社区养老服务协同治理思考

□文/李 杨 姜 超

（华北理工大学 河北·唐山）

［提要］ 我国老龄化问题持续加剧，社区居家养老成为解决养老问题的重要手段。本文基于SFIC 理论模型对社区养老服务问题进行研究，探讨社区养老服务协同治理的路径选择。以河北省唐山市路北区社区调研为基础，从起始条件、催化领导、制度设计和协同过程等四个层面分析社区养老服务协同治理困境，提出构建社区养老服务协同治理协调机制、激励机制、约束机制和整合机制的路径选择。

“十四五”时期，我国老年人口预计将达3 亿人，进入中度老龄化社会。2022 年政府工作报告提出的要求，需要高度关注“一老一小”问题，增加养老托育供给设施，为老年人提供更好的精神文化需求和养老服务。但是，现有社区养老服务资源呈现碎片化，缺少有效整合，存在社会参与度较低以及各主体参与协同性差等问题。因此，本文以SFIC 协同治理为研究视角，对我国社区养老服务治理面临的困境进行分析，结合调研分析社区养老服务协同治理的选择路径，为社区养老服务高质量发展提供参考。

一、社区养老SFIC 协同治理框架

协同治理是一种在合作主义指导下的政府治理新模式，强调政府、市场和社会各方在平等公正的前提下，可以进行公开、合理的交流和协商，建立并维持一种深层次的信任和理解，从而在不同利益相关者之间形成一种动态均衡。本文中协同治理是指以政府为主导，以社区为依托，家庭为基础，汇聚社会有效力量参与到社区养老服务中去，为共同目标相互沟通、配合、共享，以实现收益最大化，促进社区养老体系健康可持续发展。

SFIC 理论模型由起始条件（S）、催化领导（F）、制度设计（I）、协同过程（C）四个要素构成，对社区养老服务问题研究具有较高的适用性，其构建源于对137 个不同国家和不同政策领域案例分析和综合研究。社区养老服务问题的协同治理，需要对养老服务各参与主体进行分析。因此，构建政府、企业、社区、社会组织、家庭5 个主体的协同治理模式进行社区养老服务问题的治理。本文以SFIC 模型作为社区养老服务协同治理的分析框架，模型各组成部分间相互联系、相互影响、相互促进，提高协同治理的效率。其中，协同过程的前提是起始条件、制度设计和催化领导，协同过程是最重要的要素，处于核心位置，四个要素共同影响协同结果，使得整个模型形成循环过程。

二、SFIC 框架下社区养老服务协同治理困境

目前，我国大部分城市均进入老龄化城市，部分城市已步入中度老龄化，高龄老人、失能失智老人、空巢独居老人等人群明显增加。本文以中度老龄化城市河北省唐山市路北区社区养老服务为研究对象，通过问卷调查、实地访谈法对10 个社区100 余名老年人、老年人子女、社区中青年人，以及部分街道办事处、社区委员会、社区物业、社会服务组织的相关工作人员进行调研。依托调研结果，以SFIC 协同治理模型对社区养老服务问题进行分析。

（一）起始条件层面——服务开展缺乏有利环境

1、参与服务各主体协同性较差。社区养老服务存在协同性差、资源分散等问题。政府部门、具有养老服务的企业、社区养老服务中心、社会组织、家庭5 个主体参与共同构建服务体系，但缺少有效整合。主要体现在：企业以盈利为主，老年人资金有限不愿高投入，养老服务以微薄利润模式开展，缺乏积极性；社区养老中心依靠政府购买，缺乏运营活力；社会组织是主力军，但政策未能有效支持规模相对较小的社区社会组织。

2、养老服务产业发展滞后。在国家大力推广社区养老服务并鼓励建立“一刻钟”社区养老服务圈的背景下，社区养老服务产业发展主要存在以下几个问题：一是服务内容不全面，覆盖面小，社区居民对养老政策了解程度不高；二是疫情常态化管控影响，政府资金支持有限，小规模企业经营压力大；三是养老服务行业规模较小，老年人购买力相对较弱，难以形成产业化规模；四是企业、养老机构、社区之间联动性较弱。

