行政协议单方变更解除权的规范行使研究

李会勋 赵美玉

（山东科技大学 文法学院，青岛 266590）

2019 年，《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》（法释〔2019〕17 号）为行政协议接下来的研究提供了依据。首先，作为一种特殊的行政行为，行政协议是以私法方式实现公共任务的新型行政管理方式[1]89-90。其具有“行政性”与“合意性”的双重属性，在协议履行中因为“公益优先”的原则，行政机关享有行政优益权①行政优益权是行政机关在行政合同中所享有的较行政相对人优先的权利的统称：如依法选择合同相对方的权利、对合同履行的指挥权和监督权、单方面变更和解除合同的权利、制裁权。，法释〔2019〕17 号第十六条规定②《行政协议司法解释》第十六条第一款规定，在履行行政协议过程中，可能出现严重损害国家利益、社会公共利益的情形，被告作出变更、解除协议的行政行为后，原告请求撤销该行为，人民法院经审理认为该行为合法的，判决驳回原告诉讼请求；给原告造成损失的，判决被告予以补偿。，在严重损害国家利益、社会公共利益时，行政机关具有单方变更、解除合同的权力。但直到今天司法解释都未对单方变更解除权的行使提供具体指导，导致单方变更解除权行使规则不明。本文依据相关法律规范、判例探讨行政协议中行政机关单方变更解除权的行使规则，以发现权力行使中存在的问题，并给出相应建议。

一、行政协议中行政机关单方变更解除权的基本理念

基于行政协议的特点，为解决协议履行过程中出现的突发情况而设立行政机关单方变更解除权。行政机关根据履行行政协议过程中出现的不可预见性因素，平衡公私利益，兼顾契约精神行使单方变更解除行政协议的权力。

（一） 公共利益优先

行政法的目的之一就是追求公共利益，公共利益优先也是行政法成为部门法的基础[2]。行政协议体现了行政机关对社会治理方式的改变，以实现其行政管理与公共服务的目的。另外，行政协议具有“行政性”与“合意性”的双重属性，在协议履行中因为“公益优先”的原则，行政机关享有行政优益权[3]。为了维护公共利益，才赋予行政机关的行政优益权，若没有公共利益，行政协议也就同民事合同无异。实践中，法院判决行政机关行使变更解除权也依据公共利益优先的原则[4]。例如，在天津市滨海新区土地发展中心与北京市信达实业总公司合同纠纷一案中①天津市滨海新区土地发展中心与北京市信达实业公司合同纠纷案，参见最高人民法院（2021）最高法民申2621 号民事裁定书。，土地储备机构为落实滨海新区总体规划将案涉土地收储，法院均认为土地储备机构单方解除行政协议是为了维护公共利益。在江西吉鑫实业有限公司与鹰潭市自然资源局余江分局合同纠纷一案中②江西吉鑫实业有限公司与鹰潭市自然资源局余江分局合同纠纷案，参见最高人民法院（2021）最高法民申6458 号民事裁定书。，江西省人民政府对鹰潭港总体规划改变了案涉土地的原规划用途，法院认定政府为维护公共利益，单方解除协议的行为合法。在刘树清与贵州省铜仁市碧江区人民政府一案中③刘树清诉贵州省铜仁市碧江区人民政府房屋征收补偿协议案，参见最高人民法院（2017）最高法行申4590 号行政裁定书。，最高人民法院认为，在公私利益发生冲突时，应优先维护公共利益，碧江区政府出于公共利益的需要，单方变更、解除协议是合法的。以上几个案例充分反映了法院审理案件也会充分考虑公共利益优先。

（二） 公私利益的平衡

行政机关行使单方变更解除权不但要优先公共利益，而且要做到平衡公私利益，兼顾公共利益的同时也要考虑到私人利益，做到公私利益的平衡。法释〔2019〕17 号第十六条规定了，因维护公共利益给私人利益造成损害的，应给予相对人一定的补偿或赔偿。在司法实践中，法院也会主张补偿、赔偿相对人合理的直接损失。在刘从吉与贵州省盘州市人民政府案④刘从吉诉贵州省盘州市人民政府履行补偿安置协议案，参见最高人民法院（2019）最高法行申7798 号行政裁定书。、刘祥进与贵州省盘州市人民政府、案⑤刘祥进诉贵州省盘州市人民政府房屋行政协议案，参见最高人民法院（2019）最高法行申7813 号行政裁定书。与邱学礼与贵州省盘州市人民政府案里⑥邱学礼诉贵州省盘州市人民政府房屋行政协议案，参见最高人民法院（2019）最高法行申7796 号行政裁定书。，在协议履行过程中，约定划为宅基地的土地被收归国有，因国有土地依法不得建设宅基地，所以协议约定内容不能继续履行。法院认为，盘州市政府应当按照协议变更后的安置方式对刘祥进及刘从吉进行补偿。在杨兴鹏一案中⑦杨兴鹏诉济南市历城区人民政府港沟街道办事处单方解除拆迁安置补偿协议案，参见山东省济南市中级人民法院（2021）鲁01 行终300 号行政判决书。，法院认为，行政机关单方解除行政协议，属对当事人权益产生重大影响的行政行为，行政机关应当充分保障协议相对人的合法权益，给私人利益造成损害的，应给予相对人一定的补偿或赔偿。在宋天亮一案中⑧宋天亮诉济宁市任城区人民政府南张街道办事处、济宁华信房屋征收服务有限公司行政征收案，参见山东省高级人民法院（2019）鲁行申935 号行政裁定书。，法院认定行政机关解除协议合法，行政机关是正当的行使优益权，只需公平执行补偿政策，不再额外赔偿相对人。可见，在行政机关变更解除行政协议的行为并无不当时，不再额外支付补偿、赔偿费，这也是遵守公私利益平衡原则的表现。

