银行在大城市城中村改造中的机遇

张斌 刘蕊

2023年4月，党中央提出“在超大特大城市积极稳步推进城中村改造”。与此前主要在三四线城市开展的“棚改”和“旧改”不同，此轮城中村改造以保留、利用、提升为主，而非拆除重建，范围聚焦在超大特大城市；改造资金鼓励政府资金与民间资本共振，形成“财政+专项债+金融机构融资+改造主体自筹+社会资本”一体化筹资方式。预计新一轮城中村改造大概率将成为下一阶段我国加强逆周期调节、稳定宏观经济大盘的重要发力点，同时也打开了金融服务增量空间。商业银行需要紧跟国家政策导向，靠前发力，积极满足超大特大城市城中村改造领域多元化金融服务需求。

央地积极探索城中村改造机制和模式

城中村是指农村村落在城市化进程中，由于全部或大部分耕地被征用，农民转为居民后仍在原村落居住而演变成的居民区。城中村土地归村集体所有，但由于身处城市，具备城市和农村的双重属性，通常会出现游离于现代城市管理之外、建设水平落后、与城市整体规划割裂、缺乏公共服务等问题。2023年以来，城中村改造成为城市更新项目的重点，已经形成中央加快部署、地方加速推进的双重建设格局。

中央不断完善城中村改造制度建設。2023年4月，中共中央政治局会议明确提出在超大特大城市积极稳步推进城中村改造。7月21日，国务院常务会议审议通过《关于在超大特大城市积极稳步推进城中村改造的指导意见》，同时要求把城中村改造与保障性住房建设结合好。各城市可能将利用本轮城中村改造推进保障性租赁住房筹建。7月28日，超大特大城市积极稳步推进城中村改造工作部署电视电话会议召开，进一步明确要从实际出发采取拆除新建、整治提升、拆整结合等不同方式分类改造，实行改造资金和规划指标全市统筹、土地资源区域统筹，实行净地出让。9月，自然资源部印发《关于开展低效用地再开发试点工作的通知》，以城中村和低效工业用地改造为重点，在北京等43个城市开展期限为4年的低效用地再开发试点，涉及收储机制、征收补偿办法、容积率奖励等方面。该通知同时指出要探索城中村改造地块按一定比例建设保障性住房。

地方一城一策，广州或为城改标杆城市。根据第七次人口普查数据，目前我国共有7个超大城市（城区常住人口在1000万以上）和15个特大城市（城区常住人口为500万至1000万，依据国务院2014年发布的《关于调整城市规模划分标准的通知》，城市规模划分标准以城区常住人口为统计口径，其中城区常住人口1000万以上的城市为超大城市；500万以上1000万以下的为特大城市。目前全国共有7个超大城市：上海、北京、深圳、重庆、广州、成都、天津；共有15个特大城市：武汉、东莞、西安、杭州、佛山、南京、沈阳、青岛、济南、长沙、哈尔滨、郑州、昆明、大连、苏州）。虽然目前城中村改造总体规划还没有推出，但部分城市已公布城改计划。其中，广州的政策推进尤为迅速。广州2023年计划推进127个城中村改造项目，预计完成固定投资额为983亿元，全市城市更新固定资产投资额为2000亿元。6月，广州市住建局进一步发布优化城中村全面改造项目审批流程的通知，优化审批和征拆环节，试行金融机构或担保机构为城中村改造项目提供履约担保。9月，广州安居集团成立，旨在构建公共租赁住房、保障性租赁住房、共有产权住房三方面同步发展的住房保障体系。11月，广州市人大常委会官网公布了《广州市城中村改造条例（草案修改稿·征求意见稿）》向社会各界公开征求意见。预计广州将成为国内第一个为城中村改造立法的城市。

其他城市的行动。北京在2022年5月份发布《北京市城乡结合部减量发展三年行动计划（2021—2023年）》，梳理确定了近200个项目，其中朝阳区、丰台区、海淀区、大兴区等是重点区域。2023年3月底发布《北京市征收集体土地房屋补偿管理办法》（征求意见稿），明确以房屋安置方式为主，做到安置房先行，尽量缩短期房安置周期。上海在2023年4月规划启动10个城中村改造项目，计划2032年年底完成62个城中村改造项目，拟引入优质大企业来解决城中村改造资金问题。深圳在2023年3月发布《深圳市城中村保障房规模化品质化改造提升指引》，提出对城中村进行品质化改造并转化为保障性住房的策略，计划在2023年通过城中村规模化品质化改造提升，筹集保障性住房5.2万套（间），是目前将城中村改造与保障性住房建设相结合的典型范例。

