协同治理下突发公共卫生事件的社区应急管理模式探析

杨嘉敏,陈熙,李冬琼,肖瑶

广州医科大学卫生管理学院,广东 广州 511436

我国突发公共卫生事件的应急管理多为从上到下的直线领导,这种自上而下的应急管理模式已无法应对突发公共卫生事件突发性、广泛性、复杂性的特点,为此,已有众多学者从多元主体、区域划分治理、基层自主管理等方式探索科学高效的社区应急管理模式。多元协同的治理理论是以协同理论和治理理论为基础,是政府、社会组织、企业、人民等多元主体共同参与治理,体现全面性、综合性、科学性。鼓励转变政府的角色,给予其他主体更多自主性,发挥多元主体各自的优势,扬长避短。提倡多元主体通过多种方式协同管理公共事务,突出特征是多元的主体、多样的手段、协作的网络[1]。该理论在现代国家和社会治理中发挥重要作用,同时也适用于社区应急管理,本文基于多元协同的治理理论,以广州市为例,探索创新性社区应急管理模式。

1 广州市社区应急管理模式的实践特色

1.1 社区应急队伍专业化管理

设置应急专干,打通“最后一公里”。广州市在社区设置专业应急专干人才,承接社区应急管理具体工作,把应急管理工作延伸到基层,真正做到应急权力下沉到基层。应急专干需进行层层筛选并下沉到基层,而不是由社区其他工作人员临时兼任,由于我国应急工作呈现非程序化、常态化、网络化发展,因此应急专干必须具有较高的文化素质和工作经验。在应急专干的选拔与培训上,做到“引进来”和“走出去”相结合,理论联系实际,尽快掌握工作内容,尽快适应工作和担负起工作。积极探索应急救援队伍建设,在建立社区应急志愿服务队的基础上,积极整合社会应急救援资源,有力提升了社区应急响应能力和专业处置能力。

1.2 社区应急单位精准化设置

广州市完善了群众力量的分类管理、分级管理机制,对应不同类型、不同层级、不同地域的群防共治力量分别落实相应的管理机制[2]。在“最后一公里”理念的基础之上,广州深入推进最小应急处置单元建设,是广州市应急管理的一大创新举措。多方合力、协同共治是最小应急处置单元的核心,在突发公共卫生事件中遇到居民紧急事件,最小应急处置单元可以开展突发卫生事件先期处置,兼顾日常治安秩序维护,并协助社区医院处置突发事件,将危险控制在源头,这一做法有效提高了广大群防共治力量参与维护城市公共安全的积极性,营造了社会治理人人参与的良好局面。

1.3 社区应急力量多样化凝聚

在超大型城市的社区治理中,广州市深知人民群众是活水源头,一直将人民群众放在首位,倡导政府、社区群众、地缘企业共同参与到应急管理中,即发挥群众基础性、及时性作用。应急管理更注重地区特色,将现代科技手段与传统群众参与管理有机结合,创新性地以地缘、业缘为纽带,全力打造因地制宜的广州应急管理队伍,最大限度地发挥群众力量,进而提高社区群众的参与感和获得感。同时,广州各应急相关部门派出专业人员组成三人工作小组,负责社区防控工作。三人小组是由医护人员、社区志愿者、公安民警组成,以全心全意为人民服务为态度的社区健康管家,为疫情防控工作提供有力支撑。疫情常态化后,广州还继续探索建立了“3+N”小组,进一步加强了社区方面的针对突发公共卫生事件的精准防控[3]。“3+N”小组中,“3”是专业化、协同化的体现,“N”是网格化的代表,以网格化工作团队负责最后一公里的日常治安、环境采样与消毒等工作,旨在将疫情扩散扼杀在源头。

图1 广州市“3+N”社区应急管理模式结构框架

2 广州市社区应急管理的局限性

2.1 预警机制缺乏敏感性

面对城市社区的风险,预警机制应实现预防性的全周期管理,不仅要将关口前移,早期发现,更要实现后期治疗管理,而目前基层的危机预防意识较为薄弱,对危机的重视性不够强,不能及时准确地发觉和感知疫情的前期预兆,以小概率思维看待事件,甚至在突发公共卫生日趋严重之时还未能做出准确的决策。同时,我国应急管理预警机制还不够完善,社区应对突发公共卫生事件的经验不足,预警信息网络不健全,缺乏构建哨点医院为单位的多疾病综合监测网络,各地区之间的协调统一不力均降低了应急管理预警机制的效率。

2.2 应急主体单一化

应急处理主体单一化、碎片化,社会参与度不高。广州市作为超大型城市,突发公共卫生事件的应急管理更加需要责任落实到位、任务分工明确、公共资源和社会力量的迅速聚集。区域间的合作,不仅仅依赖于政府的指导,更重要的是发挥社会力量。目前,虽然群众的力量已逐渐被发掘,但社会组织往往被边缘化,难以发挥潜力,导致各社区因缺乏交流渠道成为信息孤岛,物资的运输问题导致居民无法保障日常生活尤其是药品的补给。究其原因,主要是尚未建立起一个能够有效组合政府、企业、民间组织等各种力量的全方位综合性应急管理体系,社会参与程度低,缺少社会协同,同时公民的主人翁意识、安全意识、社会责任意识不强,应急知识缺乏,应急处置技能不强。

