青年发展视角下未成年人专门教育制度机能的反思

■ 王江淮

2017 年4 月，中共中央、国务院发布《中长期青年发展规划（2016—2025 年）》（以下简称《规划》），为包括未成年人在内的青年①《规划》指出，本规划所指的青年，年龄范围是14～35 周岁，但涉及未成年人保护等领域时，年龄界限依据有关法律法规的规定。如无特别说明，本文所称“青年”“少年”“青少年”“未成年人”均指《未成年人保护法》意义上的未满18 周岁的人。发展提供纲领性依据。《规划》在“预防青少年违法犯罪”领域的阐述中将“加强专门学校建设和专门教育工作”作为主要发展措施之一。《规划》发布3 年后，《预防未成年人犯罪法》（以下简称《预防法》）修订通过，自2021 年6 月1 日起施行。为贯彻《规划》精神，其正式将专门教育以法律的形式确认下来，实现了对收容教养、工读教育等措施的继承和改造。修法之初，官方、学术界和舆论界均对此作出了相对积极的评价。然而，《预防法》运行至今，未成年人犯罪状况并没有明显好转，这让人不得不对专门教育制度的效能产生怀疑。为此，在青年发展的整体视角下，回顾专门教育制度设计的初衷，并反思其设定机能的现实困境，从而提出改进路径成了研究之必要。

一、中长期青年发展规划的发展目标与专门教育的机能设定

任何立法都有其目的，反映的是立法者的价值追求及其对制度的期待。《规划》提出，预防青少年违法犯罪领域的发展目标是：青少年法治宣传教育常态化、全覆盖，青少年法治观念和法治意识不断增强，成长环境进一步净化，形成比较完善的重点青少年群体服务管理和预防犯罪工作格局，建立针对有严重不良行为和涉罪青少年进行教育矫治的有效机制，青少年涉案涉罪数据逐步下降。为实现上述目标，作为预防青少年违法犯罪的发展措施之一的专门教育，在制度设计时承载着三个机能期待：替代刑罚、犯罪预防、国民教育。这三个机能，某种程度上也是《规划》确定的预防青少年违法犯罪目标中所蕴含的子目标。

一是替代刑罚的机能期待。2019 年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于加强专门学校建设和专门教育工作的意见》（以下简称《意见》）提出：“专门教育……是少年司法体系中具有‘提前干预、以教代刑’特点的重要保护处分措施”。此处的“以教代刑”，表明了以专门教育替代刑罚的初衷。此外，根据制度设计，将因不满刑事责任年龄而不承担刑事责任的未成年人纳入专门教育对象范围，也恰恰表明了专门教育上承刑事程序、替代刑罚的设想。立法者之所以期待专门教育替代刑罚，主要有两个方面的原因。一方面，犯罪学者的研究表明了刑罚力度不一定与犯罪的多少成正比［1］，立法者也已意识到刑罚无法完美地实现预防未成年人违法犯罪的目的，国家治理体系亟须在刑罚之外找到更合适的治理工具，而专门教育是最合适的选择之一；另一方面，专门教育的前身收容教养和工读教育，在合宪性上受到了猛烈抨击，立法者亟须对其进行改造，以替代刑罚为方向，可以为工读教育改造提供更充足的依据，同时也是实现《规划》所提出的“建立针对有严重不良行为和涉罪青少年进行教育矫治的有效机制”目标的关键一环。

二是犯罪预防的机能期待。专门教育制度系由《预防法》这部以未成年人犯罪预防为主题的法律所确认的。该法第一条开宗明义地阐明了立法目的：“为了……有效预防未成年人违法犯罪，制定本法”。随后该法在“总则”“对严重不良行为的矫治”“对重新犯罪的预防”等章节中均将专门教育作为预防未成年人犯罪的重要手段。此外，《意见》等中央层面的政策表述也可以发现，犯罪预防是专门教育制度的设计初衷之一。这与《规划》所提出的“青少年涉案涉罪数据逐步下降”的目标方向是一致的。

