共同富裕视角下的包容性数字城市：一种新的城市治理模式

张茂英，王义德

（安徽师范大学 法学院，安徽 芜湖 241000）

改革开放以来，伴随经济发展的东风，我国城市进入高速发展阶段，城镇化水平不断提高，到2022 年已实现64.7%的城镇化率。[1]城市作为现代人类生存生活的聚居地，是一个国家经济发展和综合实力提升的重要阵地，在我国现代化进程中被赋予了较多的责任和使命。将第四次工业革命的成果（人工智能、区块链、大数据等先进数字技术）嵌入城市治理，以推动城市发展为目标，从而催生出新的城市治理模式，如数字城市、智慧城市等具有现代化色彩的治理模式。数字城市、智慧城市是在城镇化与信息化的双重驱动之下应运而生的，是推进国家治理体系和治理能力现代化的必由之路，更是数字技术与城市发展需求之间双向互动的过程和结果。[2]

但数字城市、智慧城市建设带来的负外部效应是不容忽视的，尤其是数字贫困问题的产生。数字贫困问题不同于传统的贫困问题，后者主要是指由于收入不足所产生的贫困现象，而前者是指伴随信息时代发展，部分人群由于文化水平、年龄等多种因素，在面对数字技术高度发达的城市社会时，被迫处于城市社会的边缘层面的一种新型社会现象。根据阿马蒂亚·森的观点，贫困并不仅仅是收入不足带来的，还指由于权利的缺乏以及其他条件不足造成的。[3]在数字城市、智慧城市中，一些人群在使用和应用数字技术时处于劣势一端，在资源的使用和分配等方面陷入了不公平的局面，由此带来数字贫困问题，这部分人群也被称为“数字贫困”者。新冠疫情的暴发加速了现代社会的数字化转型，一方面使城市的数字化水平进一步提高，另一方面却让“数字贫困”者的处境愈发艰难。这一迹象表明，城市数字化转型过程会加剧数字弱势群体的困难处境，进而与共建、共治、共享的社会治理理念相冲突，也与共同富裕的美好愿景背道而驰。[4]因此在全球城市数字化转型的大浪潮之中，如何转变当前城市治理模式，让现代城市发展的成果惠及不同的群体进而实现共同富裕，是我们应思考的问题。

一、研究综述

纵观全球城市发展历程，主要经历了三次城市化浪潮，第一次是以英国为代表的欧洲城市化，第二次是以美国为代表的美洲城市化，第三次则是以中国为代表的发展中国家城市化，[5]呈现出从传统城市到现代城市的转变。而城市数字化转型出现的诸多问题均亟待解决，如何实现城市的良好治理，也是城市发展研究中的困境所在。结合当前城市治理模式，不难发现包容性治理理念与城市治理具有高度契合性，也对我国实现更好的城市治理具有启示作用。因此设想将包容性治理理念嵌入现代城市治理体系，结合包容性城市和数字城市、智慧城市，建构一种新的城市治理模式：包容性数字城市。包容性数字城市的治理模式将推动未来城市的进一步发展，促使城市发展理念发生变革，在追求先进技术的同时又不失去人文关怀，从“技术导向”走向“人本导向”。并且在这一过程中，突出强调“以人为中心”的发展理念，使转型后的城市更具有包容性，减少排他性，能囊括不同层次的社会群体，满足多样化的需求，让所有人共享社会发展的成果，与共同富裕目标的实现具有高度一致性。

包容性数字城市是近年来城市治理与转型的新发展方向，目前学界关于包容性数字城市的理论研究和文献资料较少，并未进行较为系统的研究和论述。刘志阳、陆亮亮将包容性数字城市定义为：以关注数字弱势群体而非数字技术先进性为主要内容，旨在通过理念、制度、技术、市场等多维创新保障数字发展机会与过程的公平性，强调在确保隐私安全的前提下建立更紧密合作，共同应对数字困境和缩小数字鸿沟，实现可持续发展和数字成果共享的新型城市形态。[6]两位学者除了对包容性数字城市的内涵进行界定，还从多维视角对全球范围内的包容性数字城市案例展开比较，总结出包容性数字城市的建设原则以及国外城市建设案例对我国的启示，但并没有结合实际情况讨论在我国建设包容性数字城市的优势所在以及在现实情境下如何建设包容性数字城市，留下了进一步研究的空间。作为一种新型城市形态，包容性数字城市不同于包容性城市、数字城市、智慧城市，其以关注数字弱势群体、实现数字成果共享为核心，致力于创造数字公平，进而实现共同富裕的新型城市治理模式，是在现代化实践进程中形成的具有中国特色的一个概念。《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》指出，共同富裕是社会主义的本质要求，要坚持共同富裕的发展方向，始终做到发展为了人民，发展依靠人民，发展成果由人民共享。在数字化转型背景下，包容性数字城市的出现有助于实现所有人共享社会发展成果的目标，也将从形式上和内容上推动共同富裕的实现。

