老年助餐服务发展模式与进路——基于昆明市案例分析

李维涛

(云南大学 经济学院,云南 昆明 650500)

中国老龄人口数量快速增加,社会老龄化问题日益严重。国家统计局数据显示,2022年末全国60岁及以上人口28 004万人,占全国人口的19.8%,其中65岁及以上人口20 978万人,占全国人口的14.9%[1]。中国的人口老龄化具有规模大、速度快的特点,在这样的背景下,建立健全社会养老服务体系刻不容缓,而老年助餐服务则是其中重要的一环。2023年10月,民政部等11个部门印发《积极发展老年助餐服务行动方案》,要求各地积极构建覆盖城乡、布局合理、共建共享的老年助餐服务网络。发展老年助餐服务不仅关系到老年人的基本生存需求,更涉及到老年人身心健康、社交活动以及生活品质的方方面面。

回顾以往文献,国内学者对老年助餐服务的研究主要集中于几个方面。第一,老年助餐服务的定位。老年助餐服务是社区居家养老服务的基础[2],其他类型的养老服务,如医疗保健、精神文化可以在此基础上进行延伸[3]。第二,老年助餐服务的需求。研究发现,老年助餐服务对居家养老服务质量评价有显著正相关性[4],且年龄越大、收入越高的老年人对养老助餐服务的需求越高[5-6]。第三,老年助餐服务的参与主体。目前助餐服务的参与主体包括政府、社区与社会企业[7],政府掌握社会资源,社区具备动员能力,而企业则是最具有活力的主体[8-10]。从福利混合经济和协同治理的视角来看,三者责任边界分明,有助于老年助餐服务效能充分发挥[11]。第四,老年助餐服务的发展困境。社会组织参与程度低,政府支持和监管力度不足[12],运营亏损,个性化服务不足,社会企业合法性等诸多问题[13],都制约了老年助餐服务的可持续性发展。

综上可见,学者们对于老年助餐服务的研究虽然取得了一些具有启发性的成果,但仍存在一些不足:一是直接以老年助餐为研究对象的文献较少,大部分文献只是将老年助餐作为社区居家养老的一项组成部分进行研究,对于老年助餐的研究深度不够;二是对老年助餐服务供给主体的角色功能研究较少,虽然也有文献对参与主体进行研究,但对各个主体之间的网络运行逻辑缺乏考察。因此,本文从供给主体的角度出发,总结了老年助餐服务的不同发展模式,并通过昆明市不同案例的比较分析,探寻不同模式之间的区别与共性、优势与不足,以期为我国老年助餐服务的持续稳定发展提供经验与借鉴。

一、老年助餐服务的理论分析

(一)老年助餐服务的政策脉络

随着我国规模巨大的人口老龄化的快速到来,以及伴随而来的经济新常态和社会转型,未来社区居家养老模式将是最适合我国国情的主要养老方式[14-15]。党的十八大以来,国务院曾多次发文,寻求建立以居家为基础、社区为依托、机构为支撑的养老服务体系,并积极探索政府和社会资本合作(PPP)的发展模式。社区居家养老是一种以家庭为核心,以社区为依托的养老方式,即老人居家养老+社区提供服务,而老年助餐服务作为社区服务的重要一环,其他类型的养老服务,如医疗照护、生活探访等都可以以老年助餐服务为依托[16]。社区居家养老可以充分整合既有社会资源,包括住房、医疗资源、人力资源等,具有成本低、效率高的特点[17]。在社区养老模式下,老人既能享受到必要的生活服务,又不用脱离原有的家庭环境和熟悉的社区环境,是一种非常人性化的养老方式,也是很多老年人的自愿选择。社区养老支持通过提高老年人的生活独立性保障老年人的身体健康,而老年人生活独立性提高的一个重要前提就是其基本的生活需求可以自理[18]。2021年,《“十四五”国家老龄事业发展和养老服务体系规划》重点阐述了发展城乡老年助餐体系对于构建养老服务体系的重要作用。老年助餐食堂出现以后,一些尚具备行动能力的老年人可以自行前往助餐食堂用餐,而对于那些失能或者半失能的老人,助餐点的工作人员也可以提供送餐服务。可以说,老年助餐食堂的出现大大提升了社区居家养老老人的生活独立性,让社区居家养老的效果得到更好的发挥(表1)。

