产生一系列制度效应和外溢效应，这些将直接影响到养老保险制度的可持续性。换句话说，政府责任的扩张和个人责任的萎缩并不意味着改善了社会的总体福利，反而会因为政府在个人账户资金筹集和发放中的权责不对等而导致效率低下、收支失衡。仅从2021 年度的城镇职工基本养老保险基金收支情况来看，总收入60，455 亿元，总支出56，481 亿元，虽然收入总额大于支出总额，但支出相较上年增长10.09%，支出幅度大幅攀升，且去除政府财政补贴后城镇职工基本养老保险已常年入不敷出。

权责匹配原则对于政府履行养老保险责任有两方面的意义。首先，权责匹配为养老保险责任实现提供了必要条件，政府通过制定并执行符合民意的法律政策来保障公民的老年生活水平，这在客观上要求政府掌握相应的公共权力，而权责匹配原则正是要求根据政府所应履行的职责和义务来赋予其相应的权力。如果说掌握权力是履行职责和义务的必要条件，那么权责匹配原则就是要为政府履行养老责任提供这样的条件。其次，权责匹配原则通过规定权力运行的目的来保障职责和义务的实现，仅仅让渡权力给政府只是使政府具备了履行养老责任的条件，关键问题是赋予政府的权力是否与政府应当承担的责任相匹配，理想状态下，我们当然希望政府掌握尽可能少的权力而承担尽可能大的责任也就是权小而责大，但在实际政治生活中却并不可行。在我国现行养老保险个人账户给付方式中政府的权责就存在不对等的现象，政府拥有个人账户资金的筹集权却对资金方法发放无限责任，这显然是权力小而责任大。虽然在理想行政生活中，这一情况很吸引人，但近年来个人账户的运行情况已经明显表明政府因权力过小而难有作为无法负担起这一责任。

三、基本养老保险个人账户优化路径

（一）完善顶层设计，重构个人账户。“统账结合”制度提出之初，是希望能够充分发挥统筹账户的再分配功能和个人账户的激励作用，使得“统账结合”制度既有社会保险互助共济、分散养老风险的作用，又能有激励个人参保、强化个人风险自担意识的作用。但在制度运行中已然偏离设计初衷，不仅导致个人账户长期空账运行，使得参保人对个人账户丧失信心，而且混淆了个人责任和政府责任，过分扩大了政府责任，既加重了政府的财政负担，也损害了个人账户的可持续性。想要重新划分个人账户中的政府责任和个人责任，必须从顶层设计出发重新建构个人账户，将个人账户基金从城镇职工基本养老保险中渐进式地分离出来。可以分为如下几个步骤：首先，在基本养老保险体系内对个人账户和统筹账户实行“分账管理”。很明显，不偿还完“隐形债务”个人账户就无从做实，更无法从基本养老保险中分离出来。因此，可以先考虑将统筹账户与个人账户分账管理，统筹账户资金支付缺口可以由向个人账户进行有偿借支来偿还，将隐形债务显性化，并建立个人账户名义积累额的统计测量指标，用以掌握隐形债务增长情况，为后续做实个人账户做准备。其次，从全国统筹层次解决隐形债务问题，逐步做实个人账户，这是个人账户改革的关键所在。我国曾有过有一些做实个人账户的尝试，但效果不佳，究其原因，还是基金缺口过大，省级财政补贴难以填满。所以，应当将做实个人账户提升至全国统筹层次，划转经济发达地区的、基金尚有余额的个人账户资金进入做实个人账户困难的地区基本养老保险基金，中央视情况压缩部分财政支出增量予以调剂来补充基本养老保险基金。最后，引入第三方机构作为个人账户又一责任主体，重新划分各主体责任。将个人账户从基本养老保险中分离出来，从“新人”账户开始划分出基本养老保险交由第三方机构进行独立运营，政府在“新人”账户基金运营过程中主要起到监督责任，确保各责任主体的责任落实。对于前人未能做实的个人账户，继续通过财政补贴等多种渠道予以补足。

（二）引入新的主体，各方协同推进。政府本身的缺陷已然决定了无法靠自身力量实现养老保险收支平衡并实现养老保障战略目标，应当在养老保障制度运行中引入新的机制，以弥合政府存在的固有缺陷，这要求克服政府与私营部门之间的碎片化，进行统筹管理和协调，不断向着充分合作的方向发展。在推进政府、个人、社会等多元治理主体协同合作中，强调政府的监督作用。要尽快出台明确养老保险个人账户产权保护的法律法规，为维护个人账户产权提供依据，营造个人账户产权运营的良好社会环境，促进个人账户产权制度的发展。养老保障制度完善与劳动者利益密切相关，在个人账户的改革过程中，要将维护劳动者利益放在首要地位，体现他们的主体地位，保障他们参与决策权，建立畅通的利益沟通机制，减少养老保险制度个人账户改革中的碎片化问题。做到政府、社会和个人形成合力，共同推进我国养老保险制度个人账户改革。