新疆高水平开放型经济发展研究

□文/王永静 申虎祥

（石河子大学经济与管理学院 新疆·石河子）

［提要］ 新疆拥有独特的区位优势、悠久的人文优势、突出的资源优势和显著的政策优势，有能力在加快构建新发展格局、发展高水平开放型经济中展现担当作为、作出更大贡献。本文论述新发展格局下新疆高水平开放型经济发展面临的三大挑战，从充分发挥比较优势、持续优化营商环境、加强基础设施建设等方面提出新发展格局下新疆高水平开放型经济发展对策。

扩大开放是大多数世界强国迅速崛起的共同选择，也是中国改革开放以来经济社会发展取得巨大成就的重要经验。对外开放作为中国的基本国策，是当代中国的鲜明标识，是发展中国的必由之路。党的二十大报告明确提出，坚持高水平对外开放，加快构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局。在建设社会主义现代化强国的新征程上，实现更高水平对外开放，是推动中国经济高质量发展的必然选择。当前，世界百年未有之大变局加速演进，面对全球经济趋势性衰退以及“逆全球化”思潮盛行，中国不仅要更加坚定推进改革开放的决心，破除制度性、结构性障碍因素，提升对外开放的水平和层次，更要多措并举，积极抵消国内外不利因素影响，通过推进高水平开放型经济，加快形成全面开放新格局，在危机中育新机、于变局中开新局。

在西部大开发战略、“一带一路”倡议的助力下，新疆开放型经济已初步形成全方位、宽领域、多层次的格局，高水平对外开放成效显著。习近平在第三次中央新疆工作座谈会上强调，要发挥新疆区位优势，以推进丝绸之路经济带核心区建设为驱动，把新疆自身的区域性开放战略纳入国家向西开放的总体布局中，丰富对外开放载体，提升对外开放层次，创新开放型经济体制，打造内陆开放和沿边开放的高地。2023 年新疆维吾尔自治区政府工作报告提出，2023～2027 年的主要任务是坚持把新疆自身的区域性开放战略纳入国家向西开放的总体布局中，以推动丝绸之路经济带核心区建设为驱动，创新开放型经济体制，着力打造亚欧黄金通道和向西开放桥头堡，积极构建新发展格局战略支点，积极融入全国统一大市场，更好将新疆的区位优势转化为开放优势。显而易见，新疆发展高水平开放型经济是加快构建新发展格局的重要内容，是推动建设开放型世界经济的必然选择。只有实现更高水平对外开放，才能不断拓展开放的广度和深度，才能有效应对日益紧迫的全球性经济问题，为新疆经济高质量发展带来不竭动力和活力。在构建新发展格局的过程中，新疆迫切需要结合自身独特优势，在更高层面上认识和谋划今后一个时期的开放战略，不断推动建设更高水平开放型经济，为加快形成全面开放新格局、建设开放型世界经济作出更大贡献。

一、新疆高水平开放型经济发展的优势

（一）区位优势。新疆自古以来就是亚欧大陆上沟通东西方文化与经济的桥梁，位于新亚欧大陆桥、中国-中亚-西亚经济走廊和中巴经济走廊交汇处，是中国陆地面积最大、毗邻国家最多、陆地边境线最长的省级行政区，在“一带一路”互联互通中处于关键地位，发挥着向西开放的重要窗口作用，是中国对中亚、西亚、南亚乃至欧洲产业合作、资源输入及商贸往来的基地，也是构建新发展格局的重要支撑地和实践地。围绕“疆内环起来、进出疆快起来”的目标任务，新疆交通基础设施持续改善，跨境互联互通网络分布更加密集，与国内其他省市间的联系也愈发便捷、高效、密切，铁路、公路、航空网络、运输服务等持续优化，新疆内外联动的双向开放格局初步形成，逐渐由相对封闭的内陆迈向对外开放的前沿，日益成为国内国际两个市场、两种资源的重要交汇点。