目前，全国范围内的超大特大城市城中村改造计划已经逐步形成，但还未到大规模启动阶段。2023年7月以后，各地政府开始积极摸底并逐步形成未来改造的计划。同步进行的还有和企业的沟通，以了解参与意向和可行性，其中部分项目已经达成新的合作。预计2023年底各地政府有望形成更具操作性的工作计划与指导纲领。

本轮城中村改造的模式分析

从以往案例来看，城中村改造流程长，项目周期可达10年左右。预计本轮城中村改造可能实施拆改结合、房票安置、商业开发和筹集保障房并举的模式，政府统筹力度和国企参与度可能较高。

改造资金来源将重点突出市场化作用。上一轮棚户区改造以财政拨款为主要资金来源，以商品住宅开发为主要改造方向。当前地方政府卖地收入锐减，地方财政吃紧；企业资金链持续承压，且城中村改造投资回收期长、利润微薄。在此背景下，新一轮城中村改造的资金来源将更多强调多元化、市场化，社会资本将发挥重要作用。

具体改造资金来源可包括“财政出资+金融机构融资+城市更新类基金+城投主体融资+社会资本”。其中，财政可通过直接投资、资本金注入、投资补助、贷款贴息等起到撬动作用；专项债资金成本低、专款专用，要求项目资金自平衡，支持规模取决于专项债总额度、发行节奏、城中村项目储备情况；金融机构方面，政策性银行、商业银行均可为城中村改造提供贷款支持；国企平台或房企作为改造主体，也可通过自有资金、银行贷款、债券、资产证券化等筹集资金；此外，社会资本可通过城市更新基金、PPP、“投资人+EPC”等模式参与。

各主体资金介入的可能方式具体如下。

一是央国企有望在此轮城中村改造中发挥重要作用，民间资本后续可通过产业导入、代建、城市更新基金等方式介入。由于城中村改造项目周期长规模大，且涉及拆除新建、拆迁、新项目运作等，必须由具备市场化经营开发能力的企业来完成。同时，考虑到房地产市场进入下行周期，当前多数相关民营企业的信用状况仍待恢复，参与城市更新较多的民营企业大部分出现了债务展期甚至违约行为，初期民营企业大规模参与城中村改造的可能性较低。因此，资金充裕且拥有城市更新经验的央国企地产公司有望成为重要参与主体。

二是专项债支持城中村改造已基本明确，有助于填补资金短板。2019年之前，地方政府专项债主要用于土地储备和棚户区改造。近期对于专项债用途的表述进一步出现松动，专项债支持城中村改造的趋势已明确，符合条件的城中村改造项目纳入专项债支持范围，同时将纳入保障性安居工程领域。部分地区已开始先行储备2024年专项债项目，而城中村改造项目是储备重点，2024年或发行首批城中村改造专项债。

三是城市更新基金将成为社会资本参与的重要抓手。近年来，由政府支持、国企牵头，联合社会资本成立城市更新基金成为一种新的探索模式。其通过非公开方式向特定投资者募集资金，由地方国企负责运营，认购方包括房企、建筑企业、银行、保险机构等，资金使用较灵活，能够在项目前期提供资本金支持。除了

城市更新基金外，社会资本还可以通过PPP、“投资人+EPC”等模式参与城中村改造。PPP是政府通过公开招标等采购程序确定社会资本方，签订合作协议；“投资人+EPC”则是由项目总承包方与改造主体合作成立项目公司，社会资本将同时负责项目建设和筹措资金。

四是监管部门可能设立城中村改造专项借款给予同步支持，政策性银行和商业银行或将发挥重要作用。除符合条件的城中村改造项目纳入专项债支持范围外，银行融资方面也有支持措施，即设立城中村改造专项借款。对于政策性银行，本轮城中村改造依然可以考虑结合PSL等非常规政策性金融工具的经验给予信贷支持；对于商业银行，城中村改造以及相关配套基础设施建设将带来较大的资金需求，但在提供城中村改造贷款的同时需要注重专款专用、封闭管理等。

改造模式兼顾拆改结合、统租和微改造等形式。与以往“棚改”和老旧小区改造的大拆大建模式不同，此轮城中村改造更强调综合整治，是政府引导、市场主导、企业实施，偏市场化。而“棚改”是政府主导、国企实施，偏政策化。在实施对象上，棚户区改造主要针对城镇国有土地，而城中村改造主要针对集体土地，产权关系更为复杂。

