新时期陕西省黄土高原地区淤地坝工程建设管理实践与思考

吴冠宇 惠波 李长保 王鹏

［关键词］ 淤地坝；建设管理；黄土高原地区；陕西省；新时期

［摘 要］ 截至2022年底，陕西省建成淤地坝35 049座，占全国淤地坝总数的58%，是淤地坝建设的主战场。基于陕西省淤地坝建设发展现状及成效，从病险淤地坝影响安全运用、地方配套资金不到位、林业占地手续制约水保生态治理项目实施的积极性、运行管理手段落后等4个方面，分析了淤地坝建设管理方面存在的问题，提出了完善顶层规划体系、超前谋划项目前期、加强建设管理、创新筹融资机制、提升运行管理效能、加大技术创新力度等6个方面的应对举措，可为陕西省淤地坝高质量发展和打造黄土高原地区水土保持高质量发展先行区提供积极探索。

［中图分类号］ S157.2  [文献标识码] C  DOI：10.3969/j.issn.1000-0941.2024.01.007

淤地坝工程是黄土高原地区独有的经实践检验具备特定功效的水土保持工程措施[1]。习近平总书记在“9·18”黄河流域生态保护和高质量发展座谈会上指出：“黄河中游要突出抓好水土保持和污染治理。有条件的地方要大力建设旱作梯田、淤地坝等。”2022年12月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于加强新时代水土保持工作的意见》，提出“突出抓好黄河多沙粗沙区特别是粗泥沙集中来源区综合治理，大力开展黄土高原高标准淤地坝建设，加强病险淤地坝除险加固和老旧淤地坝提升改造”，这为今后扎实做好水土保持工作指明了方向，提供了根本遵循。陕西省多沙粗沙區面积占黄河流域多沙粗沙区面积的56%，粗泥沙集中来源区面积占黄河粗泥沙集中来源区面积的78%。特别是延安、榆林等地，受土质疏松、地形破碎、降雨集中等因素影响，区域土壤侵蚀强度大，水土流失特别严重，其淤地坝数量占全省淤地坝总数的98%，足以说明延安和榆林是全省淤地坝建设的核心区，更是全国淤地坝建设的主战场。“十四五”以来，陕西省淤地坝建设迎来难得的历史契机，投资规模大、建设任务重，唯有抢抓机遇，迎难而上，才能使陕西在全国生态保护和高质量发展进程中迈出先行一步。笔者在多年工作经验基础上，结合实地调研、检查督导等，总结陕西全省淤地坝建设发展现状及成效，剖析当前淤地坝工程建设管理过程中存在的主要问题，并提出相应的对策，以助力延安创建全国水土保持高质量发展先行区和榆林市生态文明示范区建设，为统筹谋划陕西省黄土高原地区淤地坝高标准建设和高质量发展提供参考依据。

1 建设发展现状及成效

多年来，在党中央、国务院高度重视及各级领导干部的共同努力下，黄土高原地区淤地坝工程建设有了长足发展，特别是陕西省已建成淤地坝数量占全国淤地坝总数的58%。依据《2022年陕西省水利统计年鉴》，截至2022年底，全省共建成淤地坝35 049座，其中大型（骨干）坝2 895座、中小型坝32 154座。已建成淤地坝取得了显著的经济、社会和生态效益，累计拦泥58亿t，淤地5.73万hm2，年均增产粮食3亿多kg，现有淤地坝保护下游耕地面积2.4万hm2。

1.1 拦泥保土

黄河泥沙90%来源于黄土高原地区。修建于各级沟道中的淤地坝，通过级联调控，构成了溯源开始的第一道防线，从源头处形成了一道人工生态屏障，对黄河安澜起到重要作用。依据中央农村工作领导小组办公室和水利部水土保持司等6家单位组成的联合调研组完成的《2003年黄土高原地区淤地坝专题调研报告》，淤地坝每淤积1 hm2坝地平均可拦截泥沙量分别为大型坝13.08万t、中型坝10.08万t、小型坝5.15万t，特别是成熟的淤地坝坝系，拦泥作用更加明显。据调查，延安市年均入黄泥沙从过去2.58亿t减少到目前的0.31亿t［2］，截至2022年底全市已建成的11 615座淤地坝累计拦蓄泥沙达17亿t，相当于全市54.8 a输入黄河的泥沙总量。陕西全省年均入黄泥沙量从过去8.3亿t减少到目前的2.68亿t，个别年份陕西潼关水文站断面入黄泥沙量已不足1亿t，全省淤地坝共拦截泥沙量58亿t，相当于全省21.6 a输入黄河的泥沙总量。

