高校内部经济责任审计评价体系研究

李春霞,刘 娜,肖 矗

(榆林学院 审计处,陕西 榆林 719000)

开展经济责任审计工作是为了强化对党政主要领导干部和国有企事业单位主要领导人员的管理监督,促进领导干部履职尽责、担当作为,确保党中央令行禁止。可见,经济责任审计是对人的一项审计工作,其核心内容是评价领导干部是否履行经济责任,从而达到以审促改的效果。我国高校内部经济责任审计,由于发展时间短,高校业务的复杂多样差异性,导致审计评价基本停留在写实评价阶段,尚未形成评价体系。审计评价难以做到定量和定性相结合,评价结果的客观、公正性难以保证。因此审计评价体系的构建对我国高校内部经济责任审计工作的质量提升有着重要的意义。

一、高校内部经济责任审计评价体系研究现状

经济责任审计是中国特有的审计模式,因此国外并未有相关的理论和实践可供参考,国内关于高校内部经济责任审计评价的研究也很有限。

关于审计评价存在的问题方面,郭裕霞认为当前高校经济责任审计涉及到的相关制度规定内容较宏观,对审计实务具体的细化规定较缺乏,相关的理论支撑不足,实务操作性不强[1]。罗娅认为当前许多高校尚未构建科学、系统的经济责任审计评价体系,具体的评价内容不确定,评价方法大多停留在定性方面[2]。谢亚燕指出现行审计评价标准和体系尚未建立,评价内容多为主观的定性描述,缺乏明确的定量化评价,并且审计成果转化不足,难以使经济责任审计发挥最大的作用[3]。

关于评价指标的确定方面,郑兴东、丁增稳提出,指标体系的设置应有针对性,要根据高校领导干部各自对应经济责任来确定,并从资产状况、预算状况、自筹经费状况、费用节省状况、部门违纪状况五个方面构建指标体系[4]。陈卓根据审计内容的不同,将指标体系分成六大共性评价指标,这六大平衡指标跟2010版的《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定》的内容类似,也就是基于规定的重复版指标[5]。刘宝财在基于AHP法,构建了学校科学发展评价指标、权力运行情况评价指标、资源配置情况评价指标、操作行为情况评价指标四个方面的指标体系[6]。张帅基于经济责任权力视角,从经济决策、经济管理、经济执行、经济监督、个人廉洁自律五个维度内容进行审计评价与指标选取[7]。

关于审计评价体系的构建方面,林慧认为,对高校领导干部进行经济责任审计,应当建立一套包含财务与非财务指标的相对完整的绩效评价体系,根据审计侧重点的不同对各项指标设置不同的权重[8]。郑石桥指出,在运用层次分析法等数学方法对高校领导干部履行经济责任的水平进行综合评价时,既解决了不同指标计量属性不同的问题,也解决了指标权重的问题[9]。

综上,目前我国高校内部经济责任审计大多以财政财务收支、资产管理等财务指标为主要内容,很少涉及非财务指标和管理能力评价的领域,例如被审计领导人员决策是否民主、规范,专项资金项目的师生(社会)效益性等。实际操作中也缺乏科学、合理的审计评价体系可供参考。因此,我国高校内部经济责任审计评价体系的研究还处于初级阶段,还需要大量理论依据、制度建设和实际操作来支撑和完善。

二、高校内部经济责任审计评价体系的构建

我国高校内部结构复杂多样,且高校之间具有差异性,因此审计评价体系的构建将是一项复杂且系统的工程。

(一)评价体系构建的原则

构建评价体系需要遵循一定的原则,本文以2019年7月7日印发的《党政主要领导干部和国有企事业单位主要领导人员经济责任审计规定》(以下简称“新《规定》”)及《第3204号内部审计实务指南--经济责任审计》中关于审计评价的相关说明为确定原则。具体而言,应遵循全面性兼顾重要性原则、相关性兼顾可比性原则、审慎性兼顾“三个区分开来”原则、定性评价兼顾定量评价原则。