（三） 严守契约精神

行政协议具有合意性特征，是一种特殊的契约。2019 年国务院发布的《优化营商环境条例》规定了各级政府及部门与行政相对人订立各类合同不能以政府换届等为由的违约或者毁约⑨《优化营商环境条例》第三十一条规定，地方各级人民政府及其有关部门应当履行向市场主体依法作出的政策承诺以及依法订立的各类合同，不得以行政区划调整、政府换届、机构或者职能调整以及相关责任人更替等为由违约毁约。，这个规定将严守契约原则的范围扩大到了政府订立的各类合同。法释〔2019〕17 号中关于政府履行约定行为的监督机制也体现了契约严守原则。在司法实践中，严守契约原则也多次体现。例如，在绿化乡追梦养殖场与黔西县人民政府乡政府一案中⑩黔西县绿化乡追梦养殖场与贵州省黔西县人民政府房屋征收补偿协议案，参见最高人民法院（2018）最高法行申9005 号行政裁定书。大英县永佳公司与大英县人民政府行政协议案，参见最高人民法院（2017）最高法行申195 号行政裁定书。，最高人民法院认为，在行政协议的成立和生效等问题上可参照适用合同的规范，协议自签订之日起生效，双方应共同遵守。在大英县永佳公司一案中，最高人民法院认为，行政协议具有协商一致的特点，近似于民事合同，因此行政机关应遵循民事合同诚实信用、依约履责等原则。要严守契约精神，不得任意行使解除权[5]。

二、行政协议中行政机关单方变更解除权行使的多维考察

行政协议是行政机关新型行政管理的方式之一。理论界与实务界都在积极对行政机关单方变更解除权的行使进行研究，不仅通过法律文本制定的方式，还进行了司法实践探索。

（一） 行政机关单方变更解除权行使的法律文本考察

我国缺少对行政机关单方变更解除权的专门法律制度，但是经过规范梳理法律法规，发现我国对行政机关单方变更解除权的规定散见在法律、司法解释、法规、规章中。法释〔2019〕17 号规定，在国家利益或公共利益遭受严重损害时，可行使单方变更解除权。除此司法解释，对单方变更解除权的规定还存在于立法中。比如在法律方面，《土地管理法》就明确了解除国有土地使用权合同需要在旧城区改建等公共利益需要的情况下①参见《土地管理法》第五十八条。进行。《优化营商环境条例》列举了一系列条件以限制权力行使②参见《优化营商环境条例》第三十一条。。在部门规章方面，《基础设施和公用事业特许经营管理办法》明确为了公共利益③参见《基础设施和公用事业特许经营管理办法》第三十六条。，行政机关可以要求协议外的服务与产品，也肯定了行政机关单方变更特许经营协议的权力。《市政公用事业特许经营管理办法》也规定了在公共利益需要的情况下，行政机关可以向企业发出特许经营协议内容之外的公益性指令。地方政府规章方面，各地政府都在积极推进，如《山东省行政程序规定》第一百零五条也明确了行政机关的单方变更解除权。另外，通过对各个法律规范的梳理总结发现，虽然各地都对行政机关单方变更解除权有了一定的规定，但是规定还存在一定的问题。首先各个规范层级较低，且不统一，内容大都存在一定的重复，缺乏统一规范。其次各规定大多都停留在实体规范，都是为了保护公共利益不受损失，给予行政相对人一定补偿赔偿等，但是未曾考虑程序规范不足也会导致一定的问题。再次，都规定了为公共利益可以行使单方变更解除权，但是都并未对公共利益有一个明确的界定，在之后的司法实践中，行政机关往往把握不好公共利益的程度。最后，各法律中对相对人的补偿赔偿标准没有具体说明，只是笼统的规定。