（二）催化领导层面——服务主体社会组织发育较差

1、社会组织服务内容缺乏新颖性。政府大力倡导社会力量参与社区养老服务，社区社会组织具有数量大、规模小、组织结构薄弱等原生特性，在现有分级分类管理机制下主要由街道办事处或社区党组织进行备案、指导和管理，仍未能从根本上摆脱“千条线一根针”的工作状态，社区自治的“善治”局面尚未完全形成，社会组织的服务通常按照政府指令开展，服务内容大体一致，缺乏新颖性。

2、社会组织服务参与不足。社会组织由于自身运营资金不足，缺乏政府资金支持机制和补偿机制，导致专业人员缺乏，发展规模较小。同时由于管理机制不够完善，难以与其他组织融合发展，在社区养老服务过程中参与力明显不足，缺乏后备力量。调研显示，经营情况中仅1.52%的养老服务社会组织属于高利润经营，39.39%处于亏损阶段，经营情况不容乐观。

（三）制度设计层面——服务专业化水平不达标

1、社区养老服务质量不高。根据访谈结果，部分老年人认为社区养老服务缺乏对其精神需求的满足。调研数据显示，目前对从业人员的专业培训方面较为重视，但培训内容偏基础，缺乏专业技能和知识提升。养老服务团队缺乏专业性，大多采用社区工作者，无法为失能和半失能老年人提供专业服务。

2、社区养老服务从业人员稳定性低。存在结构性矛盾，养老产业人才需求多、专业要求高，但整体工作待遇差、社会地位低。目前路北区从事养老服务的从业人员，大多学历偏低，年龄集中在40～59 岁之间。工资薪酬待遇低，职业保障能力相对较低，且无职业上升通道，队伍稳定性差，难以实现长效发展。

（四）协同过程层面——服务内容供需失衡

1、现有个性化设施不足。老年人居住模式的多样性和医疗需求增加的问题突出。目前，约69%的老年人与配偶同住或独居，约30%的老年人选择与子女同住，“空巢”老人比例高于总体水平3.5%，老年人对于常见老年病的医疗护理服务需求尤为重要，现有社区医院医疗项目难以满足服务需求。据调查，约92%的老年人希望社区医院提供基础医疗服务以及日常保健、健康咨询、急救、老年人门诊、体检、慢性病管理、中医理疗、个人健康档案、癌症筛选等服务。当前存在医疗需求和养老服务技术含量较低之间的矛盾，不同养老方式对于医养结合模式的推进力度仍然不足。

2、智慧化养老需求增加。智慧化养老是利用互联网的快速传播性。调研显示，社区中71%以上的社区居民希望社区可以为老人提供预约助浴、家政服务、日常维修等日常生活帮助，生命监测、电子健康档案、一键呼叫等医疗健康服务，网上订购、在线代购、送货上门等生活物资供应，监控生活起居、安装智能家具材料、GPS 实时定位等远程监控服务。但目前智慧服务资源储备量不足，技术人员数量严重短缺。

三、社区养老服务协同治理路径选择

（一）构建社区养老服务协同治理协调机制。社区养老服务中协调治理的协调机制主要体现在协调组织间关系、协调组织间信息差异两个方面。

1、营造优质政策环境，增加激励机制。政府按照不同的主体制定优惠政策，以调动各参与主体的积极性，优质的政策环境需要政府、社会组织、企业等各方协同保证。对于政府部门，针对特殊人才引进、企业激励优惠等制定制度政策，实行市场机制调控，对社区养老服务各主体的责任与义务进行明确，把老年人满意度作为政府部门的考核标准增加至考核体系内，鼓励使用创新思维制定社区养老服务；对于企业，按照企业规模及好评率实施减税降费；对于社会组织，积极扩大宣传，吸引更多志愿者参与进来，增加其社会影响力，给予一定补贴，鼓励其扩大发展；对于社区居委会及养老服务中心，按照服务质量给予从业人员奖励，按照老年人参与程度给予居委会物质及精神表彰。

2、优化要素资源配置，扩大财政投入。将养老服务体系建设经费列入地方财政预算，完善多渠道筹资机制。调整完善地方财政支持政策，全面落实支持养老服务发展的税费优惠政策。对现有资源配置进行调整，对养老机构、居家养老服务组织、社区、医养结合进行有机结合；针对群体结构特征开展精准供给的资源配置，避免无效资源投入。政府进一步增加财政投入，制定养老服务专项资金保障制度，避免社区养老服务参与企业、社区、社会组织由于资金受阻降低服务质量或提高收费标准。