建构包容性数字城市这一新的城市治理模式是将包容性城市和数字城市、智慧城市进行结合，但不是三者的简单叠加，而是要实现有机的结合（如图1 所示）。

图1 包容性数字城市概念阐释

数字城市、智慧城市都是城市信息化发展的结果，但是二者在逻辑上还是一定的差别。数字城市更加强调数字技术的应用，加强城市数字基础设施的更新，包括各个领域的基础设施，侧重于数字技术参与城市治理和服务的过程。而智慧城市是在数字城市的基础上发展而来的，核心是人、数据和信息、数字技术（信息通信技术）及物理系统共同构成的智慧城市系统，更加凸显信息技术在参与城市各领域过程的智慧化色彩，认为数字技术不仅要用起来，而且要用得好才行，具有更强的结果导向。[7]然无论是数字城市还是智慧城市，都过度集中于技术和数据等方面，对社会、经济和公民等缺少关注。[8]数字外表下隐藏着大量的不平衡、不充分和不包容的问题，他们的出现使得城市变得更加脆弱和不公平，因此，我们呼吁城市需要更多的包容性，增强数字城市、智慧城市的人文关怀。

二、何以呈现：包容性数字城市的特征

包容性数字城市在吸收其他城市治理模式的基础之上形成了自身的特征，与单一的包容性城市、数字城市和智慧城市治理模式形成对比，呈现出充分的包容性、深度的智慧性以及高度的共享性，对共同富裕目标的实现具有重要价值意义。

（一）充分的包容性

这是包容性数字城市的首要特征。“包容”主要具有两个维度，“包”为包含，“容”为容纳、宽容。“包容性”则是在一个宽泛的层面上能够接纳和包容不同主体和不同事务，容许他们之间的差异性，与排斥性相对的一种特征属性。“包容性”也是评价一个城市综合效能的重要指标，2000 年联合国人居署将其作为评价共同体城市的标准之一，并且提出了“包容性城市”的概念，强调城市发展在经济、社会、治理、文化和空间等领域的均衡和统一以及在城市发展过程中公平和效率的一致性，强调不同主体发展的均衡性。[9]2015 年联合国提出的十七项可持续发展目标中，一半以上内容与“包容”有关，并明确要求“建设包容、安全、有抵御灾害能力和可持续的城市和人类社区”。包容性数字城市秉承“共建、共治、共享”理念，其包容性一方面体现于主体的包容性，需要将多元主体涵盖，共同纳入城市发展规划之中，每一个人都是城市的主人，不同主体都享有均衡的权利，要注重数字弱势群体的参与，为他们创造多种社会参与途径和提供相应的数字救济帮扶。另一方面体现于内容的包容性，数字技术的出现重塑了城市的运行方式，进而改变城市的治理模式和服务供给方式，大量智能化的技术手段应用于城市事务管理之中，但过度智能化的方式本身就带一定的排斥性，对于使用者存在一定的门槛要求。因此包容性数字城市将充分考虑各类群体的需求，不仅形成完整的数字服务体系，并且创新公共服务供给方式。