（二） 行政机关单方变更解除权行使的实证考察

以 “行政协议”“单方变更解除权”为限定条件检索中国裁判文书网，截至2022 年12 月6 日共得到判决书167 份，其中126 份为判决书，41 份为裁定书。案件结案数逐年上升，2016 年为2 件，2017年为11 件，2018 年为30 件，2019 年上升到51 件，2020 年增加到63 件。案件大多都经过了中院、高院审理，上诉率比较高，案件的审结时间较久，争议的解决比较困难。其中，有102 件涉及公共利益这个关键词，可见在行政协议的单方变更解除中，绝大多数都是以侵害公共利益为由。有70 件案件涉及补救措施，29 件案件涉及赔偿损失，由此说明在此类案件侵犯行政相对人利益时会采取补救赔偿措施。程序合法的案件只有16 件，因此亟须规范行政机关行使单方变更解除权的程序。

在以上案例中，行政机关行使单方变更解除权的事由有两种：一是基于公共利益或行政管理目的，主要表现形式为土地政策调整，项目重新规划。例如，在长峰加油站与江安县住房城乡建设和城镇管理局一案中④江安县长峰加油站诉江安县住房城乡建设和城镇管理局国有土地上房屋征收行政协议案，参见四川省宜宾市中级人民法院（2021）川15 行终52 号行政判决书。，因规划调整需要拆迁，江安县人民政府按照总体规划作出了单方变更解除的行为。二是基于法律政策调整。在刘全福一案中⑤刘全福诉潍坊市高新技术产业开发区管理委员会履行土地出让协议案，参见最高人民法院（2020）最高法行申5229 号行政裁定书。，因国务院下发紧急通知文件而使土地未能及时办理审批，最终导致未按约定时间开工建设。因此对于行政机关行使单方变更解除权，法院的裁判类型有三种，一是基于民事合同规范，法院认为，双方当事人基于意思表示一致而协商签订行政协议，在出现纠纷时，可以依据民事合同的规定处理⑥湖北草本工房饮料有限公司诉荆州经济技术开发区管理委员会行政协议纠纷案，参见最高人民法（2017）最高法行申3564 号行政裁定书。。在星华公司一案中⑦星华公司诉文昌市政府不履行国有土地使用权出让协议案，参见海南省高级人民法院（2016）琼行终442 号行政判决书。，因法律政策调整，土地价格发生了巨大改变，征收土地补偿标准随之发生变化，法院基于情势变更支持了行政机关解除行政协议的主张。二是基于行政优益权，法院认为行政协议具有双重属性，为维护公共利益，行政机关可以依法直接行使单方变更解除权①张照诉贵州省盘州市人民政府房屋行政协议案，参见最高人民法院（2019）最高法行申7752 号行政裁定书。。在兴国公司一案中②兴国公司诉夏河县政府解除行政协议案，参见最高人民法院（2020）最高法行申9916 号行政裁定书。，政府为保护生态环境、维护公共利益解除水电开发的协议，最高人民法院最终认定政府解除协议的行为合法。三是非因行政优益权，在行政协议没有约定且双方无法协商一致，既不能基于民事规定又不能基于优益权来行使权力，但又有其他正当理由需要变更解除行政协议，也就是存在相对人欺诈、胁迫等这种极个别情况下，可以赋予行政机关变更解除行政协议的权力③唐仕国诉贵州省关岭布依族苗族自治县人民政府履行房屋征收补偿协议案，参见最高人民法院（2018）最高法行申8980 号行政裁定书。。在李卫宇一案中④李卫宇诉永州市零陵区国土资源局撤销征收补偿协议案，参见永州市中级人民法院（2014）永中法林行终字第9 号行政判决书。，因行政机关工作人员舞弊，订立的合同具有虚假属性，因此行政机关可以行使解除权。

三、行政协议中行政机关单方变更解除权行使中存在的问题

通过分析法律文本以及实践案例，暴露出单方变更解除权行使中存在的问题，这些问题主要集中在单方变更解除行政协议的依据不清晰、程序适用不规范、赔偿补偿标准不明确、与民事合同区分不明确等方面。