1.2 淤地造田

淤地坝将坡面及其上游泥沙就地拦截形成坝地，其富含大量有机质，养分肥沃，水分充足，抗干旱能力突出，形成了良田。据了解，延安市延川县贾家坪镇马家湾大型淤地坝已拦截泥沙650万t，淤成坝地面积55.33 hm2，每公顷坝地玉米年产量12 t，相当于梯田的2～3倍、坡耕地的5～8倍；延安市宝塔区碾庄沟坝系淤成坝地260 hm2，近几年为延安市提供建设用地100 hm2。高标准、高质量的坝地，为优化农村土地利用，调整产业结构，促进乡村振兴与脱贫攻坚有效衔接创造了条件，也为将坝地纳入“占补平衡”做出了积极的探索。

1.3 滞洪减灾

以小流域为单元，梯级建设的淤地坝，具有层层拦蓄、削峰、滞洪等作用，能有效遏制洪水泥沙对下游沟道等造成的灾害。在子洲、绥德县2017年“7·26”暴雨洪水期间，据调查，子洲县小河沟淤地坝系拦蓄洪水246万m3、泥沙210万t，新淤成坝地13.33 hm2，确保了下游480余人及生产生活设施的安全［3］；依据绥德县无定河流域支沟韭园沟流域和裴家峁沟流域实测资料，未治理的裴家峁沟出口断面最大含沙量为382 kg/m3，洪峰流量为126.10 m3/s，已治理的韭园沟（淤地坝系小流域）出口断面最大含沙量为170 kg/m3，洪峰流量为36.14 m3/s，相比较，韭园沟出口断面最大含沙量减少了55.50%，洪峰流量减少了71.34%。淤地坝蓄洪滞洪、削洪减沙、减蚀固沟作用显著。

1.4 提质增效

陕西省近90%的淤地坝以坝代路，极大地改善了农村交通条件，架起了通往致富的新路；高产稳产的坝地，解决了农村基本粮食需求。据统计，陕西全省有481座淤地坝发展高效农业、600多座淤地坝解决当地数十万人的人畜饮水水源问题、400多座淤地坝利用蓄水灌溉耕地2 000多hm2、600多座淤地坝发展水产养殖[4]。淤地坝建设为优化产业结构、巩固退耕还林还草成果、发展多种经营探索了经验，促进了农村经济转型提质增效和高质量发展。

2 存在的主要问题

2.1 病险淤地坝影响安全运用

陕西省的淤地坝约90%以上由群众自发修建于20世纪六七十年代，缺乏科学规划设计，质量标准低，加之长期运行、除险加固投资不足，半数大中型淤地坝存在病险问题。据2009年黄土高原地区淤地坝安全大检查资料，陕西省共有中型以上病險淤地坝6 524座，其中大型（骨干）坝1 720座、中型坝4 804座；2016年水利部印发的《黄土高原地区中型以上病险淤地坝除险加固工程实施方案》中，累计列入陕西省中型以上病险淤地坝2 892座，其中一期名录包括病险坝902座（骨干坝471座、中型坝431座），二期名录包括病险坝1 990座（骨干坝760座、中型坝1 230座）。2016—2023年，国家安排对陕西省1 994座中型以上病险坝进行了除险加固，占陕西省中型以上病险淤地坝数量的30.56%，病险淤地坝除险加固任重道远。