表1 党的十八大以来中国养老服务的主要政策文件

(二)老年助餐服务的现实逻辑

2023年,中国老龄科学研究中心发布了《中国老龄产业发展报告(2021—2022)》。报告显示,截至2022年末,我国60岁以上失能老年人数大约有4 400万,占老年人口比例为15.7%[19]。老年助餐最开始设立的初衷是为空巢、独居、失独、失智、失能、半失能等老人解决“用餐难”问题,然而,随着各地老龄化程度的不断加深,老年助餐服务的形式也逐渐扩展为社区食堂、中央食堂+集中配送的形式,服务对象也逐渐延伸到所有的老年人,以及其他年龄段人群。根据王傅和谢思婷的研究,老年助餐经历了4个维度的转变:(1)从部分到整体,即随着专业配送队伍和互联网技术的加入,使得助餐服务范围从局部的村镇、社区扩展到周边所有的城乡社区;(2)从特殊到一般,即服务人群从独居、孤寡、高龄、计划生育特扶、失能等特殊困难老年人转变为社区内所有常住的老年人;(3)从“救难”到提供优质服务,即从最初的救助困难老年人为主转变为向所有老年人提供优质的就餐服务;(4)从解愁到创造幸福,即从让老年人不再纠结“吃饭难”问题转变为提高老年人的幸福生活指数[20]。

从公共物品理论的视角来看,老年助餐服务可视为一项准公共物品[21]。其一,老年助餐服务具有非竞争性,无论是社区自主经营还是政府委托企业经营的老年食堂,老年人只要满足相应的年龄条件,就可以享受到对应的补贴和服务,因此老年助餐服务不存在竞争性。其二,老年助餐服务具有一定的排他性,作为政府的福利项目,老年助餐服务虽然向社区的所有老年人开放,但由于资源有限,服务提供者可能无法满足所有有需要的老年人,因此老年助餐服务有一定程度的排他性。其三,老年助餐服务仍收取部分费用,虽然老年助餐服务通常以低价或免费的方式提供,但在一些情况下,可能需要老年人支付一部分费用,这可能导致一些老年人因财务原因而无法享受服务。由于存在排他性和非竞争性,市场可能无法在服务的供给和需求方面达到有效的均衡。因为个体无法被排除在服务之外,也无法阻止其他人共享服务。如果市场机制无法提供足够的老年助餐服务,福利经济学支持政府或其他社会机构的介入来纠正市场失灵[22]。政府可以通过制定政策、提供资金或监管服务提供者,以确保老年人能够获得适当的助餐服务,从而提高整个社区的福祉。社会组织可以通过志愿活动、慈善捐赠等助力老年助餐服务建设。考虑到我国养老服务体系建设的必要性,以及市场和政府中的任何一方都无法提供足够的老年助餐服务的现实,政府、企业以及社会组织多方共建的模式将是今后老年助餐服务的主要发展模式。