（一） 行政机关单方变更解除行政协议的依据不清晰

公共利益具有抽象性的特点，在行使单方变更解除权时，往往会对公共利益的程度把握不清晰，公共利益会与个人利益产生冲突和矛盾，需要行政机关对双方利益进行平衡。法释〔2019〕17 号第十六条规定了行使单方变更解除权必须是可能对公共利益造成一定程度的损害，并非损害公共利益就可以行使单方变更解除权，要综合考虑公共利益与个人利益的受损程度。在司法实践中，行政机关往往过分重视公共利益而忽视个人利益。例如，在宋阿霞与保山市隆阳区青华街道办事处一案中⑤宋阿霞诉保山市隆阳区青华街道办事处履行行政协议案，参见云南省保山市中级人民法院（2019）云05 行终105 号行政判决书。，行政机关部分变更了协议的内容，将多认定的面积在征收房屋面积中扣除，因行政机关在征收补偿工作中出现了失误，为了维护公共利益，而在行政相对人没有过错的情况下变更行政协议，并没有考虑行政相对人的个人利益。甚至行政机关违法行政的后果要相对人承担，如在唐仕国一案中⑥郭宝林诉迁西县房屋征收中心、迁西县旧城乡人民政府单方变更行政协议案，参见河北省高级人民法院（2021）冀02 行终113 号行政判决书。，因行政机关认定错误房屋性质而致相对人获得更多的拆迁款，而行政机关以此危害公共利益为由变更行政协议。又如在徐川英与庐山市房屋征收与补偿办公室一案中⑦九江市天主教爱国会诉九江市国土资源局浔阳区分局行政确认纠纷案，参见江西省九江市中级人民法院（2018）赣04 行终110 号行政判决书。，行政机关对徐川英涉案房屋面积测量过程中存在重大差错，该差错导致过多的补偿费用支出，法院支持了行政机关以补偿数额超过预算为由变更行政协议的行为。而在何兴全一案中⑧何兴全诉贵州贵安新区马场镇人民政府履行行政协议案，参见最高人民法院（2020）最高法行申14511 号行政裁定书。，镇政府因安置费计算错误而解除行政协议。法院认为，行使行政优益权（行政变更解除权）应当以维护公共利益为目的，镇政府单方解除行政协议的行为是滥用了变更解除权，最终否定了行政机关解除行政协议的行为。行政机关单方变更解除行政协议的依据不清晰会导致滥用单方变更解除权，损害行政相对人的利益。

（二） 行政机关单方变更解除行政协议的程序适用不规范

我国法律重实体轻程序，对于行政机关的变更解除权，并没有规范的程序。行政机关要遵守程序正义原则，程序正义是制约行政权力的有效手段，在一定程度上约束行政机关的权力，保障相对人的利益，但实践中行政机关的程序适用大都不规范。例如，在丁淼一案中⑨丁淼诉怀化市征收安置办公室房屋征收安置资格行政确认案，参见湖南省怀化市中级人民法院（2021）湘12 行终10 号行政判决书。，政府与丁淼等人签订了协议之后又取消了丁淼、丁人党等人拆迁安置资格。法院认为行政优益权（行政机关单方变更解除权）的行使应限制在法律规定的范围内，政府取消安置资格的决定仅告知了丁人党一人。“告知”行为是一种程序上的行为，政府单方变更解除行政协议不符合程序要求。在陈张赤一案中①陈张赤诉正安县人民政府撤销行政协议案，参见贵州省高级人民法院（2020）黔行终407 号行政判决书。，镇政府撤销行政协议并没有提前告知陈张赤也未曾听取陈张赤的意见与陈述，法院认定镇政府解除协议的程序违法。由于我国没有对单方变更解除权行使程序进行统一的法律规范，各法院同案不同判现象时有发生。在鸿远君子兰汽车配件有限公司与长春净月高新技术产业开发区管理委员会及长春市审计局行政协议一案中②长春市鸿远君子兰汽车配件有限公司诉长春净月高新技术产业开发区管理委员会及长春市审计局行政协议案，参见吉林省高级人民法院（2018）吉行终120 号行政判决书。，法院认定程序合法，理由是无相关法律规定单方变更解除权的行使程序，导致相对人丧失了程序救济途径。然而在另一政府解除特许经营协议一案中，因未履行告知程序，法院由此判定程序违法。同类案件有着不同的判决结果，程序的不规范适用导致了司法裁判的混乱。

