灌南县国土空间规划现状基数转换问题探讨

吴晓涛

(南京图能地产科技有限公司,江苏 南京 210019)

0 引言

2019年5月,我国提出建立国土空间规划体系及全面开展国土空间规划编制工作。两年来各地在规划编制工作实践中不断探索,取得了丰硕的成果和巨大的成效,但也遇到了一些瓶颈,其中原因之一是规划底图底数尚未完全厘清。而国土空间规划现状基数转换(以下简称“基数转换”)是底图底数梳理的必然环节,因此为满足国土空间规划编制和实施管理,科学准确开展基数转换工作就显得尤为重要。

目前,关于基数转换的研究主要集中在第三次全国国土调查(以下简称“三调”)地类与国土空间规划用地分类对照关系[1-3]、用地分类体系的构建[4-5]、用地分类的完善[6]、转换方法的应用[7]、特定区域内底数分析[8]以及特定地类范围内的分类转换[9]等方面,而对于《国土空间调查、规划、用途管制用地用海分类指南(试行)》(以下简称“用地用海分类”)出台后,特别是新的规划现状基数分类转换规则[10]施行后基数转换工作存在的问题探讨较少。本研究首先对现行国土空间规划现状基数转换的基本内容进行阐述,并结合国土空间规划工作实践,对现行基数转换规则存在的问题进行探讨,旨在明晰问题和提出对策建议,进而为提高国土空间规划现状基数转换的科学性和合理性提供参考。

1 国土空间规划现状基数转换

国土空间规划现状基数转换是指为落实国土空间规划编制和实施管理的需要,按照尊重权益、实事求是和分类归档等工作原则[11],通过整合现状基础数据和相关用地(海)审批数据等,对规划现状基数的归并、细化和转换,从而形成国土空间规划现状基础数据[6]61。基数转换主要包括以下三种类型(见图1)。

1.1 地类归并

将耕地、园地、林地、草地和公共管理与公共服务用地在“三调”中的二级分类归并为各自的一级分类;将湿地在“三调”中的二级分类(盐田除外)归并为湿地;将“三调”中的城镇住宅用地、农村宅基地归并为居住用地。

1.2 地类细分

将“三调”中的铁路用地细分为铁路用地和交通场站用地;城镇村道路用地细分为城镇道路用地和乡村道路用地;交通服务场站用地细分为交通场站用地和其他交通设施用地;农村道路细分为乡村道路用地和田间道;港口码头用地细分为港口码头用地和交通场站用地;沟渠细分为沟渠和干渠;设施农用地细分为种植设施建设用地、畜禽养殖设施建设用地和水产养殖设施建设用地。

1.3 地类转换

1.3.1 类型不变

“三调”中的工业用地、采矿用地、盐田、公用设施用地、特殊用地、公路用地、机场用地、管道运输用地、河流水面、湖泊水面、水库水面、坑塘水面、空闲地、田坎、盐碱地、沙地、裸土地和裸岩石砾地地类名称保留不变。

1.3.2 名称对应

将“三调”中的商业服务业设施用地名称对应为商业服务业用地;物流仓储用地名称对应为仓储用地;公园与绿地名称对应为绿地与开敞空间用地;轨道交通用地名称对应为城市轨道交通用地;水工建筑用地名称对应为水工设施用地;冰川及永久积雪名称对应为冰川及常年积雪。

1.3.3 分类转换

1)已审批未建设用地。对于“三调”地类为非建设用地的已审批未建设用地,具体分为“已完成农转用审批手续(含增减挂钩建新用地手续),但尚未供地”“已办理供地手续,但尚未办理土地使用权登记”以及“已办理土地使用权登记”三种类型进行分类转换。

2)未审批已建设的用地。指对第二次全国土地调查(以下简称“二调”,下同)以来新增的未审批已建设的用地(“二调”为非建设用地)进行转换。

3)已拆除建筑物、构筑物的原建设用地。指对因低效用地再开发等原因已先行拆除的,“二调”或年度变更调查结果为建设用地且合法的地类转换。

4)已审批未建设的用海。指对已取得用海批文或办理海域使用权登记的、允许继续填海的已审批未建设的用海的转换。

5)未确权用海。指对围填海历史遗留问题清单中未确权已填海已建设的用海的转换。

2 实证研究

2.1 研究区域概况

灌南县地处江苏省的东北部,是连云港市的南大门,同时也是位于长江和沿海两大经济带交汇处的一座水绿新城,地处北纬33°59′～34°27′、东经119°08′～119°48′,东临黄海,位于连云港、宿迁、淮安和盐城四市交界之处,属徐淮盐连农业区。县域土地总面积1 028.49 km2(“三调”统计数据,以下其他数据均仅为本研究使用),下辖2个省级开发区和11个镇。