2.2 地方配套资金不到位

2020年，国家启动了黄土高原地区淤地（拦沙）坝工程建设，列入了国家150项重大水利工程建设范围。依据2021年水利部和国家发改委联合印发的《黄河流域淤地坝建设和坡耕地水土流失综合治理“十四五”实施方案》（以下简称《国家级实施方案》），“十四五”期间安排陕西省新建淤地坝和拦沙工程2 683座，总投资51.04亿元，其中中央投资40.83亿元，地方配套资金10.21亿元。工程开工建设期间（2021—2022年），国家共安排资金23.2亿元，需要地方配套5.8亿元。由于有淤地坝建设任务的大多为贫困县（区），县级财政困难，除榆林市和个别县（区）落实少量配套资金外，初步统计缺口资金达2.87亿元，因此一些大中型淤地坝必备的水雨情和安全监测预警设施不能同步建设。同时，病险淤地坝为定额补助，大、中型病险坝国家分别补助90万、50万元/座，但地方配套资金紧缺，对项目建设影响较大。

2.3 林业占地手续制约水保生态治理类项目实施的积极性

水土保持生态治理类项目未纳入森林植被恢复费免征范围。黄河流域淤地（拦沙）坝、病险淤地坝除险加固等工程建设前期需要办理林地占地手续，省市两级手续办理环节多、程序烦琐、周期长，保守估计一般需要3个月左右，严重影响工程建设进度。若未办理相关手续，林草部门（森林公安）将以违法毁林且未办理林业手续为由，对项目法人及施工企业进行刑事处罚、行政问责，严重制约各地水保生态治理类项目实施的积极性。另外，办理手续的同时还要缴纳使用林地可行性报告和植被恢复方案编制费、大额的森林植被恢复费，2021年度仅榆林市12个县淤地（拦沙）坝工程就需缴纳森林植被恢复费多达5 010万元。项目概算中未列入征占地补偿费用，依据《黄土高原地区淤地坝工程建设管理办法》《陕西省黄土高原地区淤地坝工程建设管理实施细则》，工程建设涉及的土地占用、搬迁及淹没损失补（赔）偿，由所在地县级人民政府依法负责解决，不得使用中央预算内投资，而当前大部分县区财政紧张，尤其对刚完成脱贫任务的县更是难以支付此项费用。

2.4 运行管理手段落后

淤地坝工程大多位于偏远农村，交通、通信等基础设施建设相对滞后，缺乏现代化监测手段和监测预警系统，导致应急预警不及时、应急管理工作不到位。日常运行管理主要依赖当地村民人工巡查，缺乏专业管护人员，导致日常管护效率不高。依据近年来有关县级政府公示的中型以上淤地坝防汛“三个责任人”名单，存在一名巡查责任人巡查多座淤地坝的情况，特别是建设在无人区的淤地坝，交通不便、通信不畅，单靠人工巡查难以及时发现安全隐患，造成汛期防洪压力大。

3 工作举措

3.1 完善顶层规划体系

依据《国家级实施方案》和陕西省工作实际，尽快完成省级实施方案中期调整，细化实化方案，明确实施范围、建设任务及有关要求。开展广泛深入研究，在印发实施的《陕西省黄土高原地区淤地坝工程建设管理办法实施细则》《陕西省淤地坝初步设计编制大纲（试行）》等基础上，尽快修订《陕西省淤地坝建设管理办法》，进一步规范项目管理，提高项目前期工作质量、落实管护责任。严格落实水利部印发实施的《黄土高原地区淤地坝登记和销号管理办法（试行）》，借助大数据管理等实现淤地坝精细化管理。

3.2 超前谋划项目前期

项目前期工作进度滞后已成为“十四五”淤地坝建设全面推进的瓶颈。要按照“建设一批、储备一批、谋划一批”的思路，制定项目前期工作计划，明确责任主体，细化工作任务，上下统筹联动，形成项目前期工作良性机制。加快项目保障要素办理，积极主动协调发改、自然资源、林草等部门，提前介入，进一步优化、简化办理程序，提高审查审批效率，在政策允许范围内减免森林植被恢复费等相关费用。建立项目前期工作质量责任体系，加强专家管理，制定工作规则，严格勘察设计、审查审批环节，提高项目前期工作水平。建立勘察设计单位“黑名单”制度，将设计质量差、超出资质范围的单位纳入诚信管理体系，必要时进行约谈或通报。