三是国民教育的机能期待。《预防法》将专门教育确认为国民教育的组成部分，《义务教育法》和《意见》也均有类似表述，可见，专门教育制度的机能设定必然包含国民教育。所谓的国民教育，是指以学校教育为主体，以成长教育为重心的国家学历教育，国民教育体系则是由国民教育的所有要素组成的国家学历教育体系［2］。之所以将国民教育设定为专门教育的机能，是基于义务教育的刚性要求。无论是刑罚、收容教养、工读教育，甚至是刑事诉讼程序中的审前羁押，都面临着导致义务教育中断的问题［3］。接受义务教育是未成年人的义务，也是其基本权利。对适龄未成年人开展义务教育，则是国家不可回避的义务。任何对未成年人人身自由的限制措施，都可能导致义务教育责任主体和权利主体的紧张关系。为了缓解这种紧张关系，将专门教育纳入国民教育体系是最恰当的选择。要实现《规划》所提出的法治宣传教育常态化、法治观念和法治意识不断增强、成长环境进一步净化等目标，就必须发挥教育的主导作用。此外，《规划》在青年教育领域也提出“青年受教育权利得到更好保障”的发展目标，专门教育也理所当然要以此为方向。

表1 《规划》的发展目标与专门教育的机能设定对照表

二、青年发展的政策设想与专门教育制度机能的现实偏差

（一）“以教代刑”与专门教育的替代乏力

《规划》指出“要建立针对有严重不良行为和涉罪青少年进行教育矫治的有效机制”的发展目标，在此目标下提出要完善未成年人司法保护制度，改革完善未成年人收容教养制度。与《规划》相协调，《预防法》将收容教养改造成专门教育制度，以期望达到“以教代刑”的深层次目标。所谓“以教代刑”，即针对未达刑事责任年龄的罪错未成年人，以教育代替刑罚，帮教挽救未成年人［4］。“以教代刑”有三层内涵。首先，完整的刑罚体系和教育措施的存在是“以教代刑”的前提，且教育措施应当符合保护处分特征；其次，教育措施在使用上具有优先适用性；再次，在效果上，教育措施要优于刑罚。因此，此处的“代”并非指功能的等同，互为AB 角，而是一种转向和超越。换言之，只有当教育措施成为一种真正的保护处分，超越刑罚，才有可能实现“以教代刑”。详细考察专门教育的矫治机制后，可以发现其难以达到替代刑罚的目的。

1.优先性的缺失导致专门教育无法超越刑罚

从宏观的制度设计来看，专门教育并非官方的优先选择，从《刑法修正案（十一）》对刑事责任年龄的调整可见一斑。2020 年，《刑法修正案（十一）》新增规定：已满12 周岁不满14 周岁的人，犯故意杀人、故意伤害罪，致人死亡或者以特别残忍手段致人重伤造成严重残疾，情节恶劣，经最高人民检察院核准追诉的，应当负刑事责任。由于刑事责任年龄的机能在于程序分流［5］，我国对刑事责任年龄的重大调整意味着，官方已在立法设计中将一部分未成年人彻底纳入刑罚范畴。对被纳入刑罚范畴的未成年人，专门教育鞭长莫及，无法介入，其本应有的优先性荡然无存。从舆论界要求降低刑事责任年龄的持续呼吁和立法的积极响应来看，将未达刑事责任年龄人纳入专门教育范畴，似乎也是其无奈之举。

在立法中，专门教育不但没有被立法者优先选择，甚至被排除在选择之外。这不仅不符合“以教代刑”的要求，反而是“以刑代教”。有学者恰当地将其总结为“不教而刑”［6］。立法是法的运行的第一个环节，专门教育在整个运行过程中的第一个环节就被排除在外，遑论在司法、执法等环节被优先适用。故此，专门教育已在整体制度框架内失去优先性，其只实现了《规划》提出的“要改革完善未成年人收容教养制度”的表面目标，而未能真正实现替代刑罚的深层次目标。

2.程序正当性不足导致专门教育难以实现权益保障

《规划》提出“畅通有严重不良行为未成年人进入专门学校接受教育矫治的渠道”，主要是针对此前专门学校在自愿入校模式下面临的生源少的困局。畅通渠道意味着消除堵点，其应当建立在权益保障基础上进行。然而，由于权利和权力配置失衡，当前的专门教育入学程序存在权益保障严重不足的问题。