2.2 基数转换过程及结果

2.2.1 转换过程

第一步,对灌南县“三调”得到的国土利用现状数据进行梳理,通过前述的归并、细化、名称对应等相关处理,将“三调”工作分类转换为“用地用海”分类,进而得到归并细化后的基础数据。

第二步,将收集到的灌南县历年合法有效的用地报批、土地供应、不动产登记等相关矢量数据进行数据处理,包括拓扑重叠处理、属性字段完善,并根据数据在“三调”中是否为建设用地进行分类转换。若为建设用地,则继续按照第一步归并细化后的地类进行认定;若为非建设用地,则按照用地审批相关用地类别转换为建设用地。

第三步,将“二调”为非建设用地和“三调”未经审批的建设用地图斑进行叠加分析,若图斑已于2020年1月1日后补办用地手续,则继续按照第一步归并细化后的地类进行认定,否则退回“二调”地类,并按照“用地用海”分类进行归并细化。

第四步,将“二调”为建设用地和“三调”为非建设用地图斑进行叠加分析,并将数据分发各镇及园区进行举证确认,若能够提供合法审批手续或1999年以前即为建设用地的相关证明材料,则按照原建设用地地类进行认定,否则按照第一步归并细化后的地类进行认定。

第五步,将上述四个步骤得到的转换结果进行分类整合,得到灌南县国土空间规划基数转换后的基期现状用地。

2.2.2 转换结果

根据灌南县国土空间规划现状转换初步成果,转换后灌南县耕地614.69 km2,园地5.90 km2,林地43.80 km2,草地4.31 km2,湿地11.17 km2,农业设施建设用地26.77 km2,居住用地89.31 km2,公共管理与公共服务用地4.98 km2,商业服务业用地2.17 km2,工矿用地23.17 km2,仓储用地0.68 km2,交通运输用地7.28 km2,公用设施用地1.39 km2,绿地与开敞空间用地0.55 km2,特殊用地0.62 km2,陆地水域191.68 km2,其他土地0.02 km2(见图2)。

相较基数转换之前,转换后灌南县耕地、园地、湿地、农业设施建设用地、绿地与开敞空间用地、陆地水域和其他土地等面积有所增加,其中耕地、湿地、农业设施建设用地和陆地水域等面积增加较多;林地、草地、居住用地、公共管理与公共服务用地、商业服务业用地、工矿用地、交通运输用地、公用设施用地和特殊用地等面积有所减少,其中居住用地、交通运输用地、公用设施用地面积减少较大;仓储用地转换前后面积基本保持不变(见表1)。

究其原因,转换前后地类的变化除基本的地类归并和细分外,主要是在地类转换环节对已审批未建设和未审批已建设两类用地的转换所致。经统计分析,灌南县基数转换中,已审批未建设用地转换规模为7.07 km2,未审批已建设的用地转换规模高达38.39 km2,这两类转换直接导致了转换前后地类之间的较大变化。

表1 灌南县基数转换前后各地类面积变化情况统计表 km2

2.3 转换难点及存在的问题

1)个别地类难以在基数转换阶段进行有效精确转换。在地类细分环节,部分地类细分数据量较大,如“三调”工作分类中的“农村道路”和“设施农用地”。根据灌南县“三调”基础数据,全县农村道路总面积13.78 km2,涉及图斑12 584个;设施农用地总面积4.47 km2,涉及图斑2 198个。根据“用地用海分类”标准,对“农村道路”细分出的“乡村道路用地”和“田间道”判定标准主要是以是否对地表耕作层造成破坏。而“设施农用地”细分为“种植设施建设用地”“畜禽养殖设施建设用地”和“水产养殖设施建设用地”,除部分已经完成设施农用地备案的相关用地可根据备案资料判定具体用途外,其余绝大多数设施农用地图斑需结合实地现场调查才能准确细分出种养殖类型。很显然在如此庞大数据量的情况下,仅凭基数转换阶段工作很难做到对地类的有效精准细化。