二、老年助餐服务的发展模式

老年助餐服务是社区居家养老服务体系催生下的产物,在世界上许多老龄化的发达国家都有出现。作为世界上率先进入老龄化社会的国家,英国、瑞典、丹麦等发达国家较早实施社会养老保障制度。英国的社区养老服务相对完善,养老社区主要采取市场化的方式运作,服务内容包括智慧医疗、老年餐厅等。瑞典作为高福利国家,老年助餐的主要方式为社区食堂和政府购买学校食堂服务,老年人均可享受低价的餐饮服务[23]。丹麦的老年助餐服务则是2种方式的结合,既有市场化运作的送餐服务,也有政府开设的社区食堂为老年人提供服务。在我国,2003年至2007年间,杭州、天津、上海、成都等老龄化较为严重的城市依次试点老年助餐服务,内容包括老年食堂、上门送餐,起初主要为社区自主经营模式,运营成本由政府财政承担。此后,老年助餐服务逐渐在全国展开,参与主体也逐渐增多,市场力量开始参与进来,服务形式也开始多样化。本文梳理了老年助餐服务在我国的主要发展模式。

(一)社区自主经营模式

社区自主经营模式是指供给主体为社区或者当地政府的模式,在该模式中,社区自主经营老年食堂,或由当地政府出面购买附近企事业单位的食堂服务,从而为老人提供就餐服务。作为一项公共福利服务,老年助餐服务最初是用来为残疾老人、高龄老人、“空巢”老人等生活具有较大困难的老年人而开设的,负责的部门主要是民政部和残联。如北京市政府于2009年发布《北京市市民居家养老(助残)服务(“九养”)办法》,据此办法,北京市一些老年人较多的社区陆续自主开办了养老餐桌。在该模式下,社区提供公益性用房、居民闲置房等作为场地,政府的相关部门出资装修房屋、采购餐桌、餐具等设施和设备。老年助餐点建成之后,其运营成本仍由政府财政承担,所在社区的工作人员负责助餐服务点工作人员的聘用以及志愿者招募,并对助餐点的日常运营进行管理与监督。此外,在一些社区无力自主经营老年食堂的地区,政府也探索出购买服务的方式来解决当地老年人“吃饭难”的问题。政府购买服务是指由当地政府或社区出面,与附近社会企事业单位签订服务协议,购买其提供的老年助餐服务。政府购买服务可以将助餐功能嵌入企事业单位食堂,将服务外延至周边社区,使老年人在其熟悉的就餐环境中享受助餐服务[24]。企事业单位食堂通常提供多样化的菜品,能够更好地满足老年人的口味需求,并且这些单位通常具有规范化与系统化的管理,能够确保食品安全。

(二)政府委托企业运营模式

政府委托企业运营模式是指政府将助餐服务外包给社会企业的模式,其供给主体为受委托企业,政府则提供政策支持。为持续繁荣养老市场,扩大老年群体享受养老服务面,2016年国务院发布了《国务院办公厅关于全面放开养老服务市场提升养老服务质量的若干意见》,文件旨在放开养老市场,鼓励社会力量参与到养老服务体系的建设中来,政府委托社会企业运营的老年食堂正是其中的重要一环。政府直接委托当地资质比较成熟的社会餐饮企业,对其门店的部分就餐区域进行改造,打造更适宜于老年群体用餐的环境,并要求受委托企业为周边的老年群体提供价格相对较低的餐食。或政府负责为合作企业提供场地、餐具、厨房设备等,同时监督餐饮公司的运营和食品安全,并在运营过程中为合作企业提供一定的财政补贴、免租金、水电费等。政府委托专业餐饮企业负责助餐服务点的运营和管理,餐饮公司依托自身的专业经验,结合老年人的实际需求,及时调整助餐点的环境设施和菜品种类,不仅满足老年人对菜品的多样化需求,而且菜品价格相对较低,这种高品质、低成本的餐食深受社区老年人的喜爱。此外,由于近年来老年人的助餐需求逐渐呈现出多样化与个性化的特征,为了更好地满足助餐服务的新需求,提高助餐服务的效率,餐饮企业探索出“中央厨房+专业配送”的助餐方式。中央厨房一般由餐饮连锁企业建立,具备专业的制作场所和设备,负责将食材制作成成品或者半成品的餐食,直接或者委托第三方专业配送公司配送至各社区老年助餐服务点。社区助餐点在接收到餐食后,社区老年人可选择在助餐点就餐,而对于那些因特殊原因无法亲自到助餐点用餐的老年人,社区的工作人员也可以提供上门送餐服务。这种集中供餐模式覆盖范围广、标准化程度高,从采购食材到餐食制作再到集中配送都可以实现统一管理、统一标准,并且只需要一个中央厨房就可以覆盖周围几十个社区的餐食制作需求,各种社会资源得到了有效的利用,减少了资源的不必要浪费。