（三） 行政机关单方解除行政协议的赔偿补偿标准不明确

法释〔2019〕17 号中规定了变更解除行政协议给行政相对人造成损失的，应给予行政相对人一定的赔偿或补偿③《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第16 条规定，在履行行政协议过程中，可能出现严重损害国家利益、社会公共利益的情形，被告作出变更、解除协议的行政行为后，原告请求撤销该行为，人民法院经审理认为该行为合法的，判决驳回原告诉讼请求；给原告造成损失的，判决被告予以补偿。。但是并未明确说明参照什么标准，以及是否要对赔偿和补偿的情况进行区分，法院也没有对赔偿补偿标准有一个明确的规定。参照国家赔偿标准对行政相对人的补偿应为直接损失范围，而参照民事赔偿标准对行政相对人的补偿既包括实际损失还包括可得利益[6]180-181。在适用补偿标准时，依据的不同将直接影响补偿金额的确定，进而影响行政相对人的利益。在刘树清与贵州省铜仁市碧江区人民政府一案中④被告变更、解除行政协议的行政行为违法，人民法院可以依据行政诉讼法第七十八条的规定判决被告继续履行协议、采取补救措施；给原告造成损失的，判决被告予以赔偿。， 最高人民法院确认了行政机关变更行政协议行为的合法性，并责令行政机关对刘树清作出补偿，但是却没有明确补偿的标准和范围。在沈阳万俪达商贸有限公司与抚顺市新抚区住房和城乡建设局一案中⑤刘树清诉贵州省铜仁市碧江区人民政府房屋征收补偿协议案，参见最高人民法院（2017）最高法行申4590 号行政裁定书。，因原、被告双方对协议解除后的相关补偿事宜未达成一致意见，诉至法院。二审法院认为，原审法院判决新抚住建局补偿万俪达公司烧烤车损失30 万元没有事实和法律依据，原审法院虽然判决新抚住建局对万利达公司进行补偿，但对于板式冷藏库和美食街亮化工程的部分以及彩钢房厕所剩余的设备和设施未予考虑不妥。可见，由于没有一个统一的补偿标准，行政机关在单方解除行政协议后因补偿赔偿数额与行政相对人不能达成一致意见，各方都更倾向于自己的利益。并且法院在判决时由于没有一个明确的赔偿补偿标准，增加了司法审查的难度。法院自由裁量权相对较大，不能充分维护行政相对人的利益，往往还会造成同案不同判的现象。

（四） 与民事合同的变更解除区分不明确

行政协议的签订是以合同关系为基础的，是双方当事人意思表示一致的结果，在行政协议领域也适用民事合同的规定，这一点在法释〔2019〕17 号也有所体现。因此，行政机关变更解除行政协议的依据可以是行政优益权也可以是民事法律规范。然而，法律规范尚未对两者进行详细区分，由此导致行政机关行使单方变更解除权运用上发生混乱。

1. 民事合同法定解除。法定解除发生在合同目的无法实现时，即根本违约或不可抗力发生时。在协议履行期间，因违约或不可抗力致使行政协议无法履行，行政机关基于优益权还是基于民事合同法定解除制度行使单方变更解除权，这一点在法律中未明确规定。在实践中也会产生类似情况模糊处理的问题。例如，在千秋家业房地产公司与平乡县人民政府一案中⑥沈阳万俪达商贸有限公司诉抚顺市新抚区住房和城乡建设局解除行政协议案，参见辽宁省抚顺市中级人民法院（2020）辽04 行终84 号行政判决书。，千秋家业公司挪用预售房款致使工程停工，代表人和实际控制人都被采取强制措施，千秋家业公司无法实际履行协议，鉴于此，平乡县政府依据《中华人民共和国合同法》（失效）解除了与千秋家业公司的行政协议。一审、二审法院认为千秋家业公司无法实际履行行政协议，政府行使权力是为公共利益和行政管理的目标。法院与行政机关对单方解除行政协议的行为依据不同。而在草本工房饮料公司与荆州管理委员会一案中①河北千秋家业房地产开发有限公司诉平乡县人民政府行政协议案，参见河北省高级人民法院（2020）冀行终230 号行政判决书。，饮料公司的行为已经满足合同法定解除的构成要件，但一审、二审裁判还是依据了行政优益权。在这种情况下，依据哪种规范，应当在法律中有所体现，厘清法律适用顺序，才不至于在实践中发生模糊处理的情况。

2. 情势变更。《民法典》五百三十三条中规定了在情势变更条件下民事合同的变更解除权，在发生不可预见的重大情势变化而使一方当事人遭遇明显不公时，可以变更或解除合同 。因行政协议的双重属性，情势变更也广泛运用到公法领域。因此，在行政协议领域，情势变更也成了行政机关行使单方变更解除权的因素，在星华公司一案中②湖北草本工房饮料有限公司与荆州经济技术开发区管理委员会行政协议纠纷案，参见最高人民法院（2017）最高法行申3564 号行政裁定书。，因土地政策调整，土地市场价格发生巨大变化，继续履行协议不利于相对人利益的保护，法院认定行政机关依据情势变更解除协议的合法性。事实上，我国现有法律还未对行政优益权与情势变更进行区分，在实践中也经常发生两者的混用的情形。如在杨兴鹏一案中③星华公司诉文昌市政府不履行国有土地使用权出让协议案，参见海南省高级人民法院（2016）琼行终442 号行政判决书。，一审法院依据优益权审理此案，而二审法院却认定行政机关是依据情势变更解除案涉协议。在张银辉与大悟县政府一案中④杨兴鹏诉济南市历城区政府港沟街道办事处单方解除协议案，参见济南市中级人民法院（2021）鲁 01 行终300 号行政判决书。，张银辉与大悟县政府签订了征收安置补偿协议，因建设高铁经济区，政府无法给予张银辉协议约定的宅基地。法院认为，本案是因情势变更而变更解除行政协议，由政府补偿相对人的损失。若双方不能就补偿协商一致，为维护公共利益，政府可以基于优益权变更解除协议。由上述案件可知，由于实践中没有对情势变更与优益权进行区分，法院在已经认定情势变更的情况下又指出可以基于优益权变更解除协议，发生了两者适用上的混同。