从土地开发模式看，此轮城改，中央明确提出必须实行净地出让，否定土地一二级联动，对城市更新土地开发多年来的习惯做法进行了根本改变。以往一二级联动模式允许承担拆迁和土地一级开发的市场主体不经过招拍挂，通过协议转让、补缴地价等方式获得土地二级权利，优势在于一二级资源嫁接，节省成本，增厚综合利润空间；新政之下，将由政府认定的国企介入前期做地服务，后续再通过政府收储的方式进行挂牌拍卖，更有利于把控旧改进展和节奏。

从房屋拆改方式看，此轮城中村改造或更多采用以下形式。

一是拆改结合模式。目前城中村改造多为“拆除新建+综合整治”，防止大拆大建。据住建部《关于在实施城市更新行动中防止大拆大建问题的通知》，原则上城中村改造拆旧比例不超过20%，拆建比不超过2，避免过度房地产化的开发建设方式。条件简陋、违建众多、安全隐患严重的城中村，拆除重建比例一般较高，而具有保护价值的历史文化建筑和特色街区则鼓励应留尽留，在不改变建筑形态的基础上优化改造。

二是统租模式。统租模式是指不对城中村原建筑进行拆除，而是统一收储城中村房源进行改造，并升级

周边配套设施，再统一对外出租。改造后的房屋可作为商业长租公寓或者保障性租赁住房，租金涨幅的限制较为严格。在操作模式上，政府出资补贴鼓励村民将房屋纳入统租范围，租金加上补贴一般高于市场价，银行提供授信支持，统租企业负责实施改造。此次城中村改造将与保障性住房建设相结合，各地城中村改造土地除安置房外的住宅用地及其建筑规模，原则上应当按一定比例建设保障性住房。

三是微改造模式。微改造模式是指在维持建设格局基本不变的前提下，以建筑局部拆建、功能置换、保留修缮、完善基础设施等方式对城中村进行综合整治。参考《广州市城市更新办法》的定义，微改造主要适用于建成区中对城市整体格局影响不大，但现状用地功能与周边发展存在矛盾、用地效率低、人居环境差的地块。改造资金主要由合作企业承担，少量整治资金由村集体筹集。

此次城中村改造的拆迁安置可能不同于此前的棚改货币化安置。本次城改“去地产化”特点较为明显，以货币化补偿的比例可能较小，以房票结合一些优惠补偿和购房资格减免的组合方式可能性更大，即将货币补偿以房票形式发放给被征收人，但房票期限、适用区域、房源等有一定限制。目前已有5个特大城市发布试点或已在执行房票安置政策，分别是郑州、南京、青岛、哈尔滨、合肥，其中以郑州和南京方案最為详细。

房票安置有利于定向去库存，缓解地方短期财政压力。一方面，由于补偿款用途限定在购买本地商品房，有利于消化当地楼市库存，减少购房需求跨区域单向流动导致区域间房地产市场波动的风险；另一方面，与纯货币补偿相比，房票安置补偿款实际发放的时间点推迟到购房之后，地方财政短期集中支出的压力降低；另外，与实物安置相比，房票安置更加灵活，有利于满足被征收人多样化的住房需求，并减轻地方政府的安置房建设压力。

商业银行的对策建议

本轮城中村改造从以往城市更新的大范畴项下被重点提级单列，并出台针对性政策，战略高度与重要性明显提升，商业银行作为我国金融体系的中流砥柱以及金融服务实体经济的中坚力量，全方位做好相关金融服务责无旁贷。新一轮城中村改造涉及主体较多、改造方式多样、资金需求规模庞大，需要商业银行整合集团力量、丰富产品服务供给，提供“商行+投行”一揽子综合金融服务。

加大对城中村改造配套融资的支持力度

目前，城中村改造还在计划酝酿阶段，地方政府正在逐步形成各地城中村改造计划并陆续摸底梳理城中村改造项目，这部分项目及相关配套基础设施建设将带来大规模融资需求，给商业银行带来较大增量业务空间。

一方面，积极挖掘项目业务机遇。建议商业银行积极对接本轮城中村改造相关城市政府主管部门、政府引导基金、地方平台公司获取城中村改造储备项目名单，关注2024年城中村改造领域专项债申报项目名单，选取优质项目靠前营销、积极服务。

