央地立法关系视角下区域协调发展立法之完善

摘 要：央地立法关系尤其是中央与地方立法权的配置与运行是我国立法体制的主要内容，也是完善区域协调发展立法必须考虑的基本范畴。在“单一集权模式”的立法体制下，央地之间形成了“分工型”立法关系，分别对不同重要程度、性质、影响范围等的事务进行立法。区域分工与协作是我国促进区域协调发展的总体思路，由此区域的划定、区域政策和区域协调机制的制定以及跨界区域和区域性事务治理等构成了我国区域协调发展的基本事项。这决定了我国区域协调发展立法体系的完善应重点发挥中央立法的统领与监督作用，同时允许和支持地方开展多种形式的协同立法。具体来说，中央层面主要通过制定“区域协调发展促进法”、领域专门法和区域特别法等，规范区域规划、区域政策和区域协调机制及保障国家战略区域、国家级区域功能性平台的发展，地方层面通过协同立法为区域性事务提供统一性规则。

关键词：“分工型”立法关系；区域协调发展促进法；区域特别法；领域专门法；区域协同立法

作者简介：江婉，中国社会科学院法学研究所助理研究员、法学博士后（北京 100720）

DOI编码： 10.19667/j.cnki.cn23-1070/c.2023.06.012

一、问题的提出与研究综述

党的二十大报告指出，高质量发展是全面建设社会主义现代化国家的首要任务，并强调要在法治轨道上全面建设社会主义现代化国家。促进区域协调发展作为推动高质量发展的重要战略举措，必然需要法治的保障和规范。良法是善治之前提，立法是法治的“最先一公里”。加强区域协调发展立法是区域协调发展法治建设的基础环节。党中央和国务院也曾多次明确将健全区域协调发展法律规范体系作为完善中国特色社会主义法律规范体系和促进区域协调发展的重要举措。《关于建立更加有效的区域协调发展新机制的意见》首次提出“建立健全区域协调发展法律法规体系”；《法治中国建设规划（2020—2025年）》提出以良法促进发展，要求加强区域协调发展法律制度建设、加强国家重大发展战略的法治保障以及建立健全区域协同立法等。

纵览我国现行区域协调发展立法，中央与地方已探索制定了相关法律法规。中央层面，一方面针对特殊区域制定专项立法，例如《长江保护法》《黄河保护法》《海南自由贸易港法》，通过授予特殊权限或建立区域协调机制等，促进这些具有重要功能的国家战略区域发展；另一方面，在一些领域立法中，规定鼓励区域之间在立法、执法、公共服务保障、特殊产业发展以及生态环境保护等领域开展协作，明确区域协作法律依据。尤其是，新修訂的《地方组织法》《立法法》明确了区域协同立法的主体、性质、适用范围等，为区域协同立法实践提供了法律支撑。地方层面，则重点探索开展区域协同立法。例如，京津冀三省市先后就大气污染、水污染等生态环境保护、交通一体化建设、产业转型升级等领域的立法项目进行协同，分别制定通过了内容相似、机制衔接的地方性法规。总体来看，我国的区域协调发展立法已经起步，但仍滞后于实践需求。宏观上，尽管已在积极回应现实需求，但缺乏体系性、系统性，重点区域、重点领域的立法缺失。微观上，已有立法的规范性和可操作性不足，例如区域协作条款多为鼓励性、宣示性规范，难以对区域协作规则的设置和机制的建立予以有效指导；区域协同立法的区域、事项、效力等不明确，区域协同立法面临合法性、稳定性困境。因此，无论从国家规划部署还是现有立法情况来看，加强区域协调发展立法具有现实必要性。