（二）人文优势。新疆位于东西方多元文化的交融之地，是“世界四大文化体系唯一汇流的地方”，经过长期的相融共生发展，积累了底蕴深厚的历史文化资源。《推动共建丝绸之路经济带和21 世纪海上丝绸之路的愿景与行动》提出，“发挥新疆独特的区位优势和向西开放重要窗口作用，形成丝绸之路经济带上重要的交通枢纽、商贸物流和文化科教中心”，为新疆文化快速发展提供了契机。新疆通过广泛开展文化交流、学术往来，与沿线国家互办文化年、艺术节、电视周和舞蹈节，积极弘扬中华文化；参与国家海外中国文化交流中心共建合作计划，建设中亚文化交流合作中心，不断拓展民间文化交流；推动更多广播电视节目落地周边及沿线国家，积极开辟中亚影视市场等。新疆以“一带一路”建设为契机，有效借助各类平台，提升新疆文化品牌效用，促进与周边国家的交流与合作。独特的文化有助于新疆更好地服务和融入新发展格局，推动区域经济社会加快发展、协调发展、高质量发展。

（三）资源优势。新疆矿产资源丰富，铁、铜、金、稀有金属等矿产种类多、储量大。据新疆矿产资源潜力评价，新疆石油预测资源量约占全国陆上石油资源量的30%，天然气预测资源量约占全国陆上天然气资源量的34%，煤炭预测资源量约占全国的40%，开发利用前景广阔。新疆同时拥有丰富的清洁能源，全年太阳能总辐射量仅次于青藏高原，居全国第二位；风能资源品质优良，陆上风能资源占全国总储量的37%。新疆也是中国粮食生产优势区，还是中国最大的棉花产区、唯一的长绒棉产区和优质商品棉生产基地，是世界六大果品生产带之一和全国五大牧区之一。独特的自然环境和悠久的历史文化同时造就了新疆丰富的旅游资源，截至2023 年3 月，新疆共有17 个5A 级景区，数量居西部首位、全国第三位。新发展格局重视对国内市场、资源的充分挖掘和利用，内地广阔市场对新疆充足资源的有效配置，能够将新疆的资源优势充分转化为更大的经济优势，进而为全国提供更多的矿产、清洁能源和农业、旅游资源，为畅通国内大循环、促进国内国际双循环作出新疆贡献。

（四）政策优势。进入新世纪以来，新疆在国家政策的大力支持下，开放水平不断攀升，开放质量显著提高。2000 年，国务院发出《关于实施西部大开发若干政策措施的通知》，明确西部开发的政策适用范围包括新疆。2011 年，国务院出台《关于支持喀什霍尔果斯经济开发区建设的若干意见》，批准设立喀什经济开发区和霍尔果斯经济开发区，赋予新疆喀什、霍尔果斯国家级经济特区优惠政策，进一步拓展了内陆开放空间。2013年，习近平提出共建“一带一路”重大倡议，加快了新疆向西开放的步伐。2015 年，国家三部委联合发布《推动共建丝绸之路经济带和21 世纪海上丝绸之路的愿景与行动》，将新疆明确定位为“丝绸之路经济带核心区”，为新疆带来了重大历史发展机遇。2020 年，中共中央、国务院印发《关于新时代推进西部大开发形成新格局的指导意见》，明确指出要“支持新疆加快丝绸之路经济带核心区建设，形成西向重要的交通枢纽和商贸物流、文化科教、医疗服务中心”，为新时代新疆推进西部大开发形成新格局指明了方向。对各类利好政策的充分利用，能够推动新疆构建更高水平的开放型经济，使新疆积极服务和融入“双循环”新发展格局。