另一方面，丰富产品工具满足多元化金融需求。一是以城市更新改造专项贷款、银团贷款等产品加大对城中村改造项目的贷款支持力度；二是加大对城中村改造领域的优质地方政府专项债、优质市场主体信用债的投资支持与承销服务；三是以资产证券化、REITs等手段帮助地方平台公司盘活资产、回笼更多资金用于城中村改造；四是建议密切关注城市更新改造后期项目建设方与运营管理方之间的资产收并购业务机遇，以并购贷款和并购重组顾问做好“融资+融智”金融服务；五是可探索通过综合化经营子公司与政府引导母基金合作成立城市更新基金，或直接认购城市更新基金LP份额等方式为城市更新改造项目提供股权性资金；同时，还可通过搭建股权投资生态圈，发挥资源整合及资金撮合作用，全方位为城市更新基金赋能。

用好政策工具，严防新增隐性风险

一方面，用好中央和地方的各类政策工具。根据近期陆续公布的政策，中央或将设立“城中村改造专项借款”政策工具，各地方政府将对城中村改造项目提供投资补助、贷款贴息等财政补助，商业银行要积极用好上述政策工具，降低自身资金成本的同时，帮助融资主体降低融资成本。

另一方面，严防新增地方政府隐性债务。本轮城中村改造不采用土地一二级联动方式，实行净地出让，在此背景下，前期做地服务以及一级土地开发大概率将由地方平台公司或地方政府认定的国企作为主要参与主体。与此同时，2023年下半年以来地方政府化债行动深入开展，平台公司债务是地方政府隐性债务的重要来源。因此，需要商业银行在积极满足城中村改造项目融资需求的同时，切实把好金融阀门，严格落实监管要求，强化合规管理、提高尽职调查水平，严防新增地方政府隐性债务。

前瞻布局保障性租赁住房相关业务

本轮城中村改造与以往的“棚改”“旧改”相比，区别之一是将与保障性租赁住房建设相结合，同时还大概率要配备消费类基础设施，住房租赁市场有望迎来快速增长期。当前，我国保障性住房租赁市场仍处于起步阶段，金融产品种类、金融服务模式也有待进一步丰富完善。商业银行应前瞻布局、积极抢抓本轮城中村改造催生的保障性租赁住房领域的相关业务机遇。

提升保障性租赁住房贷款产品的适配性。在现有租赁住房贷款产品基础上，根据保障性租赁住房的建设和运营主体的经营和风险特点，合理设计贷款用途、额度、期限、利率和还款方式，进一步提升产品适配性，满足客户在项目开发、收购和运营各环节的差异化融资需求。

探索设立保障性租赁住房基金。2022年10月，经国务院批准，建设银行以自有资金出资，与建信信托的全资子公司合作设立建信住房租赁基金（有限合伙），用于对住房租赁行业的股权投资，主要投资模式是收购房企自持住宅、商办物业、低成本租赁用地项目等存量资产，并将资产改造为租赁住房，增加市场化的长租房和保租房供给。后续，商业银行可研究借鉴建信住房租赁基金模式，探索在监管许可前提下以自有资金出资，或通过子公司出资等方式独立或与租赁住房开发或运营主体、其他金融机构、产业资本等合作设立保障性租赁住房基金，为保障性租赁住房项目增加股权性资金供给。

探索承销发行保障性租赁住房担保债务融资工具。目前，交易商协会已在资产担保债务融资工具（CB）项下推出“保障性租赁住房”主题债券。商业银行可积极营销，探索为适格企业承销发行保障性租赁住房担保债券，丰富保障性租赁住房领域直接融资手段。

拓宽保障性租赁住房项目资产盘活渠道。城中村改造項目完成后，保障性租赁住房及配套消费类基础设施等经营性资产可通过发行资产证券化产品、公募REITs等方式盘活、拓宽资金来源。建议商业银行一方面为保障性租赁住房及相关配套消费类基础设施运营主体做好银行间市场ABN、ABCP等资产证券化产品的承销服务和投资支持；另一方面，发挥集团合力，围绕公募REITs“募投管退”不同阶段，加快形成涵盖主动管理、配套贷款、战略配售投资、产品托管、资金监管、基金代销、财务顾问等全流程、一体化服务方案。

（作者单位：中国农业银行博士后科研工作站、对外经济贸易大学博士后流动站，中国农业银行投资银行部）

责任编辑：杨生恒

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