目前，国内对于区域协调发展立法的研究已经积累了一定成果，并经历了从宏观、一般性视角逐渐向基础理论、具体问题拓展的过程。早期研究，一方面主要集中于比较总结德、美、日及欧盟等国家和地区的立法情况，以为当时以欠发达地区开发为主要任务的区域协调发展实践提供经验支持。另一方面，则通过列举区域协调发展的要素，提出我国区域协调发展法律法规体系的构成。例如，周叶中、张彪基于系统论，提出区域协调发展法律机制包括中央与地方、区域与决策四个基本要素，因此需要中央层面立区域协调发展基本法、地方层面立特别区域发展法、纵向上立区域决策保障法、横向上立区域合作保障法。贾焕银通过分析区域协调发展的三组基础性、关联性的制度关系——政府与市场、中央集权与地方分权以及区域间横向合作关系，提出应在中央、区域和地方三个层面立法，中央层面在宪法总纲中增加“区域协调发展”条款、制定基本法及四大板块和功能区法律，区域层面对跨省区域和省内城市群立法，地方层面加强区域间横向立法。以上研究用结构性方法描述了区域协调发展法律法规体系的基本构成，论析重点在于不同层级和类型立法的主要内容，关于立法主体尤其是中央与地方在其中的权责分配与功能担当的关注较少。

制度的建构以相关立法主体的创制权限为基础，“区域协调发展在根本上作为一个中央与地方关系的议题”，立法关系作为央地关系一个重要方面，应成为研究区域协调发展立法的重要视角与维度。近年来，随着我国区域协调发展内容、目标等的深化和细化，央地权责分工受到学者关注，并主要从以下方面展开论证：第一，从宪法视角证成区域协调发展的国家保障义务，进而分析国家保障义务的具体内涵以及在立法、行政与监督方面的实现手段。第二，从历史维度理清“中央统筹与地方负责”区域治理原则的形成脉络，并对基本内涵与央地任务予以解读。第三，从社会主义市场的规范框架下析出中央在区域协调发展中的枢纽地位，并具体分析了党中央领导、中央立法权和行政权的地位体现。尽管这些研究视角比较宏大，但为立法中的央地权力配置提供了理论指导。总之，现有研究已对区域协调发展法律法规体系的基本构成达成一致，但对各层级、各形式立法在该体系中的定位、功能以及相互间关系的阐释与剖析不够，尤其缺乏对中央与地方这一基本立法维度的深度观察。因此，本文着重从央地立法关系视角，重点分析央地立法权力配置、立法形式和基本内容。

二、区域协调发展立法的央地分工与体系架构

我国属于“单一集权模式”的立法体制，中央拥有对所有事务的立法权，但为了保证立法功能的有效实现，在规定中央专属立法事权的基础上，通过法律授权和决定授权的方式将部分事权“放权”给地方。由此，中央与地方形成了“分工型”立法关系。区域协调发展基本事项的规制与保障、制度建构等立法需求需要在这一立法关系中予以回应。

（一）区域协调发展的运行逻辑与事务范畴

区域协调发展的规律与事务范畴决定了其立法的基本事务。区域协调发展是经济关系演进中的一个过程，区域要素的特点会随着经济社会发展而发生变化。当前，我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段，发展环境、条件、矛盾和问题集中体现在发展质量与效能上，区域协调发展的要求也体现于此。因此，区域协调发展需要在高质量发展的背景下予以谋划。习近平总书记强调，高质量背景下的区域协调发展“不能简单要求各地区在经济发展中达到同一水平，而是要根据各地区的条件，走合理分工、优化发展的路子”。分工的产生就形成了协作的必要性，分工的发展又要求协作的深化。由此，“分工—协作”构成了我国促进区域协调发展的基本思路和运行逻辑。

其一，确定区域定位和比较优势，形成科学合理、优势互补的区域分工，是促进区域协调发展的基础和前提。我国地域辽阔，各地区之间在自然和人文资源禀赋、发展阶段等方面的差异性，使各区域形成了自己的优势和劣势条件。区域协调发展并不是要求各地区发展模式和发展水平的整齐划一，而是根据各地区的实际情况发挥其比较优势，在发展中促进地区间的相对平衡。区域分工主要通过区域规划等空间规划来完成。规划是政策的引领，政策是规划的保障，区域功能和优势需要相应的区域政策予以激活。区域政策通过有目的地对某些类型区域实行利益倾斜，以改变由市场机制作用所形成的一些空間结果，促使区域经济发展与区域格局协调并保持区域分工合理。

