基层韧性治理的理念与实践举措

于永达

【关键词】基层韧性治理 风险治理 优化路径

【中图分类号】D63 【文献标识码】A

基层治理不仅关乎国家治理体系和治理能力现代化，也直接影响着人民群众的生活质量和社会稳定。当前，随着经济社会的快速发展和国内外发展环境的变迁，传统风险与非传统风险相互交织，基层社会治理面临着诸多挑战。在此背景下，基层韧性治理作为一种新型治理模式，为基层妥善应对风险和挑战提供了方案和支撑。

基层韧性治理是一种新型治理模式，它融合了社会治理、弹性治理、合作治理等多种治理观念。韧性治理注重基层社区和居民的主体地位，通过激发居民自治活力，提高基层治理效能，从而促使基层社区在面临外部压力和风险时能够保持其结构、功能和关系的稳定，并实现社区可持续发展。基层韧性治理需具备五大能力：

一是精准及时的预防力。基层韧性治理注重前瞻性，强调对潜在风险的精准识别和预防，通过科学预测、监测和评估，使基层社区能够及时采取风险预防措施。而预防的效果又与基层社区的精细化管理水平密切相关，通过精细化管理详细了解和掌握与本社区相关的各类风险点，以便有针对性地开展预防工作。具体而言，精细化管理体现在对社区资源的精确掌握、对社区需求的精准对接以及对预防措施的精细实施等方面。同时，基层韌性治理的预防力还体现在注重居民参与，鼓励居民参与风险识别、评估和预防工作。

二是敏捷可靠的风险抵抗力。风险抵抗力被视为基层韧性治理的关键要素，主要体现为基层组织和社区面对内外压力和各类风险时能够快速反应、高效处置。一方面，基层韧性治理强调整体性，要求将社区治理的目标、策略、资源等各个方面紧密联系起来并形成一个有机整体，确保社区在面对风险事件时能够敏捷、高效地调动所有可利用的治理资源以快速应对。另一方面，基层韧性治理注重协同性，要求政府、居民、社会组织等多元治理主体之间加强协作以提高社区的风险抵抗力，共同应对各种挑战。此外，风险抵抗力还体现在内生性方面，要求充分发挥基层自治组织和居民个人等社区内部力量的作用，形成自下而上的风险抵御机制，增强社区的风险自我抵御能力。

三是稳定灵活的适应力。韧性治理要求基层社区在面对复杂冲击与风险时能够以良好的抗压性和弹性保持其组织结构、主要功能和运行机制等多方面的稳定，并能够在承受压力和挑战时保持一定的“形变”与调整空间，避免因外部冲击而导致的系统崩溃。一方面，基层韧性治理注重敏锐性，期望基层社区等多元主体对所处环境的变化保持高度敏感，具体体现为对环境变化的快速识别、对居民需求的准确把握以及对政策法规调整的及时响应等。另一方面，基层韧性治理强调灵活性，要求治理策略和措施具有针对性和多样性，并能够在最短时间内依各类风险事件所产生的影响而进行适应性调整。

四是高效协同的恢复力。恢复力是指基层社区在经历各种困难、挑战和突发事件后，通过集聚多方资源，激发多元主体的积极性，能够快速恢复正常运转状态的能力。具体而言，具有恢复力的基层韧性治理体系在组织结构上注重灵活多样与高效有序，能够实现政府部门、社会团体、私营部门与社区居民等多元主体的协同合作。在此基础上，通过人力资源开发和利用、高效的信息交流机制、多渠道的资金保障、数字化和智能化的技术支持、对社会资本的积累和利用等一系列途径，快速、全面和系统地走出风险事件的负面影响。

五是推陈出新的创造力。创造力是指基层社区在经历复杂的社会、经济和环境等挑战后，能够通过学习、合作、创新和自我调整而不断推陈出新，逐步构筑起更具韧性、更富创新色彩的基层治理体系。而创造力首先体现为基层社区和居民等多元主体的创新意识与创新能力，具体包括治理理念的创新、治理模式的变革、先进治理技术的引入以及治理策略的优化等方面；其次体现为对社区内外部资源的有效集聚与整合，通过对治理资源的调查、共享以及高效利用等方式为社区发展提供有力支持。此外，创造力还强调激发社区居民的内生动力，注重创新观点的收集、创新活动的举办以及创新激励机制的建立等。