根据《预防法》规定，专门教育程序主要有申请程序、受理程序、评估程序、决定程序。根据不同的适用情形，可以将专门教育程序分为三种模式：第一种是“启动+受理+评估+决定”模式。根据《预防法》第四十三条规定，对有严重不良行为的未成年人，未成年人的父母或者其他监护人、所在学校无力管教或者管教无效的，可以向教育行政部门提出申请，经专门教育指导委员会评估同意后，由教育行政部门决定送入专门学校接受专门教育。该模式有两个前提，即未成年人有严重不良行为和负有监护职责的主体管教失败，其程序启动权在负有监护职责的家长、学校，受理权和决定权均在教育行政部门，决定之前的评估权在专门教育指导委员会。第二种是“评估+决定”模式。当未成年人有《预防法》第四十四条规定的四种情形时，可直接经专门教育指导委员会评估，由教育行政部门会同公安机关决定将其送入专门学校接受专门教育。该模式同样是针对有严重不良行为的未成年人，但其严重不良行为需达到“情节恶劣”“严重后果”“多次实施”等社会危害性更强的程度。该模式并无明确的启动主体，而是经评估后可直接作出决定。第三种模式是“启动+评估+决定”模式。根据《预防法》第四十五条规定，未成年人实施刑法规定的行为、因不满法定刑事责任年龄不予刑事处罚的，经专门教育指导委员会评估同意，教育行政部门会同公安机关可以决定对其进行专门矫治教育。该模式虽未明确启动主体，但从“不满法定刑事责任年龄不予刑事处罚”的前提可知，其启动程序在司法机关，即在司法机关确定不予刑事处罚后，转至专门教育委员会评估。详见表2。

表2 专门教育的三种程序模式

《预防法》修订后，废除了原先入学程序的自愿原则，改为上述三种程序模式，使该制度恢复一定的刚性。然而，专门教育程序几经发展，却始终未能突破行政权力的范围，其权力运行的封闭性、监督的薄弱、救济的缺失、控辩对抗的不足等都饱受诟病。虽然《预防法》设计了专门教育指导委员会这一集体决策模式，也强调了行政复议和行政诉讼等救济途径，部分地区在执行中也设有听证制度，但这些努力都是为了回应权益保障不足的批评，试图营造一种“准司法化”的程序。事实上，在该种制度设计下，专门教育还是在行政权力主导下的行政程序之间的空转，司法元素偏弱，难免有“伪司法化”之嫌。程序正当性的缺失，决定了专门教育不可能超越刑罚，甚至在权益保障方面，不如刑罚。其弊端显而易见，如听证程序的启动权在专门教育指导委员会，未成年人只是作为多方参与对象之一，而非权利主体；复议诉讼只针对入学决定这一具体行政行为，在校期间和离校后并无相应的权利救济途径。当权利处于“贫困状态”，保护就无从谈起。

3.执行方式“监所化”导致专门教育沦为另类刑罚

《预防法》第四十五条规定，对因不满法定刑事责任年龄不予刑事处罚而被决定进行专门矫治教育的，须在专门学校的专门场所进行实行闭环管理，并由公安机关、司法行政部门负责未成年人的矫治工作，教育行政部门承担未成年人的教育工作。此处的“专门场所”采取的这种纯封闭化、纯机构化、拘禁化的矫治，本质上无异于司法监所。在工读学校时代，有较多的学校实质上是“另类的少管所”：外观的监狱化，管理的监狱化，甚至在学生寝室门口张贴 “罪行卡”，用不同的颜色区别学生［7］。后来，调整为专门学校，上述问题也并无根本改善。笔者在J 省J 市的专门学校官网校园环境展示栏目中，看到其所展示的教学楼、宿舍楼均以铁丝网环绕四周，围墙之上亦加装铁网，整个学校如同铁笼，接近于“监禁”场所，这种学习生活场所的“监所化”将不可避免地影响着罪错青少年的健康成长，也与专门学校设立的教育初衷有所背离。

有学者断言，我国的工读教育、收容教养等，充其量不过是作为刑罚的补充，且大都属于行政处罚的范畴［8］。这提示我们，要理性看待专门教育。其不仅替代不了刑罚，更可能在实践执行中和刑罚一样严厉。换言之，专门教育场所事实上已具备司法监所的特征，无论名称如何美化、宣传如何正面，都无法摆脱“刑罚”的影子。