四、行政协议中行政机关单方变更解除权的规范路径

欲矫正实践中存在的以上问题，须明晰变更解除行政协议的依据、规范权力行使程序、明确补偿方式及标准、区分单方变更解除权与民事变更解除。

（一） 明晰单方变更解除行政协议的依据

合理确定公共利益。公共利益是一切行政行为的出发点和落脚点，单方变更解除权行使条件的中心问题是在于是否是基于公共利益的需要。在行政协议的履行中，利益冲突是最普遍的问题，在行政相对人个人利益与公共利益相抵触时，就会发生利益冲突。公共利益的抽象模糊性决定了其在司法实践中的认定存在困难，而公共利益的确定影响着行政机关作出单方变更解除行政协议的行为，因此需要对公共利益作出合理解释。首先，在立法阶段就要对公共利益进行精准分类，在解释公共利益基本概念的基础上，对公共资源、公益事业等方面常见的公共利益进行具体化列举，将不属于公共利益范畴的事项排除列举，这样更便于行政主体、司法机关、行政相对人准确灵活把握公共利益。其次，限缩公共利益解释。最高人民法院明确了增加财政支出的情形不属于公共利益受损，关岭一案中，法院认定房屋面积认定错误导致财政支出增加非公共利益受损的情形。长峰加油站一案中，签订的两份协议存在不同，最后一份协议是双方约定的结果，政府以增加财政支出损害公共利益为由解除协议并未得到法院支持。再次，要确定维护的公共利益是否为订立协议之初所追求之利益，将损害之公共利益若非协议之初所追求之利益，则不作为解除协议行为的依据。在李泽元一案中⑤张银辉诉大悟县人民政府不履行房屋征收补偿安置协议案，参见湖北省高级人民法院（2020）鄂行终95 号行政判决书。，协议最初的公共服务目的已经实现，并不存在危害公共利益的情形。最后，协议履行过程中，因工作人员失误导致公共利益受损不能作为解除协议的依据。在车怀强一案中⑥李泽元诉双柏县政府解除行政协议案，参见云南省高级人民法院（2020）云行终317 号行政判决书。，因工作人员失误导致弥补措施出现错误，并未保障公共利益，法院否定了行政机关变更协议的决定。

引入比例原则。比例原则是为行政自由裁量权存在，行政协议的合意性特征降低了公权力机关的高权性，而行政机关的单方变更解除权又在一定程度上具有高权色彩[7]。在上文中提到的草本工房饮料公司一案中，最高院就认为必须严格规范单方变更解除权的行使，比例原则方面的规范就是其中之一。1958 年德国联邦宪法法院在对药房案的判决中形成了传统的“三阶”比例原则，即适当性原则、必要性原则、均衡性原则[8]。适当性原则是指行政机关采取的措施必须满足行政目的，行政机关所采取的手段必须是为了实现行政目的[9]。在对适当性的判断是客观的而不是主观的，行政机关需要结合所处客观环境以及社会经验来判断采取的手段是否满足目的。在上文提到的关岭一案中，法院认为县政府并未提交证据证明相对人已经得到了公房福利，因而公共利益未受损，故县政府的解除行为并未满足适当性原则要求，最终认定征收补偿协议合法。必要性原则是指行政机关在实现行政目的时要采取对相对人产生损害最小的措施，在多种方案、手段中选择对行政相对人损害最小的一个实施[10]。均衡性原则又被称作“法益相称性原则”，是指行政机关在公私利益发生冲突时，要进行利益衡量，保证单方变更解除行政协议的行为带来的利益与损失。在采用必要性原则时，即便采取对相对人损害最小的措施，造成的损失也有可能大于维护的公共利益，因此需衡量公共利益与个人利益，最终公共利益要大于个人利益。三个原则相辅相成，从三个角度限制行政协议的单方变更解除，维持公共利益与个人利益的平衡，使行政协议保持相对稳定。