其一，风险预防机制尚不健全。首先，当前的风险识别和研判主要依赖于专业化人员和相应的职能部门，然而由于预防意识不足、信息不对称、技术手段有限、社会公众参与度不高、相关职能部门响应不及时等原因，一些基层社区往往难以对潜在风险进行准确识别和评估，进而影响了预防措施的针对性和有效性。其次，由于不同地区的基础设施、自然环境、社会条件和主要风险因素存在显著差异，因此制定预防策略和应急预案时需要充分考虑社区的实际情况以提高其针对性。然而在实际操作中，由于一些基层政府和社区工作任务繁多、各类风险因素错综复杂、相关工作经验不足等，导致风险预防策略和预案的科学性不高、实施难度较大，从而难以达到预期效果。加之经济、社会和环境等因素的变化使得各类风险的流动性极强，单一风险事件可能产生很强的蝴蝶效应，大大增加了制定风险预防策略的难度。最后，防患于未然有赖于基层治理资源的有效配置，但在基层治理中往往存在资源分配不均衡的现象，一些关键领域和环节可能缺乏必要的人力、物力与财力支持，从而影响预防措施的快速有效落实。

其二，风险快速抵御能力亟待提升。首先，由于一些社区人口规模较大、居民间日常互动不多、社区内集体活动较少、人口流动频繁以及居民参与度不高等多重原因，使得基层社区的凝聚力不强，居民难以在短时间内形成共同抵御重大风险事件和外部压力的合力，也难以激发基层韧性治理的内生动力。其次，当前基层治理仍以政府和居民自治组织为主导，而普通居民、社会组织和私营部门等多元主体的参与程度有待提高，社区内志愿服务队伍建设和日常运行机制仍待完善，基层韧性治理的社会支持网络尚不够健全。最后，面对基层治理中的诸多不确定因素与挑战，需要制定灵活适用的应对策略，然而，由于治理能力有限、专业队伍不足、信息不对称等原因，社区往往缺乏风险应对的有效策略，影响了风险抵抗力的提升。

其三，风险持续应对能力发展缓慢。首先，随着经济的不断发展和社会结构的转变，基层韧性治理需要在治理方式、组织结构和应对策略等方面不断创新和适时调整，然而囿于体制机制、人力资源和技术手段等方面的不足，一些基层社区对环境变化的识别感知能力不高，影响了基层韧性治理适应力的提升。其次，由于信息获取不及时、物资保障不充分等原因，面对一些重大风险事件所带来的持续性负面影响，社区内居民可能出现恐慌、焦虑、信任危机等负面情绪，甚至可能出现盲目哄抢生活物资、传播谣言和虚假信息、社会矛盾激化等情况。再次，面对内外环境的变化，基层韧性治理需要快速调整策略和行动，然而当前一些基层社区在资源调配和整合方面能力有限，有效的创新和应对策略尚有不足，难以适应新问题和新挑战，也难以应对重大风险事件的持续性影响。最后，当前一些地方基层治理力量仍显薄弱，面对风险事件带来的持续性影响，时常出现基层工作人员长时间超负荷工作的情况。

其四，恢复能力差异较大。从既有经验来看，在经历复杂多变的风险冲击后，基层的基本治理功能和居民日常生活通常能较快恢复，但社会经济活动的恢复速度较慢，并且区域间的恢复力差异较大。恢复力受区域发展基础、基层治理能力、科技创新水平、劳动力供给、产业结构、社会结构、公共卫生水平等多重因素影响。对于一些经济基础薄弱的地区而言，由于应急物资储备有限、协调机制不健全等原因，社区往往难以在短时间内实现资源的有效调配，进而影响到恢复进度和效果；对于一些经济发展水平较高的地区而言，风险事件带来的次生问题往往更多，需要更多人力、物力和财力投入以走出负面影响。同时，恢复离不开民间力量的支持和参与，而现有应急机制在社会力量动员方面还有待提高，民间力量和社会组织的作用需要更快速、充分地发挥。