（二）犯罪预防与专门教育的认知偏差

《规划》对犯罪预防的规定，包括一般预防和特殊预防两个方面。前者是面向社会大众的，后者则是针对行为人本人的再犯预防。专门教育制度的设计中，同样将一般预防和特殊预防作为重点，但其在逻辑上尚未理顺。

1.专门教育的逻辑混乱导致犯罪预防的偏差

从专门教育由《预防法》所确认这一事实来看，专门教育的制度设计于犯罪预防的语境之中。但在传统的犯罪预防语境下，专门教育的运行逻辑存在诸多矛盾。例如，对进入专门教育制度程序的严重不良行为未成年人是进行一般预防还是特殊预防？

所谓的一般预防，是指通过对一般人的威吓及强化一般人的法治意识，发挥抑制犯罪的效果［9］。贝卡里亚是较早提出威吓理论的学者，他认为约束犯罪的是惩罚的确定性而非严厉性［10］。边沁进一步提出，要强化刑罚效果在人们内心的感应，用悲惨的执行程序渲染其痛苦［11］。可见，一般预防有两个特征：一是要强调处罚的确定性和一定的痛苦性；二是一般预防对象是行为人之外的社会大众，即预防对象和行为人的不同一性。由此观之，将有严重不良行为的未成年人纳入专门教育范围，其不可能对行为人进行一般预防。同时，鉴于专门教育有记录封存的要求，其很难通过个案渲染，达到威吓作用。因此，专门教育难以达到一般预防的目的。

那是否为特殊预防呢？从特殊预防的逻辑看，初犯是前提，预防再犯是目的。实施严重不良行为的未成年人，其本身尚未实施犯罪行为，对其进行专门教育应当立足“临界预防”。既然其并未实施犯罪行为，何来对其再犯的预防？在这个问题上，专门教育制度若不能理顺，将带来犯罪预防的偏差。

2.忽视环境调整导致专门教育预防效果存疑

《规划》在预防青少年犯罪领域中所提出的“成长环境进一步净化”的发展目标，是基于“环境是未成年人法的调整对象”这一理论前提。未成年人法的调整对象除了未成年人外，还包括国家、社会、家庭、学校等，当然也包括未成年人的成长环境。然而，在专门教育制度中，家庭、学校对有严重不良行为的未成年人无力管教或者管教无效的，可以向国家提出专门教育的请求。在这一制度设计下，是否可以管教、管教是否有效，其判断权在家庭和学校。实际上，该规定赋予了家长、学校让渡监护权、管教权给国家的权利。且不论该种让渡是否有效、合法，这种思维倾向最大的危险在于：当未成年人出现危机时，被调整的不是其环境，而是未成年人本人。因此，其难以达到《规划》所提出的调整环境之要求。

基于未成年人被决定性理论，当未成年人出现严重不良行为的时候，说明其环境已存在一定问题，亟需作出调整。此时，国家应通过适度干预的方式，资助、促进家庭功能的完善，而非接受家庭、学校的权力让渡、转移。因为在这种情况下，决定未成年人实施严重不良行为的客观环境并未发生任何变化，单纯地调整监护和管教主体并不会改变青少年严重不良行为再次生成的概率。

（三）国民教育与专门教育的功能困境

从“工读教育”“专门矫治教育”“专门教育”的名称可以发现，教育是主语，而工读、专门矫治、专门均为其定语。可见，教育应为专门教育制度之核心。然而，当前的专门教育制度确能发挥其教育作用吗？

1.角色冲突决定专门教育的教育功能难以发挥

以“角色—任务”为分析框架，可以发现专门教育制度中各主体存在较为严重的角色冲突。

首先是教育主体的角色冲突。《意见》提出“专门学校要建立各项管理制度，依法依规加强教育、管理、惩戒”，可见，在专门教育中，教育者与一般学校的教师相比，除了有教育的职责，还担负着执行处分、惩戒、监控、改造未成年人等角色。这是两种截然不同的角色，前者是循循善诱的园丁，后者则带有严厉的执法者的色彩。在这两种冲突的角色中，一般的教师难以承担严厉执法者的角色，而一般的司法工作人员也难以承担园丁的角色。在具体实践中，有的省份3 所专门学校，合计仅40 名专任教师，其中一所学校甚至只有4 名在编教师［12］。紧张的师资条件下，教师身兼数职现象普遍存在。事实上，立法者应该也已经注意到角色冲突问题，在专门矫治教育的闭环管理中，特意将两种角色进行区分，规定“公安机关、司法行政部门负责未成年人的矫治工作，教育行政部门承担未成年人的教育工作”。两种角色由不同主体承担，但在实际运作中，尤其是在专门教育学校人员的现实配备上，专门教育制度本身的教育与惩罚的角色冲突却是难以化解，其结果往往是教育功能逐步弱化。