二、新疆高水平开放型经济发展的挑战

（一）经济发展相对滞后。地理、气候等要素禀赋差异的存在决定了中国新疆与东部沿海地区在开放型经济发展中的巨大差异。党的十一届三中全会后，中央结合所处时期的客观实际与经济社会的发展需要，明确了“梯度发展理论”为核心的区域非均衡发展战略，优先发展东部沿海地区。在这一阶段，中国对外开放不断扩大、改革开放不断深化。相较于包括新疆在内的中国广大内陆地区，面向发达海洋国家的东部地区凭借沿海优势和较为低廉的运输成本，更加容易联通国内国际两个市场、两种资源，大规模引进的外资与先进生产要素充分促进了东部沿海地区经济社会的快速发展，推动了中国对外开放格局的不断提升。

然而，与我国东部地区率先发展相伴随的是区域经济发展不平衡问题日益突出。20 世纪90 年代开始，中央把缩小地区差距、促进区域协调发展放到了党和国家工作的突出位置，坚持效率优先、兼顾公平，在继续保持东部沿海地区优先发展的前提下实施西部大开发战略，对缩小东西部地区之间的发展差距起到了积极作用。党的十八大以来，区域协调发展理念更加深入人心，但新疆受限于其较小的经济总量、市场规模以及与东中部地区间较高的交通运输成本，相较于东部发达地区仍有很大提升空间。

（二）营商环境需进一步改善。良好的营商环境事关开放型经济高水平发展，是建设现代化经济体系、促进经济高质量发展的重要基础。党的二十大报告明确指出，要“深化简政放权、放管结合、优化服务改革”“营造市场化、法治化、国际化一流营商环境”。新疆深入贯彻落实党中央、国务院关于优化营商环境的决策部署，持续优化营商环境，实施营商环境优化提升三年行动（2022-2025 年）。根据2023 年新疆《政府工作报告》，截至2022 年年底，新疆市场主体达222.4 万户，较2017 年增长了52.7%，充分激发了新疆经济社会发展的动力和活力。

需要指出的是，新疆当前营商环境还存在一些问题，如“放管服”改革与企业群众期待仍有差距、政务服务体系仍有优化空间、政府拖欠中小企业账款现象依然存在等。除此以外，尽管新疆人才流失趋势已得到基本遏制，但人才流失现象依然存在。人才是创新创业的主体，也是营商环境中的主体之一，营造良好的营商环境需要吸引人才，改善人才的发展环境。与其他发达省市相比，新疆的人才引进机制亟待进一步健全，需结合新疆区情实际不断创新区域人才引进政策，显著提升新疆区域的人才吸引力，进而改善人才流失现象。

（三）基础设施建设仍需加强。基础设施是互联互通的基石，是“一带一路”建设的优先领域，也是服务和融入新发展格局的重要保障。在“一带一路”倡议的助力下，新疆锚定丝绸之路经济带核心区发展定位，加快建设对外开放大通道。中欧（中亚）班列通行量过货量稳步增长，2018～2022 年累计过境2.94万列、始发5，807 列，年均增速分别达23.6%、9%；新疆至欧洲实现全程通高速，与周边国家已开通双边国际道路运输线路118 条；2022 年新疆口岸进出口货运量达6，877 万吨，同比增长10.5%，其中铁路、公路运输方式进出口货运量分别同比增长16%、170.7%。在基础设施建设方面取得的显著成就，为新疆服务和融入新发展格局提供了坚实的交通运输基础支撑。