(三)两种发展模式运营现状

社区自主经营模式具有较强的福利性质,体现了我国政府集体兜底,个人参与的互助养老思想[25],在该模式中,老年人可以以低价甚至免费的方式获得餐食。但这种模式的运营成本较高,且供给主体单一,往往难以满足社区老年人的差异化和多元化需求。政府委托社会企业运营模式充分整合了政府、企业和社会力量,形成了多元供给的格局。政府通过委托社会企业运营,能够更好地发挥市场机制,提高运营效率,降低财政负担。而企业作为专业餐饮服务提供者,能够提供更多样化、高品质的餐食,更好地满足老年人的需求。但是这种模式也存在运营成本难以维系的问题,因为企业是低收益甚至零收益为老人提供助餐服务,如若经营和管理不当,很难维持助餐服务的可持续性供给。从空间分布来看,社区自主经营模式常见于农村以及城市中历史悠久的社区,因为这些地区居民之间往往具有较强的人情纽带,因而老年助餐服务得以更有效地开展[26];政府委托企业运营模式则常见于城市新建社区和都市繁华地段,由于这些地区人流量较大,便于受委托企业开展其他类型的餐饮服务,拓展收入来源,因此新建社区和繁华地带往往更受市场的青睐。从服务形式来看,社区自主经营模式为传统的“食堂制作+堂食”的形式,这种服务形式对于老年人来说接受度较高,而政府委托企业运营模式中,一些企业为了提高供餐的效率,探索出了“中央厨房+专业配送”的方式,这种供餐方式增加了食品监管的难度,从而也可能会影响老年人的接受程度。从财政负担来看,社区自主经营模式由于供给主体为政府或社区,因此政府财政负担较重;而在政府委托企业运营模式中,老年食堂的供给主体为企业,政府主要提供政策支持和财政补贴,因此政府的财政负担则相对较小。以上分析表明2种发展模式各具特色,然而在实践过程中哪一种模式更具有可行性与可持续性呢?本文以昆明市老年助餐服务为例,进行了具体的案例分析。

三、昆明市老年助餐服务案例

为解决老年人吃饭难的问题,云南省昆明市自2016年开始试点探索老人爱心食堂、老年餐桌项目建设。此后,本着“政府引导、政策扶持、社会参与、老人受益”建设原则,昆明市成立养老服务专项资金,加大经费投入支持符合条件的养老服务公益项目,并积极与社会企业合作,探索出了“社会企业+小区食堂”等多种老年食堂模式。截至2021年底,昆明市共建成新时代老年幸福食堂、老年助餐点等188个,其中大部分都采取政府委托企业运营的模式。本文选取昆明市3个比较有代表性的案例进行分析,分别是社区自主经营模式下的江岸社区老年爱心食堂和政府委托企业运营模式下的文昌社区期颐小院老年幸福食堂与春融社区新时代老年幸福食堂。通过不同案例的分析与比较,试图厘清不同模式之间的区别与共性、优势与不足,以期为更多老年幸福食堂的建设提供经验与借鉴。

(一)具体案例

1.江岸社区老年爱心食堂。昆明市五华区江岸社区建于1992年,共有曦江里、江岸里、韵江里、月江里4个片区,住户7 985户,常住人口11 375人,60岁以上老年人口比例达到了40%以上,是昆明市居住人口最多的小区之一。20世纪90年代,为便于小区内公共事务的管理,社区居民自发组建了小区物业公司。社区居民定期缴纳物业费,物业公司负责小区内停车管理、公共清洁、小区绿化等公共事务,事实上承担了社区居委会的职责,并一直延续至今。2017年,在五华区民政局和老龄委的支持下,江岸社区物业公司开始筹建老年爱心食堂。