（二）深度的智慧性

智慧是指一个人的聪明才智，体现为分析、判断、思考和创造的一种综合性思考能力。在城市发展范式中，与之具有密切关系的为智慧城市。学界对于智慧城市的内涵等界定并未形成统一的认识，只是从不同的角度论述了智慧城市应具有的特征和条件，从狭义上来说“智慧城市”与传统城市的区别在硬件的变化，即利用信息技术对城市的基础设施进行重塑；从广义上来说“智慧城市”是一种战略选择，通过优化城市资源调度、提升城市运行效率来提高市民的生活质量。[10]在既往的数字城市和智慧城市建设历程中，更加关注于数字技术的先进性，试图用最先进的技术来重构城市的一切要素，实现技术对城市的创新驱动。似乎在智慧城市中，“智慧”等同于“先进技术”，使用的技术越先进，就意味着这个城市的智慧化程度越高。目前在做的诸多探索，如“智慧城管”等，都有此导向，习惯于用“技术”来定义智慧化。因此我们需要进一步思考，城市因何而智慧？如何让一个城市在多个维度上都充满智慧性？不能否认的是，智慧性的提升需要依靠先进的数字技术，但是二者之间并不构成一个必然的因果关系，更多的是对未来城市的建设中数字技术与人的关系协调，实现社会和技术双重驱动下的城市发展。在包容性数字城市建设体系中，智慧性体现在如何利用数字技术更好地服务于民众，促使包括弱势群体在内的不同群体能够参与现代化的城市生产生活，实现人与技术的共生，进而增强城市所具有的包容性，记住是人让这个城市变得更具智慧性。

（三）高度的共享性

共享是包容性数字城市的重要特征属性，也是它与其他城市发展模式相区别的一个重要维度。《全球智慧之都报告2022——数字权利与包容性》就再次聚焦于人工智能时代下数字权利和数字包容性问题，关注如何在技术进步的同时让不同的人群能够共享智慧城市建设的红利。包容性数字城市关注这一问题，致力于每个人都能共享城市发展的结果，提高数字成果的共享性。这一共享性在包容性数字城市的建设中主要体现在三个方面：首先是权利的共享，市民作为城市发展的主体，是城市发展的重要力量，应当享有平等的社会权利。社会权利是公民权利的重要组成部分，为促进社会和谐有序而享受的权利。社会权利的内涵在人工智能时代被拓宽，衍生出数字权利的概念。数字权利为每个公民所享有，但在实践探索中并未实现这一权利的共享，数字弱势群体被排斥在这一权利体系之外，甚至因此受到歧视，在新冠疫情因素的影响下变得更加严重。包容性数字城市强调权利的共享性，并主张在城市治理中建立相应的共享机制，推动数字权利为不同的群体所共享。其次是机会的共享，即在数字发展过程中保证每一个公民都有参与的机会，实现过程的公平。机会的共享性侧重于过程的参与性，对于数字弱势群体来说，在高度信息化的时代中，他们在城市治理中的参与感较低。例如“智慧城管”中的民意反馈功能，若对城市的管理或者其他事项存在意见或建议，可以通过相关平台进行反映，并且可以快速收到相关部门的反馈。作为一项便利化措施，这为城市居民和管理者之间建立了沟通的桥梁，但这对于数字弱势群体形同虚设，他们由于自身条件的限制，没有办法参与这一过程，享有城市数字成果的机会存在较大程度的差异。因此要推动机会的共享性，为每个人参与数字城市提供合适的机会，从不同的维度来弥补这一机会的不均衡性。最后是结果的共享。无论是权利的共享还是机会的共享，最终的指向始终是结果的共享，需要让每个群体切实感受到自己享受到了这一权利，提高人民群众的幸福满意度。通过多元共享机制的建立，让人民共享经济社会发展的成果，享受到优质的数字化公共服务，这一要点需落在实处，将共享理念贯穿始终。

三、我国构建包容性数字城市的优势所在

从全球智慧之都系列报告来看，在智慧城市建设过程中出现的数字权利和数字包容性问题越发凸出，成为各国城市建设中出现的带有普遍性的问题。因此全球范围内的各国城市也展开了对包容性数字城市的探索，试图借此来解决数字权利和数字包容性问题。伦敦市为此启动了“连接伦敦”（Connected London）计划，实现无处不在的千兆位数字连接，加强公共区域的wifi 提供，并且打造人性化公共服务平台，提供无障碍数字访问服务，使得存在听力或视力缺陷、认知或运动障碍的人同样可以实现数字访问，以此提升城市的“数字包容性”。纽约市对城市基础设施进行改造升级，为低收入群体进行宽带普及，为盲人使用数字服务提供便利。上海也在积极展开此类探索，目前已初步建成以泛在化、融合化、智敏化为特征的城市，并且打造包容性数字场景，提高对数字弱势群体的友好性和包容性。数字权利和数字包容性问题是一种自然状态下产生的结果，因而这是一个不能自动消除的问题，需凭借强有力的外在干预才能解决。从伦敦、纽约、上海等全球先进城市来看，均是通过自上而下的行政干预来主导城市的包容性数字转型，依赖政府的强势参与，才能实现数字化成果在不同群体之间的普及。与西方发达资本主义国家相比，包容性数字城市发展模式与我国对未来的目标规划具有一定的契合性，而我国在构建包容性数字城市方面具有一定的优势，体现为强大的制度保障，坚实的城市基础以及契合的价值理念。