(二)评价体系指标的确定

评价体系是评价指标的载体,评价指标是评价体系的核心内容[10],因此构建高校内部经济责任审计评价体系的第一步是确定评价指标。在选取评价指标时,主要考虑两方面的因素:一方面是考虑构建审计评价体系时应遵循的全面性兼顾重要性原则,选择了审计内容较为全面且具有权威性的新《规定》及《第3204号内部审计实务指南--经济责任审计》作为主要参考依据;另一方面是考虑到现有研究成果和问卷调查的结果,选取指标时充分考虑个性与共性的统一,力争选取指标具有较强的相关可比性。最终确定的审计评价指标包含5个一级指标和23个二级指标,具体指标设置如表1。

表1 评价指标表。

(三) 评价体系的构建

针对上述确定的评价指标,利用专家打分法,对各项指标的重要程度进行比较排序,确定各项指标的权重,从而构建出一个完整的评价体系。本文选择的评价方法是层次分析法(Analytic Hierarchy Process,AHP)。为了提高专家判断的准确度,成对比较的重要性所采用的标准为1～9比例标度法。对于本文而言,一共需建立6组成对比较矩阵,包括一级指标层之间的判断矩阵(即B1～B5);二级指标层对于一级指标层(包括B11～B15对于B1、B21～B25对于B2、B31～B38对于B3、B41～B43对于B4、B51～B52对于B5)的5个判断矩阵。向中国教育审计学会会员群、会计学会群及有高校经济责任审计经验的会计师事务所人员发放问卷,最终获取电子问卷212份,经过筛查后确定有效问卷209份,涵盖了我国27个行政区域,全国覆盖率达79.41%。本文根据调查问卷中关于各层级各项指标判断得分的算术平均数为基础,应用1～9比例标度法,确定了下文的判断矩阵(见表2～表7)。

表2 B1～B5之间的判断矩阵。

表3 二级指标层B11～B15对于一级指标层B1的判断矩阵。

表4 二级指标层B21～B25对于一级指标层B2的判断矩阵。

表5 二级指标层B31～B38对于一级指标层B3的判断矩阵。

表6 二级指标层B41～B43对于一级指标层B4的判断矩阵。

表7 二级指标层B51-B52对于一级指标层B5的判断矩阵。

根据判断矩阵,计算权值并做一致性检验及层次总排序,当判断矩阵P的CR<0.1时或λmax=n,CI=0时,认为P具有满意的一致性,否则需调整P中的元素以使其具有满意的一致性。

本文利用层次分析法迈实软件工具,在同一层级逐项计算每个指标的权重值w,最大特征值λmax,以及上述6个判断矩阵的一致性检验CI,一致性比率CR,最终结果见表8、表9。

表8 一级指标一致性比率CR计算结果整理。

表9 二级指标一致性比率CR计算结果整理。

经过计算可以看出,所有矩阵的一致性比率CR都符合0.10以下的要求,这些判断矩阵达到了容许的一致性,通过检验。

本文为了进行单项评价和综合评价,对于各准则层内指标采取百分制的形式,各准则层对目标层采取百分比形式反映。因此将表8、表9中的指标层在准则层所占权重数字进行百分制处理,并通过四舍五入进行取整,取整过程中出现准则层重大经济事项决策下的各指标分值合计99分不等于100分的情况,权衡后将决策实施有效性率从15分调整为16分。整理得出最终的高校内部经济责任审计评价体系如表10:

表10 高校内部经济责任审计评价体系表。

本体系审计评价分为单项评价和综合总体评价,单项评价即审计人员对准则层项下各指标进行打分后作出的评价,反映被审计领导人员对各方面(一级指标)工作的履职情况。综合总体评价即将一级指标项下各指标得分合计得到各一级指标的单项得分,并根据前文计算出的一级指标各项目的权重值,加权求得被审计领导干部的总体得分F。根据被审计领导人员履行经济责任情况的得分情况,共划分为五个档次,即F≥90分表示经济责任履行情况好;90分>F≥80分表示经济责任履行情况较好;80分>F≥70分表示经济责任履行情况一般;70分>F≥60分表示经济责任履行情况待改进。