其次是受教育主体的角色冲突。对接受专门教育的未成年人而言，其往往需要在学生和被执行者的角色中进行切换。至于何时以学生的身份出现，何时以被执行者的身份出现，全然取决于教育者的角色选择。在这种情况下，受教育者甚至没有选择角色的权利，其主体性丧失，教育意义严重弱化，且一旦“被执行者”角色成为其主要标签，教育的功能更难以发挥。

2.物理隔离决定专门教育难以实现《规划》所要求的“联系性”

《规划》提出：“强化家庭监护和学校教育职责，防止青少年脱离与家庭、学校的联系”。该规定旨在强化青少年与家校的联系性。然而，由于封闭化管理和对人身自由的限制，当前的专门学校在一定程度上已经和社会、家庭产生了一定的物理隔离。

一方面，物理隔离将阻碍未成年人的社会化。从《教育法》中的“教育必须为社会主义现代化建设服务、为人民服务，必须与生产劳动和社会实践相结合”“增强受教育者的社会责任感”“国家机关……应当依法为儿童、少年、青年学生的身心健康成长创造良好的社会环境”等表述可知，社会化本应当是教育的目的之一。然而，当前的专门教育，尤其是闭环管理的专门教育，对未成年人的社会化造成极大的阻碍。“3 米多高的围墙，3 天逃跑4 次……派3 名老师24 小时给她当‘保镖’”“全封闭，每周只休息半天”“实行高压的军事化管理”［13］从这些报道中可以看出，专门学校的封闭性、严厉性与司法监管场所无异。可以说，当前的专门教育正在试图以非社会化的方式，促成未成年人的社会化，在远离社会的场所里培育未成年人的社会责任感，这本身就是一种悖论。

另一方面，物理隔离将有可能导致未成年人群体的马太效应。在义务教育范畴，优质均衡发展是一个重要的指导理念。该理念的提出既是一种实践上的阶段性跃进，也是一种思想上的理性超越［14］。然而，实践中人们普遍关注区域间的教育公平，而忽视了群体间的教育公平。当部分未成年人因为触犯法律法规，被迫与其他未成年人群体分离，被“圈教”于专门场所中，就注定了该场所将成为教育（尤其是义务教育）的洼地。试想，专门教育中的未成年人，其本身就是正常教育制度失灵的结果，即接受专门教育的未成年人在正常的教育环境中是受挫的，未能成为一名合格的学生。在这种情况下，其被送往专门教育机构，接受的教育水平往往难以超越原有学校的教育，何以可能改变前述失灵的结果？

传统教育将“有教无类”作为其伦理观，《规划》也重点强调了教育的公平性，而专门教育可能已经逐渐滑向“有教有类”的谬误。与其说是专门教育是为了保障罪错未成年人的教育权，毋宁说是其通过物理空间的隔离保障其他正常未成年人的受教育权。这一做法是否具有正当性本身就值得深思。

三、青年发展视角下专门教育制度的重塑思路

有学者指出，从制度环境和执行结构来看，我国的青年政策还存在一定的“执行差距”［15］，专门教育制度领域同样存在这个问题。通过上述对专门教育制度的三维度机能的考察，也可以确定其现有机能并无法达到以教代刑、犯罪预防、国民教育的期待，与《规划》所提出的“预防青少年违法犯罪”的发展目标及其蕴含的子目标仍有较大距离。对专门教育的机能反思，应以《规划》所设定的发展目标为指引，通过体系的完善，尽早弥合差距。具体而言，专门教育制度完善可以从以下几个方面着手：