（一）强大的制度保障

与西方发达资本主义国家相对比，我国在建设包容性数字城市过程中拥有中国特色社会主义制度所提供的强大保障。坚持人民至上，深化全过程人民民主制度，尊重人民群众的想法，维护和促进社会公平正义，实现全体人民共同富裕，将推动包容性数字城市“人本导向”理念的发展，主张将人放在城市发展的第一位，追求的是人民群众的幸福安康，而不是城市的过度先进化。为此上海提出了“人民城市”建设方案，希望实现“五个人人”的目标愿景，分别是人人能有出彩机会、人人能有序参与社会治理、人人能享有品质生活、人人能切实感受城市温度、人人能拥有归属认同，从政府层面自上而下推动包容性数字城市探索。其次，我国制度还具有集中力量办大事的优势，能够集中人力、物力和财力加速基础设施的数字化转型，包括交通、能源和通信等多个领域，推广5G 技术、千兆网、物联网等新一代通信技术，并加强相关基站的信号建设，增强其覆盖能力，让不同的群体都能享受到网络服务，不因地理位置、家庭条件等因素丧失享受这一公共服务的权利和机会。《数字中国发展报告（2021年）》指出，我国在网络基础设施方面投入巨大，建成了规模庞大、技术领先的网络基础设施，而这都以我国强大的国力作为支撑和保障。此外，中国特色社会主义制度最本质的特征是中国共产党领导、最大优势是中国共产党领导，在党的集中统一领导之下，我国形成了完善统一的领导体系和高效有序的服务体系，为包容性数字城市建设保驾护航。一方面做好包容性数字城市发展的顶层设计与规划，出台相对应的政策措施；另一方面能够协调好建设过程中的诸多关系与矛盾，做好“自上而下”和“自下而上”的配合，从而为城市营造更加具有包容性、普惠性的数字服务环境。

（二）坚实的城市基础

虽然我国城市化进程起步较晚，但是对数字城市和智慧城市进行了较长时间的探索，打造了多个先进的数字化城市，在世界处于领先地位，这为包容性数字城市的建设打下了坚实的基础。目前，全球有1 000 多个智慧城市处于开发或者建设阶段，其中一半以上都位于中国，占据了较大的比重。“智慧城市”是“智慧地球”理念的更具体化表达，在我国的城市发展进程中落地生根，受到了各个城市的青睐，并获得多个城市政府的认同，旨在打造具有中国特色的现代化城市。纵观我国智慧城市建设历程，主要经历了三个阶段，[11]第一阶段（2008—2015 年）以政府主导、技术驱动为特征，主要处于智慧城市建设的初期，基础设施薄弱，主要在小范围内进行试点，民众的体验感较差，社会的认知面较窄；第二阶段（2016—2020 年）以政企协作、数据和场景驱动为特征，智慧城市建设进入了高潮时期，“互联网+”思想逐步渗透于社会，政府和企业协作合力推进智慧城市建设，取得了较多的成果，人民认可度逐渐提升；第三阶段（2020 年以来）加速了数据要素的流动，带来的负面影响也引发了数字技术与人的关系反思，数字技术应当是为人服务的，而不是人成为技术的附庸品。基于此，包容性数字城市成为未来城市发展的新方向。值得肯定的是智慧城市的探索为包容性数字城市的构建奠定了坚实的基础。一是基础设施的完善。在党中央领导的数字中国战略规划下，我国各地的数字基础设施得到转型升级，建成多个公共数据开放平台，进一步推动数据的开放和共享，让更多人能够使用数据资源，享受便利。二是相关制度的完备。在实践过程中探索并构建了相对应的制度体系，包括数据基础制度、数据交易制度、数据法律制度等，从法律层面规制各主体的行为，构建更加开放灵活的数字体系，既能实现数据的开放和共享，又能保护个人隐私不受侵犯。三是思想观念的变化。从智慧城市开建至今，人们对其的了解也逐渐深入，从一开始的陌生到现在的熟悉，从一开始的用户体验差到现在的用户体验感好，也对智慧城市具有了更多的期待，提升城市数字包容性便是期待之一。