2017年底,江岸社区老年爱心食堂正式投入运营,前期投入10万元,其中区民政局和老龄委分别补助1万元,剩余资金由小区物业公司承担。爱心食堂使用的场地为小区内一间闲置的公用仓库,位置紧邻小区居家医养服务中心,使用面积200平方米,包括后厨区与用餐区。爱心食堂现有工作人员6名,每日提供午餐和晚餐,可同时容纳50人用餐。爱心食堂对小区居民和外部人员开放,每餐提供两荤两素套餐,在建成初期,就餐价格为外部人员10元/份,小区60岁以上居民8元/份,但由于物价上涨和经营亏损等因素,就餐价格调整为现在的外部人员12元/份,小区60岁以上居民10元/份。目前社区共有113位老人在爱心食堂办理了就餐卡,此外,根据不同老人的需求,爱心食堂还可以提供上门送餐服务。江岸社区作为以老年人群为主的社区,爱心食堂的出现为社区居民的生活提供了很大的便利,但目前爱心食堂的供给主体只有小区物业公司和上级政府,虽然偶尔会有爱心企业资助一些大米和食用油等物资,其仍然面临着亏损的困境。

2．文昌社区期颐小院老年幸福食堂。文昌社区位于昆明市呈贡区龙岭街道中段,辖区内的小区多为上世纪建设的事业单位家属院,因此老年人口较多,占总人口的一半以上,老年人“吃饭难”也就成了文昌社区亟待解决的问题。为促进辖区内养老服务体系建设,2023年3月文昌社区居委会主动联系辖区内的餐饮企业,洽谈合作建设老年幸福食堂事宜,最终与八大碗餐饮有限公司达成合作协议。八大碗餐饮有限公司成立于2022年1月,具有成熟的餐饮管理服务经验,在街道内口碑优良,且企业主还具备多年的政府部门工作经历,具有强烈的社会责任感。

由于八大碗餐饮有限公司本身即经营一家面积达1 000平方米的餐饮店,店内设施齐全,环境良好,且拥有17位工作人员,所以期颐小院老年幸福食堂的选址即定为八大碗餐饮店内,前来就餐的老人可享受与店内其他顾客同样的服务。在对餐饮店进行必要的适老改造后,期颐小院于2023年4月正式投入运营。在合作过程中,文昌社区居委会在辖区内各小区免费为八大碗餐饮店做宣传,并组织社区义工、志愿者为辖区内的高龄、残障老人提供上门送餐服务,而期颐小院日常的经营费用,包括食材采购费用、水电费、员工工资等均由八大碗餐饮有限公司承担。对于前来就餐的老人,虽然可以享受与店内其他顾客同样的服务,但其价格却更便宜。期颐小院每日提供午餐和晚餐,每餐均按照两荤两素一汤一咸菜标准执行,根据老人实际年龄收取不同的就餐价格:60～69岁老人为8元/份;70～79岁老人为7元/份;80～99岁老人为6元/份;100岁以上老人免费。此外,龙城街道辖区内的五保户,高龄独居、孤寡、低保低收、失独、残障、行动不便等6类老年人可免费用餐。截至目前,共有530名老人在期颐小院办理了就餐卡,每日就餐人数超过100人。根据八大碗餐饮负责人的描述,期颐小院项目每月基本都是处于亏损状态,但由于餐饮店同时还经营着其他餐饮项目,所以每月勉强可以做到收支平衡。而前来就餐老人普遍对期颐小院评价良好,认为其价格优惠、饭菜可口、服务态度好,表达了对该项民生项目的认同和感谢。