其五，多元主体的创造力激发不足。提升基层韧性治理能力有赖于灵活的体制机制创新，但现有基层治理的创新环境还需改善。一方面，基层社区在风险事件应对过程中往往以上级行政命令和意见为依据，在基层需求向上反馈和上级要求向下传达过程中可能存在“失真”的情况。同时，基层社区在政策创新和政策制定方面缺少自主性，更多需要获得上级部门的认可与支持才能开展相应的创新活动。另一方面，基层治理创新往往需要多部门、多领域协同配合，这不仅是对基层社区治理能力的一种考验，也需要在宏观和中观层面发挥相应职能部门的作用，但在实际工作中，由于职能部门之间协同配合不够而导致基层治理的创造力受影响的情况时有发生。此外，激发多元主体的创造力才能不断优化治理策略以提升治理韧性，但当前的基层韧性治理主要依赖政府力量，在激发多元主体创造力方面尚显不足。

第一，以人民为中心提高风险预防力。基层治理的目标是维护好人民群众的利益，提升基层韧性治理能力需要坚持以人民为中心的发展思想，赋予多元主体更多参与权，更好地实现“防患于未然”。首先，要明确政府、居民、私营部门以及社会组织等多元主体是基层韧性治理的共同体，在风险预防策略的制定和实施过程中广泛听取多元主体的意见建议，依靠多元主体的积极参与更好地发现和排查基层社区在韧性治理方面的风险点。其次，要加强风险识别和评估能力建设，在通过宣传培训提升普通居民风险识别能力的同时，加强与专业机构、社会组织和技术开发主体的合作，引入专业风险评估机构定期进行易发风险评估，确保风险识别的全面性和准确性，提升预防策略的科学化和信息化水平。最后，要强化专业应急队伍建设，依托居民自治组织、社区周边的企业和民间组织等力量建设志愿服务队伍，科学化配备和储备应急设施设备与物资，通过定期培训、应急演练等方式打造能够及时识别、预防和处置风险事件的社区力量，以便在风险事件未发生或发生初期及时采取有效应对措施，降低风险事件的负面影响。

第二，夯实基础提高风险抵抗力。提高风险抵抗力需多维度发力，不断夯实基层治理的各项基础，建立起符合本地区现实情况的突发事件应急响应机制，促使各职能部门能够分工协作、快速行动，并充分调动多元主体参与风险处置的积极性与能动性。首先，要强化社区凝聚力建设，加强基层党组织建设，发挥党员先锋模范作用，建立社区党员联系普通居民的常态化机制，确保基层党组织在面对风险事件时能够冲锋在前，并通过开展丰富多彩的社区活动，促进居民之间形成更为融洽友好的互动关系，提高社区认同感，形成共同抵御风险的合力。其次，要针对各类风险事件建立起能够快速响应的跨部门应急指挥机制，为跨层级、跨部门乃至跨地区地调动各类应急资源做好协调保障，最大限度提高资源调配和使用的效率与效用。在此基础上，要逐步完善社会支持网络，集聚多方力量并发挥不同主体在韧性治理中的独特优势。最后，要多举措提升风险应对策略的整体水平，在对基层工作人员和社区居民加强培训并不断提高其风险应对能力的同时，还需通过持续稳定的资金投入以逐步改善基层社区的应急设施设备，并充分利用现代信息技术提高基层应急管理的智能化水平。