（三）契合的价值理念

与西方文化相比，包容性这一词语本身就具有中国特色。中华文化的特点之一是包容性，即具有“求同存异”和“兼收并蓄”的特点。“求同存异”在包容性数字城市中体现为对不同群体之间的利益协调，能够满足不同群体多层次的数字化需求，贯穿于整个城市建设和城市治理进程之中。“兼收并蓄”使我们在包容性数字城市的建设过程中，能吸收其他城市的先进经验，如纽约市推出的“公平城市”概念、首尔推出的“市民即市长”理念等，在此基础上才能创造出具有中国特色的现代化城市。其次，我国深受儒家文化的影响，形成了独具特色的民本思想和民本理念，强调人民才是国家的根本。与西方哲学中的人本思想不同，我国的民本思想强调国家对人民的保护，致力于让老百姓过上富足的生活，有更强的集体意识感，形成独具特色的中国政治。包容性数字城市的建设理念符合中国特色社会主义文化的内核，更有利于建立共建共治共享的社会治理结构，实现“科技向善”的目标。

四、中国式包容性数字城市的实践路径

包容性数字城市作为一种新型城市治理模式，其出现是城市发展的战略选择，是智慧城市建设实践的选择，更是人民的主动选择。但是包容性数字城市的建设并不是千篇一律的，需要将包容性理念嵌入城市治理体系之中，并结合我国各城市的实际情况，找到符合城市定位和目标方向的发展模式，打造中国式包容性数字城市。

（一）贯彻理念：坚持以人民为中心

以包容性为导向的数字城市建设需要坚持“以人为本”的核心导向，坚持以人民为中心的发展思想以及全心全意为人民服务的价值理念，要坚持发展为了人民，发展依靠人民，发展成果由人民共享的价值选择，因为这是中国式现代化新道路实践的逻辑路径。[12]以人民为中心作为发展理念贯穿于城市治理之中，首先需要以包容性为核心重构城市治理理念，凸显出人民在城市的“主人翁”地位，打造以“共建共治共享”为目标的城市治理基本格局。习近平总书记考察杨浦滨江时提出了“人民城市人民建，人民城市为人民”的重要理念，上海坚持贯彻这一理念，并结合本地民情进行了一系列特色活动的创新，为贯彻“以人为本”的理念提供了一份生动的上海样本，这也值得其他城市借鉴和发展。其次是要加强政府、企业和市民之间的三方合作，协调好各方主体的利益诉求。除了传统的城市参与主体之外，社区、NGO 等新型社会组织也是城市参与的重要主体，在包容性数字城市的建设中，要基于不同地位、类型的主体同等参与城市运作，享受城市发展的机会，尤其是数字弱势群体。包容性数字城市通过为数字弱势群体创造一定的技术环境，来拓宽其参与城市治理的渠道，从而打造人人共享的数字城市，实现人与城市的协同发展。例如伦敦就提出了“城市共创”计划，打造数字公众参与平台（Talk London, Crowdfunding London），让更多人参与公共政策决策与社会共治，充分体现“人”在城市建设和发展中的主体地位。