其二，区域协作与融合是促进区域协调发展的关键条件和路径。我国区域难以协调的根本原因在于地方保护与行政分割。区域协作，一方面是为了消除市场壁垒，促进要素的合理流动和高效聚集；另一方面则是为了对区域性事务共治、公共利益共享，实现区际利益的帕累托最优。区域协作的开展往往有赖于各项区域协调机制的推动和支撑。

其三，跨界区域及区域性事务是区域分工的重要产物，也是区域协作治理的重要对象。实践中，跨界区域或区域性事务的生成主要有两种方式：一是基于区域协调发展需要而进行区域分工与定位过程中形成的，例如主体功能区战略框架下城市化地区、农产品主产区、生态功能区，区域重大战略框架下京津冀、长三角、长江经济带等区域；二是基于地理位置或在历史演进中逐渐形成的、具有自然性或社会性特点的山川、河流、湿地以及文化遗产等。

概言之，在“分工—协作”的发展思路和逻辑下，区域规划和区域政策等工具、区域协调机制以及跨界区域和区域性事务等构成了我国区域协调发展的事务范畴，需立法予以规制和保障。

（二）区域协调发展的央地立法回应

央地之间的“分工型”立法关系，一方面是指央地分别就不同的事项进行立法，另一方面主要指央地对同一事项的规定承担着不同的功能。后者的内涵相对简单，即中央立法对地方立法予以统领与监督，地方立法以贯彻实施中央立法为首要职能，并通过创制性地方立法（自主性和先行性立法）对中央立法予以补充；并且，后者是以前者为前提和基础的。需要说明的是，我国央地立法事权的划分是在创制性立法范围内讨论的。在这一范围内，《立法法》分别用列举和概括的方式规定了法律专属立法事项（第11条）、自主性地方立法事项（第82条第1款第2项），同时还用排除法规定了地方先行性立法事项，即除法律专属立法事项外，其他事项中央尚未立法时地方可以先行立法。也就是说，地方先行性立法事项实际属于央地共同立法事项。此外，除法律专属立法事项外，实践中还存在中央专属立法事项，例如对金融业的监管等专属中央政府管辖的事务，因此央地共同立法事项实际应该排除中央专属立法事项。如此，我国的创制性立法事项纵向上分为中央专属立法事项、央地共同立法事项、地方性事务。央地立法事项范围是依据一定标准划分的。我国的央地立法事项划分标准兼容事务的性质或属性、重要程度、影响范围以及调整方法等多种因素。具体来说，重要的、性质上是全国性的或只允许单个统一系统调控规划的、影响范围波及国家整体的以及以刑罚、自由罚和刑事责任为调整方法的事务，须由中央立法；次要的、影响范围仅限本行政区域内的地方性事务，可由地方自主立法；排除以上事项后，其他事务构成了央地共同立法事项。在这一权限配置框架下，央地需要就区域协调发展的基本事项在不同事权范围内予以立法。

第一，区域规划和区域政策应由中央统一立法，地方贯彻落实。区域规划和区域政策作为区域分工和发展的重要工具，需要立足于全国国土空间范围，从全局谋划和确定，这既是关系国家整体利益事务，并且在性质上只允许由单一系统调控规划，属于中央立法事权的范围。

第二，允许地方开展多种形式的区域协同立法，就区域性事务治理形成统一规则，探索建立区域协调机制，促进跨界区域的一体化发展；同时，中央要发挥统筹作用，一方面对于国家级战略区域、重大区域性事务以及难以由地方自主建立的协调机制予以统一立法规制和调整，另一方面要适时整合总结地方立法经验，将具有规律性的做法上升为国家立法，在全国范围实施。区域协调机制与跨界区域、区域性事务是紧密关联的一组概念，区域性事务治理是跨界区域一体化发展的主要载体，区域协调机制以区域性事务为调整对象。因此，可以说以上三个事项的立法权归属，在一定程度上是由区域性事务的性质决定的。区域性事务的一个重要特点就是其影响范围超出本行政区域界限，表现出跨行政区域的共同性或关联性。尽管现有立法实践中，经过区域协同机制而形成的地方性法规（以下简称“区域协同法规”）仅对区域性事务中辖属本行政区域的部分进行立法，但该立法的实施能够对相关区域产生外部效应和影响力，尤其是新修《立法法》关于区域协同法规在本行政区域或其他区域实施的规定更是确认了该法规跨行政区域的空间效力。因此，区域协同法规的立法事项实际并非仅限本行政区域的地方性事务，当然也非中央专属立法事权，而属于央地共同立法事项。