第三，稳中求进提高适应力。首先，基层韧性治理需要敏锐地感知环境变化，不断提高环境变化识别能力，而这有赖于及时、准确的信息支撑。一方面，要畅通信息反馈渠道，借助信息化手段赋予多元主体反馈意见建议的机会，并通过快速有效的信息筛选和甄别发现基层社区在风险应对和适应力建设方面存在的优缺点，进而及时做到“取长补短”。另一方面，要更好地发挥新技术、新方法、新设备的作用，借助于人工智能等技术手段更好地实现基层社区多维度场景化赋能和数据协同，依靠先进的监测设备和信息分析技术，提高环境变化的识别精度，为科学决策提供可靠的参考依據。其次，在面对风险事件带来的一系列变化时，基层韧性治理需要迅速调整策略和行动。一方面，需要在宏观政策层面赋予基层组织相应的自主性，畅通政策下达和信息反馈渠道，促使基层组织和社区能够及时优化完善相关政策和措施。另一方面，在建立健全各类应急预案的过程中应确保相关应急机制在面对环境变化时能迅速做出反应，并根据现实情况适时调整。最后，提高适应力本质上依赖于广大居民的支持和参与，要建立健全居民参与机制，并引导社区居民适度有序地进行应急物资储备和设备购置，逐步形成“平急结合、快速转换”的基层韧性治理体系。

第四，多方动员提高恢复力。首先，从既往经验来看，各类风险事件后续恢复过程中通常需要各级政府部门保持良好的上下互动，从而确保公共政策能够有效地上传下达并及时回应基层的需求和问题，并将基层社区在风险事件后续处置过程中可能遇到的矛盾及早化解，防范由此可能带来的次生社会问题。同时，还需要同级政府的不同职能部门间加强合作，依靠部门间联席工作机制或更高层级的应急指挥部门统一协调，以确保信息共享、资源整合、行动协同，合理调配人力、物力、财力等资源，全面系统地提高风险事件处置效率。其次，建立和完善社会互助机制是提高基层恢复力的重要途径。一方面，可以通过宣传引导和社区凝聚力建设活动，提高居民的互助意识和社区共同体意识，调动广大群众的积极性，为重大风险事件后续恢复提供力所能及的支持。另一方面，应以开放包容的心态欢迎本区域内外的社会组织、私营部门等多元主体参与风险事件后续处置，并在设施设备、工作场地等方面提供必要协助，为提升基层韧性治理恢复力提供多样化支持。

第五，集思广益提高创造力。首先，要创新治理模式，提高治理效能。在对各类风险事件应对过程进行经验总结的基础上，紧密围绕经济、社会与环境发展现状，建立多元主体需求和意见的快速反馈机制，促使政府部门和基层社区能够及时获取专业机构、技术专家和普通居民有关基层治理创新的意见建议，发挥多方力量的创造性以优化完善治理机制，推动新的治理理念、方式和技术更快更好地实现本地化应用。其次，要营造良好的创新氛围。可以通过加强创新意识培养、举办各种创新活动、建立健全创新激励机制等方式，提高基层工作人员和居民的创新意识，并通过政策试点、技术示范、全民參与等多种途径促使一些创新性观点、技术、设备和工作模式等能够有一定的“试错机会”。在此基础上，充分挖掘和利用基层资源并不断强化韧性治理投入，促使基层韧性治理中存在的不足能够得到有效解决。最后，要建立和完善韧性治理的动态评估与反馈机制，发挥评估专家和专业机构的作用，及时掌握多元主体对当前韧性治理创新活动的意见建议，准确了解各类创新活动所产生的积极作用与可能存在的负面效应，动态调整各类创新活动的具体实施情况，以适应快速变化的内外环境，不断优化和完善整体治理策略。

（作者为清华大学公共管理学院二级教授、博导；清华大学公共管理学院博士后赵文杰对本文亦有重要贡献）

【参考文献】

①朱正威、郭瑞莲、袁玲：《新安全格局的基点与基本维度》，《行政论坛》，2023年第4期。

②易承志：《从刚性应对到弹性治理：韧性视角下城市应急管理的转型分析》，《南京社会科学》，2023年第5期。

③张勤、宋青励：《韧性治理：新时代基层社区治理发展的新路径》，《理论探讨》，2021年第5期。

④樊博、贺春华、白晋宇：《突发公共事件背景下的数字治理平台因何失灵：“技术应用-韧性赋能”的分析框架》，《公共管理学报》，2023年第2期。

责编/于洪清 美编/杨玲玲