（二） 规范单方解除行政协议的行使程序

为行政协议规范履行，保证行政相对人权益遭受侵害时能够获得救济，也为维护政府公信力，不仅要规范单方解除行政协议实体条件，还需要规范单方解除行政协议的行政程序，在单方变更解除权行使时必须遵循正当程序原则。程序的构建必须是具体的，本文认为要包含以下几点：第一，协商。在变更解除行政协议前要与行政相对人就协议的新情况新变化重新达成一致意见，放弃原有行政协议、履行新的行政协议的行为。协商具有合意性，在行政协议面临变更或解除的情形下，双方在地位平等的基础上重新协商达成一致意见，不仅在一定程度上保障了行政相对人的利益，而且能降低行政成本。第二，告知说明理由。告知是指行政机关在作出变更解除行政协议的行为时告知相对人，以便相对人能够在第一时间寻求救济与补偿等，是判断变更解除行为是否合法的重要依据，也是正当程序原则的体现。比如在特许经营协议中，政府需向竞标失败者告知说明竞标失败理由，告知说明行政机关变更解除协议缘由，给予相对人一定补偿及救济途径，保证相对人的程序性权利。也为后期进入司法程序维护权益提供证据。对解除理由进行说明，展示所依据的相关法律法规，便于相对人理解接受变更解除协议的行为。第三，听取陈述与申辩。在行政机关行使变更解除权之前，相对人具有陈述利益损害申辩的权利，以期行政机关能够合理判断，给付说明。这一程序性权力能够使行政机关的变更解除行为更具合理性，更容易被行政相对人接受。最后，听证程序。听证程序多存在于行政相对人人数众多，涉及的利益重大时[11]。通过召开听证会的方式，双方就公共利益与个人利益进行说明，对变更解除行政协议之后的补偿、赔偿事项进行沟通。听证程序一方面提供了一个平台供行政相对人表达合理诉求，另一方面通过双方充分交流表达意见使行政机关的决策更加科学、民主。

（三） 明确单方解除行政协议的赔偿补偿标准

个人利益与公共利益在行政协议中具有平衡性，当为公共利益而变更解除行政协议时，个人利益受损，平衡两方利益的天秤开始倾斜，此时需要给予相对人一定赔偿或补偿，保持天秤的动态平衡。法释〔2019〕17 号中规定了行政机关行使单方变更解除权导致行政相对人利益受损，行政相对人有权请求对其损失进行赔偿。目前，赔偿补偿标准尚未明确，不能充分维护行政相对人的利益。根据我国理论与实务界争议，本文认为采用以下标准较为合适。

1. 明确赔偿标准。《国家赔偿法》中规定了赔偿的标准要依据国民平均生活水平和国家的经济能力，通常仅限于行政相对人的直接损失，而不是全部损失。《关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》中根据行政赔偿案件的特点，又结合民事法律规范中关于侵权的赔偿规定，列举了直接损失的范围。法释〔2019〕17 号第二十七条中规定了当事人对数额有约定的按照约定，没有约定的可以适用民事法律规范，不应只适用国家赔偿法的规定①车怀强诉重庆市南川区规划和自然资源局变更协议案，参见重庆市中级人民法院（2020）渝03 行终39 号行政判决书。。以上法规都把赔偿范围限定在直接损失，不包括预期利益等间接损失。但实践中，单方变更解除行政协议给行政相对人造成的间接损失往往大于直接损失。并且因基于对国家以及公权力机关的信任，相对人才签订行政协议，应保护相对人的信赖利益。《民法典》五百八十四条也规定了违约损失赔偿数额应包括合同履行后的可得利益①参见最高人民法院行政审判庭与《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定理解与适用》。。实践中关于土地使用权方面的行政协议变更解除行为发生比较广泛、争议较大，有行政机关为开发利用土地甚至滥用单方变更解除权，因此类案件牵涉利益范围较广，单纯适用以往的赔偿制度不足以对行政机关产生威慑力，为更好地保护相对人利益，警示行政机关的滥权行为，只有建立更为严格的赔偿标准。本文认为，应当参照民事赔偿标准扩大赔偿范围，赔偿行政机关单方变更解除行政协议而导致的相对人的间接损失，既能维护行政相对人利益，又能防止行政机关滥用权力。

2. 明确补偿标准。补偿与赔偿区别在于，补偿是在行政机关行为合法的情形下，而赔偿的前提是行政机关的行为违法，赔偿带有惩罚性色彩。补偿的标准应与违约的赔偿标准相区别，不能完全适用民事法律规范关于违约赔偿的规定，相对人也应当承担部分损失。但又考虑行政相对人基于信赖利益和诚信原则与行政机关签订协议，且预期利益不可能实现，若只按照国家赔偿法补偿相对人的直接损失有失公平。因此，综合考虑相对人的出资以及预期合理收益，补偿相对人的全部实际损失及部分可得收益。实际损失包括履约费用、向他人支付的违约金及丧失的交易机会等。例如，在征收补偿协议中，行政相对人基于信赖利益相信政府的安置补偿协议，之后政府单方变更协议中的安置条件，行政相对人因变更前的条件自愿腾退房屋，变更后的条件非相对人所愿，那么相对人就不会签订协议，此时政府的行为就侵犯了行政相对人对是否签订协议的选择权。可得收益是在协议履行之后相对人可以得到的超过合同标的本身履行价值的财产利益，也就是增值利益[12]。若可得收益已经具备了实现的所有条件，那么可以给予一定的补偿。在超宇公司一案中②《民法典》第五百八十四条规定，当事人一方不履行合同义务或者履行合同义务不符合约定，造成对方损失的，损失赔偿额应当相当于因违约所造成的损失，包括合同履行后可以获得的利益；但是，不得超过违约一方订立合同时预见到或者应当预见到的因违约可能造成的损失。，房屋征收补偿部门给予的补偿就包括了房屋的估价、搬迁装修停业损失、逾期补偿利息、当地征收补偿文件中规定的搬迁奖励等，该案补偿了实际损失及可得利益。此外，要区别不同领域行政协议对应不同的补偿标准。根据危害公共利益的严重程度对应不同的补偿标准，针对采矿权等国有资源重大领域的协议，相对人前期投入也较其他领域较多，应与其他领域的补偿标准相区别对待。对行政相对人进行合理补偿而不是全额补偿，既可以避免行政机关因补偿过多而怠于行使单方变更解除权，又能更好地保护相对人的利益，实现公共利益与个人利益的平衡。