也就是说，区域协同立法在一定意义上具有“先行性”和“试验性”特点，是对中央短时间内无法为区域性事务治理提供统一规则的一种补充和探索。待地方立法经验相对充足时，尤其是区域协调机制的建立与实施相对成熟时，中央应该及时总结提升为国家立法，指导全国范围区域治理。此外，区域协调发展的动力，不仅来自地方间主动的协同，还需要中央自上而下的推动。这是因为区域协调发展实际是对国家整体利益格局的调整，过程中往往会导致治理主体与受益主体不一致，例如流域保护中上游治理、下游受益，可能产生上游不愿治理或下游不愿补偿成本的问题，此时就需要中央站在全局的高度，秉承平等理念制定更具权威性、强制性规则统筹协调不同地区的发展利益。

总体来看，我国区域协调发展的主要事项决定了该立法体系的完善应主要发挥中央立法的统领与监督作用，对区域規划、区域政策、区域协调机制等保障措施予以明确，同时也要允许、鼓励和支持地方立法发挥先行先试作用，开展多种形式的协同立法，为跨界区域及区域性事务的治理提供统一性规则。

（三）区域协调发展立法的体系架构

立法体系化建设有助于保障各项立法之间的协调性，是对立法权归属、立法事项、立法形式等问题的系统性组织。纵观区域发展相对平衡和协调国家的立法，主要存在两种模式的立法体系：一种是大陆法系的综合型模式，即由一部基础性、综合性立法作统领，对区域协调发展的基本领域、主要方面、根本事项作出一般性规定，同时由单行法对个别事项进行细化、专门规定；另一种则是英美法系的分散型模式，即根据实际需求制定不同适用范围的单行法。两种模式的关键在于是否制定基本法。对我国而言，宜采取综合型模式，建构以基本法为统领、以单行法为辅助的法律法规体系。主要原因有二：其一，从区域协调发展的定位来看，促进区域协调发展是新时代国家重大发展战略之一，是贯彻新发展理念、构建新发展格局、实现高质量发展的重要举措。其战略高度和法律地位要求一部基础法来确认区域协调发展的理念、原则和基本制度，协调复杂的主体关系。其二，从区域协调发展实践来看，自1991年“西部大开发”提出以来，我国进入了区域均衡、协调发展阶段。经过多年实践，逐渐形成了一些一般性的成熟经验和做法，同时还出现了一些亟须解决的普遍性问题和需求，急需立法的确认与回应。而基本法有助于搭建一个基本法律框架，对区域协调发展的具体领域形成统领和指导作用。

因此，结合上文关于区域协调发展基本事项和立法需求的分析，我国区域协调发展立法体系总体上包括处于统领地位的“区域协调发展促进法”、作为重要支撑的区域特别法、领域专门法以及作为重要组成的区域协同立法。

三、加快研究制定区域协调发展基本法

关于区域协调发展基础法的定位，早期有学者提出应为国土开发整治法，认为区域协调发展问题的落脚点在于国家如何综合开发利用、保护各种资源，属于国土开发整治问题。尽管国土开发整治与区域协调发展关系密切，但两者侧重点不同，立法目的和功能不同。国土开发整治法的功能在于统筹安排国土资源的利用和保护，为区域协调发展提供空间载体和刚性约束，而区域协调发展基本法的功能在于系统地调整和规范区域协调发展过程中的央地之间、区域之间的法律关系、建立区域保障措施和协调机制等，保障各区域、各领域的协调有序发展。