3.3 加强建设管理

新建淤地坝、拦沙工程实行质量终身负责制，并参照建设基本程序进行管理。借助水利部组织开展的淤地坝工程建设质量专项检查行动和淤地坝稽查，进一步督促建设单位加强对勘察设计、施工、监理、质量检测、材料供应等参建单位的管理；优化施工流程，严格按照批复的设计进行施工，科学合理推进施工进度，确保年度投资完成率达到95%以上；完工项目要尽快组织竣工验收，办理资产移交手续，保证工程档案资料的真实性、完整性、准确性、系统性，同时明确后续管护机构、人员、责任和经费，划定工程管护范围，确保工程效益长久持续发挥。另外，根据淤地坝工程的特点，探索创新工程建管模式，鼓励采用以奖代补、先建后补、村民自建等模式开展工程建设。

3.4 创新筹融资机制

病险淤地坝除险加固是国家下达陕西省的约束性建设任务，事关人民群众生命财产安全，要克服“等、靠、要”思想，在争取中央投资补助的情况下，积极协调发改、财政等部门，拓宽投资渠道，建立稳定的良性投入机制。协调各级财政部门，安排一定比例的水土保持补偿费用于病险淤地坝除险加固，根治隐患，确保安全运用；对新建淤地坝、拦沙工程，要主动协调发改、财政等部门，出台地方配套资金筹措办法，保障项目顺利实施。要创新筹融资管理机制，加大坡耕地治理，形成高产农田纳入耕地占补平衡试点；制定优惠政策，建立多元化的投资机制，吸引民间资本投入淤地坝建设。

3.5 提升运行管理效能

在总结淤地坝安全运行管护经验的基础上，逐步完善运行管护措施，探索和完善淤地坝工程产权制度改革和运行管护形式，深化承包、拍卖、租赁、股份制等多种形式产权制度改革，转让使用权、经营权，调动管护积极性，逐渐创建责、权、利相协调的运行管护长效机制。把淤地坝的安全管理放在核心地位，严格落实“四预”措施，落实防汛“三个责任人”责任，加强隐患排查治理，及时消除安全隐患，特别是对不能及时除险加固的淤地坝，要采取针对性措施，制定具有可操作性的应急预案，确保下游群众生命财产和基础设施安全。探索坝地高效利用技术，种植烤烟、葡萄、药材等经济作物，大幅提高坝地产能，不断改善群众生产生活条件，巩固脱贫致富成果。

3.6 加大技术创新力度

注重数字赋能、创新驱动。持续推进黄土高原淤地坝信息管理系统在顶层设计、标准制定、数据库建设、数字孪生场景搭建、淤地坝身份认证、系统共享等方面的建设，完善淤地坝数据库，实现淤地坝信息快速查询、多维统计、实时分析调度、“三个责任人”在线呼叫及与防汛会商系统共享等功能。加大与科研院所等技术单位深度合作，科学推进柔性溢洪道、纳米复合材料、免管护淤地坝等试验。

4 结束语

特殊地理位置和自然禀赋决定了陕西省在黄土高原生态屏障中的重要地位，淤地坝作为拦截泥沙、完善水沙调控的有效手段，新时期其建设必须坚持问题导向，从顶层设计、规范管理、资金保障、提升效能、科技创新等方面，突破现有瓶颈，科学有序推进，为黄河流域生态保护和高质量发展提供有力支撑。

[参考文献]

[1] 惠波，王答相，张涛.关于新时期黄土高原地区淤地坝建设管理的几点思考[J].中国水土保持，2020（2）：23-26.

［2］ 陈晨，张晨俊，姜辰蓉.“新潮”涌动：陕西推动黄河流域生态保护和高质量发展观察［EB/OL］.（2023-10-20）［2023-10-25］.http：//www.sx-dj.gov.cn/dzqk/zk/2023n/d19q/1715300547113041922.html.

[3] 彭鴻，张武俊，刘顺勤，等.发挥淤地坝系功能 支撑乡村振兴发展[J].中国水土保持，2018（4）：20-22.

[4] 马增辉.陕北黄土高原地区淤地坝建设探析[J].现代农业科技，2021（8）：174-177.