3.春融社区新时代老年幸福食堂。春融社区于2017年底挂牌成立,由于社区附近交通便利、环境清幽,吸引了很多老人前来居住,随着老年人口比例的增加,“吃饭难”逐渐成为社区的一个公共问题。2022年,为落实《昆明市新时代老年幸福食堂建设实施方案(试行)》,满足老年人基本生活需求,春融社区居委会开始谋划在社区内部建立老年幸福食堂,通过公开招投标的方式,与昆明久安居家养老服务有限公司达成协议,将社区食堂外包给该公司,中标金额为20万元。昆明久安居家养老有限公司为一家专业的养老服务公司,经营范围包括社区养老服务、机构养老服务、餐饮管理、养生保健服务、家政服务等。

2022年7月,春融社区新时代老年幸福食堂正式投入运营,实际使用面积达600余平方米,由春融社区惠兰园小区免费提供,包括用餐区、后厨区和营养咨询室,位置紧邻社区老年活动中心,拥有工作人员7名,每日提供早中晚3餐,对所有社会人员开放。食堂就餐价格为10元,包括一荤两素一汤,老年人就餐享受爱心优惠:60～69岁老人为8.5元/份;70～79岁老人为7.5元/份;80～89岁老人为6.5元/份;90岁以上老人3.5元/份。据统计,春融社区新时代老年幸福食堂每日约有150人前来用餐,其中60岁以上老年人占一半以上,每日有7位老人需送餐上门,送餐队由食堂工作人员和社区志愿者组成。虽然老年幸福食堂的价格优惠、饭餐可口,但由于其位置位于惠兰园小区内部,前来就餐的人群基本上为本小区的居民,再加上在后期运营过程中物价上涨,而套餐价格始终维持在原有水平,从而使老年幸福食堂的经营出现亏损。

(二)案例辨析

1.参与主体。在江岸社区的案例中,参与主体包括小区物业公司、区民政局、老龄委和爱心企业,然而爱心食堂实际的运作和管理都是由承担居委会职责的小区物业公司负责,企业虽然也作为参与主体出现,但也只是作为志愿者的角色,这就导致了江岸社区爱心食堂供给主体的单一。对比之下,政府委托企业运营模式的供给主体则更加多元。在文昌社区的案例中,八大碗餐饮有限公司为主要职责承担者,八大碗餐饮有限公司不仅要负责运营老年助餐点,还要自己提供就餐场地,而社区居委会只是在其中扮演协作者的角色,主要职责为提供宣传支持与组织社区义工。在春融社区的案例中,社区居委会扮演了组织者和监督者的角色,其不仅通过公开招标积极寻找合适的合作伙伴,还提供场地支持,监督社区老年幸福食堂的运营,而与其签订合作协议的久安居家养老服务有限公司则只需要负责管理老年幸福食堂,各方明确分工,保障了食堂的高效运营。由此可见,无论是社区自主经营模式还是政府委托企业经营模式都有着明确的职责划分,然而后者的供给主体更加多元,更有利于老年助餐服务效率的提升(表2)。

表2 两种模式参与主体的分工

2.风险分配。老年幸福食堂在经营过程中的风险主要为经济风险和食品安全风险。在经济风险方面,3个案例中的老年幸福食堂都是独自经营,自负盈亏。在食品安全风险方面,江岸社区老年爱心食堂和文昌社区期颐小院老年幸福食堂是自己承担食品安全风险,其食品安全受当地市场监督管理局监督。而春融社区新时代老年幸福食堂则为负责企业与社区居委会共同承担,社区居委会负有对老年食堂食品安全的监督责任。社区自主经营模式因其供给主体的单一性,致使其运营风险全部由社区承担,而在政府委托企业运营模式中,由于社区和负责企业存在紧密的合作关系,经营风险由两者共同承担。