（一）立法定位

依调整对象与手段不同，立法大致可以分为三种类型：规范主体行为的设范型立法、调控和管理经济社会事务的管理型立法，以及促进和推动基础事业发展的促进型立法。其中，管理型和促进型立法都是国家宏观调控的方式，本质区别是干预方式不同。管理型立法通过规制的方式让发展有序运行，主要用于规范和调控经济社会发展到一定程度、市场形成规模下的无序开发、恶性竞争等现象；促进型立法则通过将政府扶持和优惠政策制度化和法律化，引导和鼓励发展，主要应用于战略性、长周期、低回报且关系国计民生的基础领域、薄弱环节。促进型立法实际是对政府和市场两种手段的折中与调和，这样既实现了对市场失灵的必要补正，也对管理型立法的功能和局限做了重要补充。

为解决整体发展不平衡、不充分问题，党中央和国家提出了区域协调发展战略。而这一问题的根源是市场手段的失灵，并且主要体现在基础设施、公共服务等基础产业或事业领域。习近平总书记在阐述新形势下促进区域协调发展思路时，指出区域协调发展就是保障民生底线，具体来说就是全国范围内实现基本公共服务均等化、基础设施通达程度比较均衡、人民生活水平大体相当。基于这样的背景和任务要求，我国区域协调发展基本法在立法定位上应是一种促进型立法，即以立法确认和设置各项优惠与保障措施，引导基础产业或事业的发展，保障全国人民享有美好生活。

对于“区域协调发展促进法”的具体设计：在内容上，主要是转化已有政策，以法律的稳定性、权威性弥补政策的灵活性、导向性。因此，有学者也将促进型立法称之为“政策型立法”；在主体上，强调政府的服务职能，同时积极吸纳社会公众的参与；在调整手段上，主要运用保障、激励等手段，引导和鼓励相对人实施与立法目标相一致的行为；在设范方式上，主要运用指导性、鼓励性和授权性规范赋予市场和社会一定权限参与区域发展，兼用禁止性和命令性规范设定政府责任、规制义务主体行为。

（二）立法原则

原则是保证立法内在价值融贯性和规范统一性的基础，“区域协调发展促进法”除了遵循权责利相统一等一般性原则，还应遵循基于其所调整对象和法律关系的特殊性而区别于其他立法的特殊原则，具体包括：

第一，整体性原则。习近平总书记在阐释新发展理念时，提出“着力增强发展的整体性协调性”。整体性发展强调的是发展要素之间和发展过程之间的关联性。⑤区域协调发展的整体性主要体现为三个方面：首先，表现为地域间的关联性发展，区域合理分工与协作，服务于国家整体发展大局；其次，表现为经济、社会、生态环境等各领域的全面发展；第三，表现为人口、经济和资源环境的协调发展，实现发展过程的可持续。为此，促进法应以促进国家整体发展为首要目标，以国土资源的合理开发和利用为基础，以全国主体功能区为载体，统筹安排不同类型区域的发展方向和政策。

第二，平衡性（或协调性）原则。整体性原则强调区域利益对国家整体利益、短期利益对长远利益的从属性，平衡性原则强调区域之间、保障措施之间的均衡与协调。区域之间利益平衡的根源在于区域分工的差异性，尤其是农产品主产区和重点生态功能区需要牺牲经济利益以保障城市区的农产品和生态供给、实现国家整体发展。可以说，区域协调发展的实质就是区域间利益的平衡协调。⑥保障措施的平衡性，首先是指激励型与规制型措施间的平衡，这是区域协调发展立法作为“促进型”立法的基本要求；其次是“扶弱”与“固强”之间、“输血”与“造血”之间的平衡，立法既要扶持欠发达地区的发展，也要提升发达地区，尤其是京津冀、粤港澳、长三角等重大战略区域的增长极和动力源功能。