（二）做好规划：顶层设计与摸着石头过河相结合

包容性数字城市建设不仅关系着城市的未来走向，还关乎着基层社会治理格局的变迁。在推进包容性数字城市建设的过程中要坚持顶层设计与摸着石头过河相结合的原则，一方面做好包容性数字城市的总体设计和宏观规划，结合当前国家总体战略部署，选择和制定符合本城市特色的发展策略，从制度层面推进包容性数字城市建设，为提升城市的数字包容性注入自上而下的行政主导力量，加速这一数字化转型的过程。另一方面，需要做好基层的实践探索，为建设包容性数字城市积累经验。同时积极动员企业、社会组织的参与，为建设包容性数字城市引入自下而上的民间力量，与政府一起共创包容性的数字治理场景。但作为建立在包容性城市、数字城市和智慧城市之上的新城市治理形态，包容性数字城市还未形成完整的理论体系以及清晰的概念界定、明晰的实践路径，当前处于摸着石头过河的状态，需要在实践中去不断地摸索和调整，既要结合全球范围内其他城市的建设经验，也要找准定位，形成差异化的建设模式，稳步推进包容性数字城市的建设，做到普遍性与特殊性的结合。建设中国特色的包容性数字城市一要发挥我国集中力量办大事的优势，为基础设施的完善提供强有力的制度保障，二要进一步发扬民主作风，实践探索中要以人民的需求为先，以协商民主的方式讨论出合适的建设路径。

（三）优化服务：实现数字资源开放和共享

包容性数字城市强调让全体人民共享城市发展的数字成果，致力于增加社会公平感和实现公共服务共享，建设有温度的现代城市，而优化数字化公共服务是关键点之一。数字化公共服务作为公共产品，具有非排他性和非竞争性，城市中的每个个体都享有数字基本公共服务的权利，这也是“共同富裕”理念所赋予的价值逻辑。一要优化现有公共服务体系，对社会资源进行整合，从各主体的需求出发，提供多层次的公共服务，建立共享的公共服务体系，让城市治理成果惠及更多人群，进而实现城市公共利益的合理分配，如“跨区域人社服务”的便利化、优质教育资源的合作共享等。二要进一步促进数字资源的开放和共享，形成统一的开放数据资源库，让数字资源为更多人所利用，使得城市建立在一个更加开放的基础之上，展现出新的生命和活力。同时这也有利于城市治理不同主体之间的沟通，整合社会需求，从而回归“人本导向”的逻辑起点。三要实现公共服务的均衡共享。共享性是包容性数字城市的重要特征之一，也是实现公共服务高质量发展的内涵之一。[13]一方面要提升数字基本公共服务的均等化程度以及全面覆盖率，让每个人都能享受到科技发展带来的成果；另一方面要推进优质数字化公共服务的均衡和共享，不仅仅是形式上的均衡和共享，还要实现实质上的公平，打破阶层的固化，实现数字资源在各个社会阶层之间的流动，为有用之人所用。

（四）加强保障：赋能数字弱势群体

数字弱势群体的权利和义务关系长期处于不对等状态，二者的割裂使得这一群体在数字资源的获取和应用等方面处于劣势地位，并且这一劣势地位仅仅依靠自身努力并不能改变，同时还会随着信息技术的快速发展和更新迭代变得更加倾斜。[14]一般意义上，与数字弱势群体相联系的是老年群体，而残疾人等其他群体是被忽视的，这需要引起我们的关注。对数字弱势群体的权利和合法利益进行保障，改变这一不对等的关系，才能促进社会的稳定与和谐，建设更加具有包容性的数字城市。一可以通过公益科普等方式，更新数字弱势群体的认知，让其意识到自身权利的重要性，从而积极主动地参与到城市治理之中，维护自己的权利；二则可以对数字弱势群体进行培训，使其掌握一定的知识技能，学会利用公共的数字资源，从而更好地适应数字城市的生活，在人与技术之间找到一个均衡点，从而提升城市的数字包容性；三则需要完善公共基础设施和为数字弱势群体提供数字救济，不仅让其能够享受到数字公共服务，还要让这种公共服务不成为一种负担，因此政府可以联合企业，推出特定的惠民项目，例如广州等城市兴起的“盲人数字阅读推广”工程。此外，还需要建立完善的法律制度，一方面可以为数字权利的维护和保障提供法律层面的支撑，另一方面当数字弱势群体的权利或者合法利益受到侵害的时候，可以通过法律途径获得救济。

包容性数字城市作为一种新型城市治理形态，是包容性城市、数字城市和智慧城市三者的有机结合。将包容性治理理念嵌入数字城市之中，旨在应对数字贫困问题，建设具有包容性而非排斥性的城市，让数字城市建设的成果惠及更多群体，实现全面共享、全民共享、共建共享和渐进共享。在我国建设包容性数字城市，是实践和人民的选择，将凭借其充分的包容性、深度的智慧性和高度的共享性在中国式现代化道路上焕发出巨大的生机，在未来成为更多城市建设的选择。