（二）构建社区养老服务协同治理激励机制。社区养老服务中协调治理的激励机制主要体现在各参与主体间激励、各参与主体内部激励两个方面。

1、创新高效管理机制，重塑社会组织在创新社会治理中的作用。形成由党委、政府、社会、全民参与的治理格局，是促进养老服务协同治理的重要手段。创新多元共治的基层治理机制，保障社区党委的引领作用，以社区居委会为管理平台，积极推进社区层“枢纽型”社会组织建设和工作延伸。将社会组织作为构建互动式治理结构的依托和抓手，还原居民自治组织权利，做到规范指导、高质量发展要求，将各类社区社会组织作为社区工作的具体执行者和落实者，切实提升基层治理能力。

2、强化共治管理理念，确保社会组织纳入党和政府的工作体系。根据社区社会组织分级分类管理要求，社区社会组织的管理与服务主要由街道办事处、社区居委会负责，在协同治理过程中，需要对其主体责任进行明确；政府相关职能部门必须统一认识，制定更加完善、具有细节的实际操作办法，明确社会组织备案、登记等环节具体措施；街道办事处可以结合实际情况扩充社会组织队伍，组建更有效的社会组织联合会，整合现有社区服务中心等资源，促进现有资源发挥功能性作用，积极探索适合社会组织的工作体系，增强社会组织凝聚力，激发组织活力。

（三）构建社区养老服务协同治理约束机制。主要体现在外部约束、内部约束两个方面。

1、提升监督管理水平。从政府角度出发，政府的主要职责在于监督，为多元化主体制定多样化的监管机制。从宏观角度进行整体把控，引进第三方进行监督管理，建立严格的准入机制，提高行业准入门槛，对整个养老服务行业进行常态化检查，设立统一的监督平台。从市场角度出发，既要提升行业内监督管理水平，提高服务质量，又要对政府在协同治理过程中出现的政府职能越位、缺位及错位现象进行监督，及时纠错，推动平等的治理环境的发展。

2、加强社区养老服务人才队伍建设。加大在岗人员培训力度，构建长效培训机制。通过产业调整，转变养老服务产业以下游产业为主的现状，全方位转变对养老产业从业的认识；政府应引导高校开展养老服务专业招生，设立培训实训基地，推进行业资格证书的考试与教育；引进高层次养老服务产业人才，提供优质社会保障待遇；落实薪资待遇，切实保障从业人员的结构稳定性，促进养老服务科学化、规范化；进一步鼓励有条件的养老机构、社区和居家养老服务组织引进高水平的专业医疗人才，完善医疗康养服务项目，保障老年人的医疗康养需求。

（四）构建社区养老服务协同治理整合机制。社区养老服务中协调治理的整合机制主要体现在参与社区养老服务各主体间相互合作、参与社区养老服务各主体间信息共享两个方面。

1、整合社会养老服务资源，服务多形式养老需求。大力发展社区嵌入式养老模式，将小型养老机构和社会组织嵌入社区服务平台，形成信息共享，提高服务精准度；聚集和培育养老服务组织，提高社区服务、社会服务组织对居家养老的支持和结合度，实现需求、供给一体化模式；建立健全全市社会保障制度、医疗保障制度，建立全市老年人口健康档案，并实现共通共联，保障老年人医疗诊断能够依据健康档案高效开展。

2、加快推进养老服务信息化、智慧化和现代化进程。加强智慧城市建设与养老服务相结合，加快智慧化养老服务平台的建设步伐；利用互联网的快速便捷性，及时为居家养老的老年人排除安全隐患，增添老年人的生活温度；通过养老服务网络等信息技术，实现集现代技术与服务于一体，加强养老服务的管理模式，同时明确分工，来保障多元主体平等参与社区居家养老服务，减少老年人与多元主体之间信息互动的不对等。

党的二十大报告提出：“实施积极应对人口老龄化国家战略，发展养老事业和养老产业，优化孤寡老人服务，推动实现全体老年人享有基本养老服务。”社区居家养老是长时间内我国国情下主要养老模式，高度重视发现社区养老问题，重点快速解决养老供给瓶颈，是实现中国式现代化在老龄化工作高质量发展上的关键内容。