第三，差别化原则。差别化原则是由区域协调发展的主体、领域与目标等异质性决定的。我国的区域协调发展是发达地区与欠发达地区之间、东中西东北部“四大板块”之间、城乡之间以及城市化地区、农产品主产区和重点生态功能区之间等不同类型区域间的协调发展。不同区域的发展条件和发展水平不同，面临的发展问题和需求也不尽相同。例如，“四大板块”划分下中西部地区重点任务在于消除贫困、保护陆地生态环境保护等，东北部需要着力解决老工业基地振兴问题，东部地区则关注健康福祉、海洋生态环境保护。针对各区域的异质性，需要实行差别化、有针对性的立法规范和保障措施。

（三）主要内容

“区域协调发展促进法”作为基础性、综合性、一般性立法，主要就区域协调发展的基本事项作出规定，具体包括以下几个方面：第一，创建决策与管理机构（机制）。决策审议机构与执行管理机构并举的设置，更加有利于国家区域发展战略的落实。近来我国各大战略领导小组被合并为“中央区域协调发展领导小组”，主要负责研究重大战略的有关重大部署、重大规划、重要政策、重点项目以及年度工作安排，协调解决重要问题，督促落实重大事项等，小组办公室设在国家发改委。基本法应对这一机构予以确认，明确小组的组成、职能、责任和监督机制；同时，规定在领导小组之下，可以根据重大事项、重大工作成立专责小组或者部际联席会议机制，推进专项工作开展。第二，明确央地权责。在《关于建立更加有效的区域协调发展新机制的意见》中，确立了“中央统筹与地方负责相结合”的原则。这一原则改变了以往“领导与执行”的职责分工模式，既保证了中央在法律上的统一领导，又赋予地方较大的自主空间，是民主集中制原则的具体体现。基本法需以此作为央地在区域协调发展措施实施中的权责分配原则，划分中央与地方的权、责、利。第三，依照“分工——协作”的路径，确认和创制区域协调发展的保障措施。二十余年的区域协调发展实施积累了丰富的成功经验，促进法的任务就是在梳理政策文件、总结实践经验的基础上，从区域协调发展的战略性地位和综合性目标出发，对各实施工具、工作机制、制度经验的结构和内容进行体系化、系统化的规定。

四、适时出台各项区域特别法、领域专门法

区域协调发展立法的理想路径是率先制定一部基础性、综合性法律，再以若干区域特别法、领域专门法等单行法作为配套，从而形成层次分明、分工明确的制度体系。然而，制定一部结构清晰、内容完备的基础法是一项宏大的任务，技术难度较高，在短时间内难以实现。在这种情况下，根据现实需要适时出台针对特殊区域、特殊领域的单行法，完成个别制度的顶层设计，为地方开展区域协调发展实践提供统一规范指导是必要和可行的。

（一）区域特别法

区域特别法是以某些特殊区域及其发展问题为调整对象的立法。制定区域特别法的关键在于选择哪些区域立法。从国外立法经验来看，立法对象主要集中于落后区域等“问题区域”。我国的区域协调发展包括两方面的内容：一方面，扶持欠发达地区的发展；另一方面，支持发达地区和中心城市的发展。因此，在区域类型选择上，既有欠发达地区、革命老区、边境地区、生态退化地区、资源型地区、老工业城市等特殊类型地区，也有京津冀、长三角、粤港澳大湾区、长江经济带、黄河流域等重大战略区域，还有国家级发展新区、经济技术开发区、高新技术产业开发区、自由贸易区、承接产业转移示范区等区域功能性平台。但我国问题区域、战略区域、功能性平台的类型较多、涵盖范围广泛，无法同时对其进行立法。根据急用先行原则，在区域协调发展立法规划中，应优先对国家发展规划确定的重点地区、承担重大战略任务的特定区域以及地方间不宜直接协同立法但又确有需要的跨行政区域进行立法。