但与此同时，新疆及周边地区基础设施的建设也面临着一些挑战。首先，中吉乌铁路、中巴铁路等国际铁路建设的滞后，不仅制约了新疆在共建“一带一路”中区位优势的充分发挥，也在很大程度上阻碍了“一带一路”沿线国际合作的深化。其次，相较于新疆区内跨越式发展的公路交通建设，周边国家的公路建设相对滞后，蒙古、哈萨克斯坦等国家的公路标准多数仅能达到我国公路的三级、四级标准，还存在相当一部分的等外公路，通行能力欠佳，无法充分满足新疆“东联西出、西来东去”的需要。最后，口岸作为对外开放的门户，不仅是保障国家安全的重要屏障，也是促进国际交流和经贸往来的重要通道。随着中国更大范围、更宽领域、更深层次对外开放新格局的加速形成，口岸在构建新发展格局中的作用也愈发重要。截至2023 年3月，新疆共拥有20 个一类口岸，其中霍尔果斯口岸和阿拉山口口岸更是我国仅有的两个铁路、公路、输油气管道三位一体的国家一类口岸。然而，同我国进一步扩大向西开放、深入实施“一带一路”倡议的现实需求相比，新疆口岸整体呈现出基础设施建设滞后、配套不完善等问题，与丝绸之路经济带核心区建设要求之间仍有较大差距，制约了新疆与周边国家经贸合作的广度与深度。

三、新发展格局下新疆高水平开放型经济发展建议

（一）有序承接产业转移，充分发挥比较优势。“丝绸之路经济带核心区”的定位，使新疆迎来迈向国内国际市场前沿、充分利用国内国际两种资源的历史性机遇。党的二十大报告在推进高水平对外开放的重点任务部署中明确提出，要继续“推动共建‘一带一路’高质量发展。优化区域开放布局，巩固东部沿海地区开放先导地位，提高中西部和东北地区开放水平”。新疆与东部沿海地区具有较强的经济互补性，因而应当在东部沿海地区推动产业结构优化升级的同时抢抓机遇，立足自身独特区位优势，充分发挥绿色农业、旅游资源要素丰富、劳动力低成本等比较优势，借助国家政策支持，积极有序承接东部产业梯度转移，把新疆建设为重要的产业接续区和向西开放的产业基地。

（二）持续优化营商环境，全面激发市场活力。进一步优化营商环境是新发展格局下新疆高水平对外开放的必由之路。新疆优化营商环境，首先要以企业群众需求为导向，持续深化“放管服”改革，不断优化政务服务，取消不必要的审批程序，切实提升企业、群众办事便利度，降低制度性交易成本，减轻市场主体负担。其次，要健全社会信用体系，加大对拖欠中小企业账款的整治力度，加快解决历史遗留问题，切实维护中小企业、农民工群体合法权益，同时健全防范和化解拖欠中小企业账款长效机制，完善《优化营商环境条例》等法规相关配套政策。最后，要营造法制化、规范化、符合新疆实际的人才发展环境，根据丝绸之路经济带核心区建设、西部大开发、三基地一通道建设、对口援疆等国家战略对各类人才的需求，积极搭建引进人才招聘平台，同时增强人才政策制定上的系统性，加强人才培养、引进、评价、激励等环节的合理性，使人才环境与营商环境同频共振，全面激发市场活力。

（三）加强基础设施互联互通，推动“一带一路”高质量发展。“一带一路”沿线国家基础设施的互联互通，有助于促进亚欧大陆产业链、供应链的稳定和畅通，发挥上合组织各成员国的比较优势。为此，要积极推进中吉乌、中哈、中巴等国际铁路建设，充分发挥新疆“一港、两区、五大中心、口岸经济带”的引领作用，进一步探索新疆与周边国家全方位、多领域、深层次的交流合作，使新疆积极服务和融入新发展格局。此外，应当依托丝路基金、亚洲基础设施投资银行、金砖国家新开发银行等，加快对沿线国家境内重点公路的升级改造，着力提高新疆与周边国家的高效互联互通水平。还要加强我国与周边国家间的口岸基础设施建设，一方面优化新疆口岸建设发展的融资模式，拓宽口岸建设资金来源渠道，有效弥补政府资金投入的不足；另一方面要高效精准使用援外资金，优先援助国际运输大通道所涉及的毗邻国家口岸基础设施建设，确保新疆陆地边境口岸双边通行能力相当，助力新疆口岸开放水平不断提升，推动“一带一路”高质量发展。