三、高校内部经济责任审计评价体系的应用效果分析

本文选取省属本科高校YL学院基建处原处长X同志的离任经济责任审计为案例对上述的评价体系的应用效果进行分析。X同志2017年11月至2021年3月主持基建处全面工作的任职期间,审计范围为X同志任职期间遵守法律法规、贯彻执行党和国家经济方针政策、决策部署情况、党风廉政建设、内控制度建设、财务收支、国资管理、管理绩效等方面。

(一)X同志任职期间所履行的经济责任情况

1.重大经济事项决策。基建处对于**万元以上的基建项目及大额资金的使用按照《YL学院贯彻落实“三重一大”决策制度实施细则》的规定,相关提案经过校长办公会及党委会通过后,由基建处负责组织实施,涉及的招投标议案及考察、验收等要事由基建领导小组成员参与。

X同志任职期间涉及的重大经济事项主要包括学生公寓楼的建设;产教融合农牧中心项目一期北区的现代农业科技研发中心工程,绒山羊研发中心工程主体工程及室内外工程、消防水池主体工程;产教融合农牧中心项目南区工程的部分工程项目;校企能源化工基地项目的招投标、合同签订,完成施工场地三通一平、基础及地下一层和局部主体工程、室外消防水池及消防系统工程招标、合同签订和工程施工;毕业生宿舍粉刷工程等大中型项目。由于YL学院审计处属于基建领导小组成员,上述项目的立项、招投标、工程项目的预算审核、结算审核及验收等均经过YL学院审计处负责工程的人员全程参与。因此上述项目的合法合规及有效率在一定程度上选择信赖审计处的工作结果。

本次审计根据抽查会计凭证,对一笔付款凭证所附的校长办公会的决议内容进行追踪审计,会议决议创文工程预算**万元,以基建处处务会议形式确定完成单位,要有会议记录、会议档案,同时决议同意春节前支付各类款项(2018年基建维修、基建工程和创文期间维修工程)合计不超过**万元,由基建处和财务处商定创文专项、维修专项和基建专项具体支付明细。审计发现,付款所附经过审批的支付明细中包含若干无合同、发票未开却安排付款的项目。向基建处进一步核查,基建处未能提供确定完成单位的会议记录及会议档案,也未提供确定支付明细的会议记录和档案资料。因此此事项被认定为在重大经济事项决策中未严格执行学校会议决议,即决策程序不符合内部决策流程。

2.内部控制。X同志任职期间根据学校和部门工作实际,拟定了《YL学院基本建设工程突发事件应急预案(试行)》《基建处廉政建设规定》《基建处“三重一大”议事制度》《YL学院基本建设项目招标管理实施细则(试行)》《小型基建维修工程管理办法》等多项内控制度。基建处合同管理方面执行学校的《YL学院经济合同管理暂行办法》并在《YL学院基本建设管理办法(试行)》中细化了工程项目合同管理办法。

(1)合同管理方面:审计组抽查发现,2020年9月,**报现代农牧业科教基地产教融合北区设计费(第四次)**万元,审计组发现后附合同与本次报销事实不符,事实有变化未签订补充或变更协议,合同约定付款时间为主体完成后七日内,但第四次付款时未提供主体完成的相关证明资料。

(2)采购管理方面:审计组抽查发现,2020年9月,**报校企合作能源化工基地项目人工地基检测费用**万元,基建处未提供采购过程资料。

(3)资产管理方面:审计组抽查发现,基建处固定资产存在账实不符情况,如锅炉房改造工程项目和天然气锅炉已经拍卖处置,已经损坏的相机和移动硬盘未及时报损下账。

(4)经济事项档案管理方面:基建处设有专门档案室存放档案,由专人保管,但是未设完整的档案目录或台账,导致档案资料翻阅困难。

(5)项目管理方面:基建处涉及“三重一大”的工程项目管理较为规范,但是中小型项目管理有执行不到位的情况。如2018年4月,学生公寓楼纱窗和隔断超预算**多万,基建处处务会议记录中标明用好的方案,基建处并未提供变更资料。