（二）领域专门法

领域专门法是以解决区域问题、促进战略区域发展的措施和机制为调整对象的立法。主要是关于区域规划、区域政策、区域协调机制的立法。

习近平总书记指出：“用中长期规划指导经济社会发展，是我们党治国理政的一种重要方式。”与西方国家以立法为目标的政策过程不同，规划是中国政策过程的核心机制。区域规划是落实中长期规划的重要组成，在规划体系中发挥支撑作用。目前，我国的区域规划尚没有专门立法，仅以《中共中央、国务院关于统一规划体系更好发挥国家发展规划战略导向作用的意见》、发改委制定的《国家级区域规划管理暂行办法》等规范性文件作依据。这些文件存在原则性较强、全面性不足等问题，没有对我国实践层面的区域规划做系统性的调整与规范，实际操作中产生了许多问题，例如规划区域交叉、功能冲突、内容趋同等，没能有效发挥规划的本来作用。这要求制定区域规划法以明确区域规划的体系结构、不同类型规划的编制、审批的实体和程序要件以及报告、监督检查、评估等实施和保障机制。此外，为回应国家统一规划体系建设的需要，还需尽可能明确区域规划在国家规划体系中的定位及其与国土空间规划、专项规划间的关系与衔接机制。

关于区域政策，我国已经初步建立起“以基本公共服务均等化为目标、以行业（领域）政策为主但区域有别的区域政策体系”，但其最大问题是缺乏统一规范的分析框架，作用区域和领域不均衡。区域政策制定的基本逻辑是围绕某类区域问题或事务设计政策框架，然后根据统一的实体和程序要件与规则，确定类型区域的政策待遇。因此，在将某一区域政策纳入立法、转化为具体的法律制度时，核心任务是明晰该政策对应的区域问题为何、不同程度下的问题区域实行标准为何，以作用区域和领域为基本要素对区域政策進行类型化区分和规定。根据我国现有的区域政策体系框架，立法项目主要涉及财政转移支付法、产业扶持法等。

《关于建立更加有效的区域协调发展新机制的意见》提出为适应新时代实施区域协调发展战略的需要，建立更加有效的区域协调发展机制，具体包括区域战略统筹机制、基本公共服务均等化机制、区域政策调控机制、区域发展保障机制、市场一体化机制、区域合作机制、区域互助机制、区际利益补偿机制等。这些机制大致可以概括为两类：一是中央对地方的纵向调控机制；二是区域之间的横向合作机制。其中，纵向调控机制主要通过区域政策、区域规划发挥作用，横向合作机制则是目前中央和地方积极探索建设的重点领域。区域协调发展，目的在发展，难点在协调。协调的关键在于地方间权力关系、利益关系的调控和规范。在我国现行行政区划制度下，行政区域内的协调可以与宪法和法律法规的规定进行有效衔接，但跨行政区域的协调涉及地方权力的重新配置，甚至体制机制改革等重大变动，需要着重解决和明确。为此，建议通过央地关系法等来明确地方间的横向权力关系，通过区域合作法、区际利益补偿法等促进生产要素有序流动和利益合理分配。

五、推进和规范区域协同立法

在区域协调发展法律法规体系建设中，地方立法除了对“区域协调发展促进法”、区域特别法和领域专门法等中央立法予以执行落实外，还享有一定的自主性空间。区域协同立法是地方发挥自主性的重要领域，也是当前我国区域法治中极具创新活力和潜在价值的部分。它通过为具有共同性或关联性的区域性事务创制统一性规则体系，以保障区域间的协调、均衡发展。作为一种新的地方立法形式，区域协同立法主要存在规范性和强制性不足等问题。对此，中央层面应加强对区域协同法规的指导与监督，地方则重点共同探索适用机制。