3. 服务管理。江岸社区老年爱心食堂是社区自主经营的一家老年助餐食堂,食堂的管理人员和工作人员都是社区居民,居民之间的人情往来和信任关系使得助餐服务得以良好开展,不足的是食堂工作人员没有接受过任何有关养老方面的专业培训,卫生意识和营养搭配意识还有待提升。文昌社区期颐小院老年幸福食堂和春融社区新时代老年幸福食堂是在社区人口老龄化压力加剧,而社区养老服务供给不足的困境下,居委会向社会专业机构借力的结果。负责运营的企业一方面具备专业知识和管理优势,能够更好地满足老年人餐饮需求,另一方面在社区居委会的协助下整合社区资源,形成标准化运营模式,提高了服务综合性和可持续性。

江岸社区老年爱心食堂属于社区自主经营模式,文昌社区期颐小院老年幸福食堂和春融社区新时代老年幸福食堂属于政府委托企业运营模式。2种模式下的老年助餐服务都改善了社区老年人的生活质量,减轻了社会的抚养负担,实现了社会整体福祉的提升。但比较之下,政府委托企业运营模式参与主体更加多元、风险分配更为合理、服务管理更具专业性,因而是更为主流的一种老年助餐服务供给模式。

四、结论与对策建议

(一)结论

通过梳理老年助餐服务在我国的发展模式,发现目前我国老年助餐发展模式大体分为2种类型:社区自主经营模式和政府委托企业运营模式。社区自主经营模式具有较强的福利性质,但这种模式的运营成本较高,且供给主体单一,往往难以满足社区老年人的差异化和多元化需求。政府委托社会企业运营模式则充分整合了政府、企业和社会力量,形成了多元供给的格局,但是这种模式也存在运营成本难以维系的问题,因为企业是低收益甚至零收益为老人提供助餐服务,如若经营和管理不当,很难维持助餐服务的可持续性供给。基于昆明市的3个案例的分析,发现政府委托社会企业运营模式更具可行性与可持续性。虽然2种模式下的老年助餐服务都改善了社区老年人的生活质量,减轻了社会的抚养负担,实现了社会整体福祉的提升,但比较之下,政府委托企业运营模式参与主体更加多元,风险分配更为合理,服务管理更具专业性,因而是更为主流的一种老年助餐服务供给模式。

(二)对策建议

尽管政府委托企业运营模式相比较而言更具可行性与可持续性,但仍存在一些不足之处:在政策层面表现为政策制定不完善,资金支持力度不足;在社会参与层面表现为项目知名度低,社会参与度不足;在服务主体层面表现为长期发展动力不足,自主性发展受缚。为此,提出对策建议如下。

1. 政策层面。老年幸福食堂项目作为一个社区养老服务的重要组成部分,其顺利实施需要政府制定清晰、有力度的政策支持。然而,政府在项目开始之前未能充分了解社区老年人的助餐需求,也未考虑到不同社区的特殊情况,导致政策在实施过程中出现缺陷。比如,文昌社区的老年幸福食堂由于居家养老服务中心建设尚未完成,老人活动场所不足,未达到相关运营补助条件,因此无法顺利申请到政府补贴。这说明政策制定时未能全面考虑社区的特殊情况和需求,缺乏灵活性和差异性。其次,资金支持力度不足。政府在支持老年幸福食堂项目方面的资金投入不够,导致项目在运营中面临资金短缺的问题。具体体现在政府补贴不到位,而这又会导致各处老年幸福食堂的就餐价格不统一。文昌社区的案例说明了政府补贴条件未能覆盖到所有有需要的社区,从而使得期颐小院无法享受到应有的支持。这反映了政府在支持老年幸福食堂项目上的资金分配存在不公平和不充分的问题,需要政府在制定政策时更加细致入微地考虑资金分配和项目需求的匹配。