3.经费管控。本次审计期间为2017年11月～2021年3月,仅分析近三个完整年度预算,即2018～2020年度预算执行情况。基建处2018～2020年度预算执行情况如图1所示。

图1 基建处2018～2020年度预算执行情况。

基建处2019年预算执行率为39.04%,主要原因为2019年四个项目未按计划实施,两个项目预算期末有余额。

4.党风廉政、廉洁从业。审计组未收到有关X同志在任职期间的举报材料;访谈和调查未发现X同志在任职期间存在廉政问题;检查会计资料未发现X同志在任职期间存在违规报销费用、转移国家财产和挥霍浪费等行为。

5.以往审计发现问题整改。根据审计处审计发现问题整改台账,涉及基建处的大部分问题都得到了整改,部分审计发现的问题整改工作没有实质性的进展。如1号教学楼(现为3号教学楼)长期挂账**元。学生公寓-东南角项目、图书信息中心项目、室内体育馆项目与实验实训中心项目等4项工程已暂停建设,专家楼、综合服务楼、高层学生公寓等3项工程已停止建设未及时处置已发生的建安支出、待摊投资等报废工程损失。

(二)X同志经济责任审计结果及审计建议

根据审计工作情况详细描述,结合民主评议表得分情况,得出X同志在基建处任职期间经济责任审计评价总得分为85.47分,评价情况如表11所示:

表11 X同志经济责任履行情况审计评价表。

从表11中可以看出,X同志在重大经济事项决策和内部控制方面经济责任履行情况好,经费管控方面经济责任履行情况较好,党风廉政、廉洁从业方面经济责任履行情况一般,以往审计发现问题整改方面未履行经济责任。以往审计发现问题整改方面得分21.43分,其中“整改措施落实效果”指标得分为0,对此本文依据评价标准给出解释,整改措施落实一项不到位扣20分,最高扣50分,上文提到基建处7个项目未整改到位,故该指标为0分。总体审计评价情况是,X同志综合得分为85.47分,符合B等分值等级,说明X同志经济责任履行情况较好。

综上所述,作者通过构建的审计评价体系为X同志打分的结果为较好,而在YL学院审计处运用传统的经济责任审计方式给予的写实评价是“X同志任职期间,能够遵守国家有关法律法规和财经纪律;除上述发现的问题外,财务资料基本真实合法合规,财务收支基本符合相关财经制度规定,未发现X同志在任职期间存在违反财经纪律、廉政规定及其他违法违纪的行为”。本文构建的评价体系通过综合得分能够直接判断和比较经济责任履行的优劣;通过对五个维度分项计分在一定程度上反映了审计发现问题对最终评价的影响程度,并能提出改进重点;经济责任审计评价工作以指标为导向,一方面可以促使中层领导人员在履职过程中能够对标对表,不断提升履职能力,另一方面根据审计评价结果,中层领导人员及相关的部门(单位)可以做到有的放矢,查缺补漏,取长补短,进而一定程度上促进中层领导人员的履职能力及部门(单位)乃至整个学校的治理水平的提高。

四、结语

本文契合新时代下审计发展的需求,也满足高校日益关注的审计评价体系层次研究。具体来讲,本文一方面有基础理论研究,另一方面有具体案例进行效果验证,从多方位证实了本文构建的审计评价体系的实用性。本文构建的审计评价体系在确定指标时对我国高校教育体系内的业务进行了归纳总结,未涉及高校内部经营性的单位,因此确定的指标一定程度上具有抽象性和概括性,且未包含盈利性指标。具体应用中可能会因为各部门(单位)的职能属性不同而导致评价结果有偏差。因此具体实施中还需要根据实际情况对各指标及其权重进行动态调整。总体而言,高校内部经济责任审计评价体系的构建及应用将是新时代下经济责任审计深入规范开展的内在要求,同时也是高校内部审计和治理监督发展的必由之路。