《法治中国建设规划（2020—2025）》提出“建立健全区域协同立法工作机制，加强全国人大常委会对跨区域地方立法的统一指导”。具体来说，就是将属于中央立法事权、具有重要战略地位及地方之间难以协调的事项等进行立法或规定，形式主要包括两种：第一，将部分区域协同立法事项纳入全国人大及其常委会的立法，也即制定“区域（流域）特别法”，例如现行的《长江保护法》《黄河保护法》。需要制定全国性法律的情况可以分为两种情形：一种情形是立法事项为国家级、影响范围具有全国性。例如京津冀协同发展、长江经济带发展等区域重大战略属于国家级发展战略，涉及利益主体众多，影响范围广泛，必须由中央统一立法。另一种则是立法主体之间的立法权不平等。例如，西部大开发战略覆盖区域既有普通行政区域，也有民族自治地方。相較于普通行政区域的地方立法主体，这些特殊区域的立法主体同时享有一般地方立法权和变通立法权。当区域协调发展面临特殊发展需求时，特殊区域可以通过变通上位法实现，而普通行政区域没有相应立法权限，此时两者无法实现协同。第二，以“立法性决定”的形式，对具体区域协同立法作出专门授权规定。例如粤港澳大湾区协同立法，涉及不同法域的衔接，可由全国人大常委会作出专门决定来指导和规范协同立法体制机制。这些重点区域可选择待中央顶层设计比较健全、规则和制度相对清晰时，开展协同立法；当然区域之间也可先就急需的、可达成共识的问题开展协同立法。此外，区域协同立法的立法对象是跨行政区域事务，在此之上形成的统一性规则具有比一般地方立法更强的外部效应，有可能形成更大范围的区域保护主义。对此，中央必须加强对区域协同立法的合法性、适当性审查，将区域协同立法形成的统一规则是否会损及其他地区或国家整体利益作为适当性审查标准之一。

法律的生命力在于实施，法律的权威也在于实施。空间效力是法律实施的重要范畴。最新修订的《立法法》规定，区域协同法规在“在本行政区域或者有关区域内实施”，这实际包含两个方面：一是在本行政区域的实施；二是在有关区域的实施。首先是在本行政区域的实施，主要涉及与一般地方性法规对同一事项规定不一致时的适用问题。对此，有研究主张两者具有同等效力，建议建立“选择适用”机制，即当两者对同一事项规定不一致时，制定机关可以选择适用，但若认为应适用地方性法规时，应当提请全国人大常委会裁决。②根据《地方组织法》《立法法》的规定，区域协同法规在性质上是一种特殊类型的地方性法规，与一般地方性法规处于同一法律位阶。但本文认为两者对同一事项的规定应该属于“一般法”与“特别法”的关系，区域协同法是基于区域协调发展这一特殊需要和情形而作出的特别规定，根据“特别法优于一般法”原则具有更高的效力位阶，应被优先适用。其次是在有关区域内的实施，这里的“有关区域”在一般理解上是指参与协同的立法主体所属的区域，也即区域协同法规可以跨行政区域实施。然而，根据我国宪法及其相关法律的规定，包含立法权在内的地方权力来自本行政区域的选民，权力的空间范围也仅限于本行政区域。③如果区域协同法规跨行政区域“直接适用”，不仅在权力来源上缺乏正当性，而且存在将区域协同法规升格为区域法规而突破现行立法体制的问题。因此，区域协同法规在跨行政区域的适用必须通过“实施性法律”的转化，进行“间接适用”。具体操作可以是，经过协同制定的区域协同法规在某地通过后，其他参与协同的立法主体作出有关法律问题的决定，承认该区域协同法规在本行政区域的法律效力。但是适用决定的作出应参照地方立法程序，尤其是要贯彻落实全过程人民民主，在协同起草法律案环节征求本行政区域人民的意见，反映本行政区域的民意。

结 语

任何一个部门或领域法律法规体系的建构和完善必须在以宪法确立的国家制度框架下进行，并且与其他部门法之间保持价值的融贯性、规范的统一性，这是前提和基础。至于体系架构的搭建和具体制度的建构还需要立足于调整部门或领域的基本内涵、现实困境与需求。因此，我国区域协调发展立法体系的建构和完善，不仅是一个宪法和立法法问题，关涉中央与地方之间的权力分配、地方与地方之间的权力合作与协调等问题，还是一个经济法和社会法问题，需要充分借助和发挥财税、金融、产业、社会保障等制度的功能。本文在我国“分工型”央地立法关系框架下，通过考察区域协调发展的基本事项，提出我国区域协调发展立法体系的完善要充分发挥中央立法的统领和监督作用，同时允许、鼓励和支持地方开展多种形式的协同立法，从而逐步建立起以“区域协调发展促进法”为统领、以区域特别法和领域专门法为支撑、以区域协同立法为重要组成部分的法律法规体系。

［责任编辑 李宏弢］