综合而言,政府在政策制定和资金支持方面存在的问题直接影响了老年幸福食堂项目的实施和运营,需要政府在制定政策时更加全面考虑不同社区老年幸福食堂的特殊情况,建立更加灵活、细致的政策制定机制,充分了解各社区老年人的助餐需求,确保政策能够贴近实际情况,具有更强的适应性和差异性。此外,政府应增加对项目的资金支持力度,以确保老年幸福食堂项目的顺利推进。同时,设立专项基金,用于解决不同社区项目之间的资金分配不均问题,并制定明确的补贴条件标准,确保所有有需要的社区都能够顺利申请到政府补贴,避免像文昌社区一样因为特殊情况而无法享受资金支持。

2.社会参与层面。无论是文昌社区期颐小院还是春融社区新时代老年幸福食堂,两者都存在项目知名度低、社会参与不足的问题,具体表现在社会公益组织的参与程度较低、社会捐助较少的情况,这一现象影响了社区养老服务的全面性和可持续性。首先,社会公益组织在老年幸福食堂的建设中未能发挥应有的作用,其积极性和参与度较低。这可能是由于公益组织未充分认识到老年幸福食堂对社区养老服务的重要性,或者受到项目信息传播不足的影响,导致其在项目中未能充分参与,从而限制了社区服务的广度和深度。其次,社会捐助方面存在相对较少的投入,这可能与项目的知名度、透明度以及社区对捐赠的需求宣传不足有关。社会各界的积极参与和捐助是推动社区项目健康发展的重要动力,然而由于社会参与不足,项目面临资金短缺的风险,进而可能影响老年幸福食堂的长期可持续性。

要解决这一问题,社区可以考虑加强与社会各界的沟通与宣传,提高老年幸福食堂项目的知名度,明确老年幸福食堂的社会价值,以吸引更多的社会资源投入。此外,建议社区和政府建立更加透明、规范的捐赠机制,确保社会捐赠能够有效用于老年幸福食堂的建设和运营,从而促进社会参与的积极性和项目的可持续发展。

3.服务主体层面。在开办老年幸福食堂之前,八大碗餐饮有限公司原本是一家纯营利性的私人企业。在居委会的勉励下,八大碗餐饮公司决定参与社区老年幸福食堂的建设。这个决定既是因为社区养老体系建设的迫切需求,也是八大碗餐饮公司扩大其社会影响力的战略需要。然而,由于社区尚未达到补贴申请条件,再加上老年幸福食堂每月亏损的情况,使得八大碗餐饮公司在长期发展方面面临动力不足的问题,这一局面为社区的养老体系建设留下了隐患。因此,虽然餐饮公司参与社区项目有助于社会形象的提升和社区服务的改善,但也需要深入思考如何解决经济亏损和提升发展动力的问题,以确保社区养老体系的稳健发展。

为了解决春融社区新时代老年幸福食堂的亏损问题,久安居家养老服务有限公司也曾考虑过开展外卖、礼仪庆典等服务,但在该过程中,这种自主性发展面临着多种束缚。一是老年食堂位于惠兰园小区内部,虽然小区位于繁华商业街周边,但小区外面的居民对于老年幸福食堂知之甚少;二是目前食堂人手不足,但又无力聘请更多的工作人员,虽然社区经常会有义工过来帮忙,但业务拓展的行为属于商业性质,社区义工不便参与;三是老年幸福食堂虽然由社会企业承办,但同时也受街道和居委会的监督,居委会对于老年幸福食堂的业务拓展存在一定的顾虑。最终,老年幸福食堂拓展其他业务的计划被迫搁置,对社会企业的创新发展形成一定的制约。这一系列问题表明,在老年幸福食堂项目实施中需综合考虑社区居民的了解程度、人力资源、监管体系等多个方面的因素,以实现项目的可持续性和创新性发展。

促进老年助餐服务的持续稳定发展是一个涉及政府、企业、社会组织和社区层面的综合性问题。只有在各方的通力协作下,才能更好地满足老年人多层次的需求,促进社区居家养老服务体系的可持续发展。