2.3 应急资源分配失衡

医疗资源分布不均,缺乏专业性人才。一方面,缺少应急医疗资源配置有效机制,各地区应急医疗信息未形成网络化,缺乏精准实时掌握关键物资供需数据的有效手段,数据孤岛、数据割裂问题较为严重,突发公共卫生事件时应急医疗资源调动困难,区域间、部门间、机构间很难互通有无,应急医疗资源调动速度缓慢、协调效率低下。另一方面,专业应急管理人才和专业应急卫生医疗人才的分布不均匀,全科医生队伍薄弱。优秀医疗服务人员在经济发达城市聚集,且应急管理队伍建设存在滞后性,接受过正规培训和具有实践经验的专业人才少,专业化程度低。

3 社区应急管理的创新模式

基于广州市社区应急管理模式的实践特色和社区应急管理的局限性,在多元协同治理理论指导和国内外优秀经验的启发下,一些社区应急管理的创新模式如养老型社区和防灾型社区结合模式、“政府支持+社区引资+居民参与”投保新模式和地缘组织领导下脱敏应急预警模式具有良好的可行性。三种模式的比较见表1。

表1 三种社区应急管理创新模式比较

3.1 养老型社区和防灾型社区结合模式

社区居民作为社区主人翁,在应急管理中发挥着重要作用,应积极调动社区居民的自主性和积极性,弥补政府和社区应急管理的不足。以往研究表明,调动社区居民积极性的方式大都局限在宣传教育、举办讲座等被动渠道,未考虑到超大型城市社区人口流动性大、对社区的归属感不强以及社区居民时间是否充裕等可行性因素的分析。我国老龄化进程加快,国家加大了对养老型社区的研究,老年友好型社区和医养结合,社区在强调为老年人群提供适老环境的同时,也鼓励发挥低龄老年人的余热,让其老有所用,在社区建设中发挥作用,获得归属感和满足感。因此将养老型社区和防灾型社区结合有理论支持和人群基础。

养老型社区和防灾型社区结合是指以家庭为单位,尤其是低龄老年人群为家庭代表学习应急知识,同时鼓励其为社区应急管理建言献策,例如参与社区应急预案的投票选择、社区应急设施的监督反馈等,充分利用其充裕的时间与家庭中基础性地位,以老人群体为切入点,提高群众积极性,同时为减灾型社区建设和适老型环境建设提供支持。社区居民增强社区应对突发公共卫生事件的能力,构建社区利益共同体的意识,发挥本社区的特色优势。超大型城市较之其他中小型城市,社区居民流动变化更大,外来务工人员数量多,将养老型社区与防灾型社区相结合,将应急知识传入每家每户,弥补了超大型城市的社区居民参与度和归属感的不足,以及最大限度调动居民自救、互救积极性,将危机控制在源头。

3.2 “政府支持+社区引资+居民参与”投保新模式

保险的功能在很多突发性公共安全事件中能够发挥的作用都十分有限,一方面,保险公司以营利性为目的,在突发公共卫生事件中,保险无论从运行主体、运行目的、服务对象都难以满足公众化、公益性、共享性的要求。另一方面,投保对象也是以个人的名义,无法达到大范围、全覆盖的保障功能。为促进广州市突发公共卫生事件下城市社区应急管理模式的建立与发展,对“政府支持+社区引资+居民参与”投保新模式的探讨就显得尤为必要。

首先,由政府主导并负责基本政策制定、组织协调、筹资管理以及监管指导工作,委托具有资质的商业保险机构经办此类突发公共卫生事件下的社区应急险,根据社区的特点与环境,打造特色社区应急赔付方案。其次,“政府支持+社区引资+居民参与”投保新模式由政府财政出资购买保险服务,以社区为单位进行投保,政府、社区、居民三方联动,共同出资,合力编织社区应急安全网,既体现社会公平又凸显其社会共济,为社区居民生命与财产安全编织好最后一道安全网,从整体上看,这也是社区主动防灾的所能采取的有效举措。“政府支持+社区引资+居民参与”投保新模式的探索为突发公共卫生事件的资金补给提供新方法,为社区编织起应急安全网,并在协助社区常态化预警监控、灾后损失理赔、缓解财政压力中发挥重要作用。

3.3 地缘组织领导下脱敏应急预警新模式

地缘组织对社区的人员结构、地理因素、经济发展等信息有优先知情权,在面对突发公共卫生事件时,可以减少信息交流层级和交流误差,提高应急反应速度和应急信息准确性,协助社区因地制宜制定应急方案。同时,突发公共卫生事件的传播性、迅速性,导致地缘组织与社区的利益相关性程度比其他相关主体更强。如日本自治会是居民基于地缘关系自发组建的居民自治组织,是日本社区治理的最小单元,在应急演练、防灾减灾、社区建设方面发挥重要作用[4]。脱敏原为医学名词,在此引申为日常生活中组织预警演习,减少社区和居民面对突发事件的陌生感和恐慌感,反复训练达到有条不紊的状态。

图2 “政府支持+社区引资+居民参与”投保新模式

在面对突发公共卫生事件中,社区、相关部门、居民缺少经验,容易造成恐慌,而由地缘组织领导下脱敏应急预警可以给出解决方案,地缘组织可以弥补政府宏观调控的不足,同时凭借专业性和资源优势协助社区组织脱敏预警训练。如纽约创新预案演习方式,将无预警神秘病人演习应用于基层社区医疗系统中,以评估社区卫生中心应对突发公共卫生事件的能力。由此,可以鼓励地缘组织在社区内组织展开无预警的应急训练,协助、指导社区和居民发现、上报、应对、善后处理,提升其自救互救能力,增强社区居民应对突发公共危机的心理素质并减少突发事件来临时的群众性恐慌,达到脱敏的预期。根据每个社区的状态及特点适时开展无预警演习,在一定程度减少了应急工作负荷量,也有效防止居民大规模恐慌而造成的次生灾害。

利益冲突无