（四） 明确区分单方变更解除权与民事变更解除

在行政协议单方变更解除与民事变更解除适用上发生混同时，应明确区分基于优益权的行政机关单方变更解除与基于民事法定解除和情势变更的民事变更解除，减少司法实践中运用混乱的现象。

1. 法定解除。行政协议单方变更解除与民事法律规范的法定解除存在以下两点不同。首先是主体，基于优益权的单方变更解除权请求权主体只有行政机关，相对人不能作为请求权主体；而民事合同的法定解除权享有主体为双方当事人。其次是性质，是两者的本质区别。基于优益权的单方变更解除权作为公权力，对应着一定的责任；而民事合同是平等主体间签订的，对应着权利与义务。合同目的不能实现是民事合同解除的核心，即当事人根本违约和不可抗力。而基于行政优益权的单方变更解除权必须是可能危害公共利益，此点在实践中也有所体现。在宋天亮一案中，政府因房屋面积认定错误将致公共利益受损而行使单方变更权，法院认定其是基于优益权而变更协议。在刘树清一案中，政府同样是为维护公共利益，防止环境遭受进一步的破坏，维护城市形象而变更安置补偿协议。在行政相对人根本违约或发生不可抗力的情况下同时可能造成损害公共利益结果时，本文认为可优先适用民事合同的规定。民事合同相对人的根本违约与不可抗力最终导致的是合同履行不能，而行政机关的单方变更解除使协议可以继续履行，但与更重要的公共利益相比，私人利益要做出让位，更倾向于行政机关的主观判断。并且民事合同目的不能实现时是遭遇了不可抗力和当事人一方根本违约，可能损害的公共利益在合同目的范围内是特定的，而单方变更解除权可能损害的公共利益却是不特定的。因此，在两者适用上混同时，发挥行政协议的契约性特征，可参照民事合同的法定解除。

2. 情势变更。行政协议中的情势变更与行政机关的单方变更解除权存在以下四点不同。一是主体，情势变更的请求权主体为双方当事人，而单方变更解除权的主体为行政机关一方。二是性质，情势变更是双方当事人的权利，而单边变更解除权是行政机关的权力[13]。三是目的，情势变更的目的是平衡双方当事人，实现相对公平，而行政机关的单方变更解除权是为了避免公共利益受损[14]。四是后果，情势变更造成的后果由双方公平分担，而单方变更解除权由行政机关承担补偿或赔偿责任。理论上的界限清晰并不代表实践中界限清晰，因此在实践中应综合多种因素，遵循协议稳定的原则。在公共利益已经或可能遭受重大损害且大于私人利益时，可基于优益权行使单方变更解除权。在行政机关的部门利益遭受损失时，用更高的标准判断是否属于不可预见、不可避免的情形，此时可适用情势变更原则[15]。实践中已有案件将情势变更作为变更解除协议的依据①超宇公司诉株洲市政府、湖南省政府房屋征收补偿决定案，参见最高人民法院（2019）最高法行再4 号行政判决书。，如上文所述，在星华公司一案中，协议订立时间之久，法律政策与市场价格都发生了巨大变化，继续履行协议将损害相对人利益，于是法院认定此案可根据情势变更来解除协议。在部门利益与公共利益发生冲突或难以界分时，应请求法院根据个案综合判断，公共利益紧迫时，基于行政优益权单方变更解除行政协议，在公共利益与部门利益关联不大甚至无关且公共利益不紧迫时，适用情势变更解除变更行政协议。[16]129-130

五、结语

基于优益权的行政机关的单方变更解除权是行政协议领域中的一项特殊制度，权力的行使对监督行政机关依法行政、建设法治政府具有重要意义。此外，行政协议作为一种特殊的行政行为，是以私法方式实现公共任务的新型行政管理方式，行政机关单方变更解除权的规范行使对行政协议的发展研究也有重要意义。目前单方变更解除权制度还有待完善，并随着未来实践的发展最终会趋于成熟。