2)未审批已建设用地直接退回不利于未来规划管理。对于未审批已建设用地,转换规则规定“二调”以来新增的未审批已建设用地,应当按照“二调”地类认定。据此规则,灌南县共有38.39 km2“三调”建设用地需退回“二调”非建设用地地类进行认定,占灌南县“三调”建设用地总规模的23.77%。经分析,拟退回用地中“三调”地类主要为农村宅基地、水工建筑用地、公路用地、工业用地、城镇住宅用地以及城镇村道路用地等,占需退回地类总规模的91.97%(见图3)。

众所周知,“二调”和“三调”之间的2010年是我国城乡经济急速发展的十年,期间各类城乡和交通水利等建设用地迅速扩张,各地均出现了相当规模的未审批已建设用地。此外,由于“二调”和“三调”两次全国国土调查所采用的调查标准和调查精度的差异,也造成一定规模的“二调”非建设用地在“三调”中被调查为建设用地,如灌南县7.5 km2“三调”公路用地中,“二调”农村道路占比高达68.83%。如果直接将上述“未审批已建设用地”退回非建设用地处理,既不符合现状实际,也会对未来的规划管理工作带来困扰。

3)缺乏对涉海相关数据的有效转换。灌南县东部濒临黄海,按照基数转换规则,需将海域相关数据在本次基数转换工作中一并落实转换。由于海岸线修测成果尚未发布,实际陆海范围难以区分。此外,相邻县区在实际管理海域及权属界线等方面长期存在争议,本次基数转换工作仅针对“三调”覆盖数据进行了转换,缺乏对海岸线以外“三调”海域及“三调”未覆盖海域数据进行有效转换。

4)现有基数转换规则缺乏对“三调”与实地不符用地的修正转换。根据《关于规范和统一市县国土空间规划现状基数的通知》,基数转换不得更改“三调”成果数据[10]1。但在实际转换工作中发现个别“三调”图斑与实际用途明显不符。规则中对于各类转换也仅以“三调”是否为建设用地进行转换,这就会导致同一个用地审批项目转换后项目用地范围内会出现不同用地类型的情况,导致转换结果存在割裂。

3 建议

1)地类归并、细化以及名称对应等可结合国土变更调查工作进行安排。理论上,国土变更调查应将用地用海分类作为基本依据并予以落实。因此,建议将基数转换中的地类归并、细化以及名称对应等基础内容在年度国土变更调查工作中进行安排,将“三调”工作分类直接转换到用地用海分类上来,以提高基数转换的科学性和可操作性。

2)进一步细化明确部分地类的转换规则。基数转换工作基于实事求是的原则进行安排,应以基数转换后数据的实用性为前提。因此,建议对未审批已建设用地应结合“三调”实际情况,对城乡建设用地和交通水利及其他用地应有所区分,进一步细化明确应退回“二调”地类的转换规则。此外,对于已先行拆除建筑物、构筑物的原建设用地,由于历史原因,实际转换工作中大量历史遗留闲置厂房、废弃学校等用地无法提供合法审批手续。限于早期技术手段,1999年以前即为建设用地的调查资料亦难以获得,按照规则难以进行转换,建议此类用地可拓宽举证路径,如以政府或部门情况说明予以举证。

3)海域数据的基数转换由上级部门统一协调安排。由于海岸线修测成果尚未发布,相邻县区实际管理海域及权属界线存在争议等原因,海域数据的基数转换工作操作难度较大。为确保基数转换成果的完整性和科学性,建议由上级部门统一协调安排海域数据的基数转换工作。

4)允许在不更改“三调”基础数据的前提下,在基数转换中对调查不实数据进行修正。基础数据的准确有效是国土空间规划编制的前提,因此,建议在基数转换工作中按照实事求是的原则,通过提供合法权源或实地影像资料的形式予以修正。

4 结语

本研究首先通过对现有基数转换规则进行系统阐述,结合江苏省灌南县工作实践,对该县基数转换前后地类变化情况进行分析,得出该县转换前后地类的变化除地类归并和细分外,主要是转换环节对已审批未建设和未审批已建设两类用地的转换所致。进而对当前基数转换中存在主要问题进行剖析,主要包括个别地类难以有效精确转换、未批已建退回不利于规划管理、涉海数据难以有效转换、缺乏“三调”与实地不符用地的修正等。最后针对出现的问题从变更调查、转换规则、涉海数据协调、数据修正等方面提出了有效建议,希冀对当前基数转换规则的进一步优化和细化提供帮助。