（一）以青年优先发展理念为指引，促进专门学校学生发展

《规划》指出：“青年是国家经济社会发展的生力军和中坚力量。党和国家事业要发展，青年首先要发展”，强调了青年优先发展的理念。所谓的青年优先发展，至少蕴含以下两个层面的内涵：一方面，要以发展的目光看待青年，看到青年的未来和前途。在专门教育领域，该内涵要求对待专门学校学生，要将发展其能力以适应未来生活为重心，而非惩罚其过去的罪错来追求“报应主义”的结果。另一方面，青年优先发展也意味着在经济社会发展中，应得到领先的工作安排、优惠的政策措施和占先的公共资源［16］。在专门教育领域，该内涵意味着不能因为该领域的学生是有罪错行为的人，而在公共资源的投入方面有所减少。反之，要投入更多的公共资源，以保障其在新的环境中获得发展机会，尤其在专门教育机构的教师待遇、教学条件等方面应给予优先保障。

（二）以《规划》的发展目标为方向，构建保护处分的行为体系和处遇体系

完善专门教育制度，不能仅停留在《刑法》《预防法》，应当将其置于青年发展规划的整体框架中，以《规划》所提出的“有效矫治”之发展目标为方向，完善制度体系。具体而言，应从以下两个方面着手：一是需要构建保护处分的行为体系作为支撑，以未成年人的四类罪错（虞犯、违警、触法、犯罪）行为为重心。为此，应将罪错行为从治安法、刑事法中剥离出来，统一纳入《预防法》的调整范围［17］。二是需要构建保护处分的处遇体系。按照个别化矫治的理念，根据罪错行为的严重性，设计严厉程度、限制自由程度不同的措施。具体可以参照我国台湾地区的经验，分别设置社区性保护处分、中间性保护处分、拘禁性保护处分三种。在这两种体系的支撑下，将专门教育定位为严厉程度最高的拘禁性保护处分措施，但其拘禁性应严格区别于监所的拘禁性。值得注意的是，在选择保护处分种类时，并非考量“非行”的严重性，而是考虑保护少年之最适当性［18］。

（三）借鉴《规划》对青年年龄的界定思路，延展专门教育的适用范围

一般而言，青年的年龄范围是14～35 周岁。但是《规划》并不以此为限，如前所述，其在涉及未成年人保护等领域时，将年龄向下拓展，低于14 周岁的未成年人也被纳入。专门教育可以借鉴这种思路，延展适用范围。其中最主要的是要对刑事责任年龄进行调整。

经过近几年的实践发现，降低刑事责任年龄根本无益于犯罪防控和未成年人保护。无论是支撑保护处分体系的构建，还是仅就专门教育完善而言，重新调整刑事责任年龄是必要举措。未来，我国需要将最低刑事责任年龄重新调回14 周岁，并逐步提高。保护处分的本意是替代刑罚，若绝大多数的低龄未成年人被纳入刑罚体系，则保护处分可发挥的作用有限。刑事责任年龄的下调，无论对保护处分本身还是少年司法的整体发展都是一种压制与扼杀。为此，需要在立法上、治理体系构建上树立保护处分优先的理念，才有可能实现“以教代刑”，并最终走出“矫正失败—降低刑事责任年龄—刑罚扩张—矫正失败”恶性循环的怪圈。

（四）回归《规划》所确定的罪错语境，理顺犯罪预防的逻辑

《规划》在阐述预防青少年违法犯罪时，所使用的并非传统刑法术语，而是使用“严重不良行为”“不良行为”“分类矫治”“教育矫治”等少年罪错语境中的术语。专门教育要理顺其犯罪预防的逻辑，就应当回归上述语境。

在罪错预防的语境中，专门教育既有一般预防功能，又有特殊预防的功能，但以后者为主。一般预防的功能是指通过对罪错未成年人适用专门教育措施的确定性进行普及，使未成年人感知到法律的严肃性、权威性而避免实施类似行为。特殊预防的功能则是指通过对罪错未成年人本人采取专门教育这种严厉程度最高的保护处分措施，吓止并矫正其行为，以免其再次实施。为此，建议《预防法》慎用“犯罪”概念，并以“罪错”概念替代，方能在预防的理论逻辑上自洽。

（五）将《规划》等政策法治化，及时制定出台《专门教育法》

《规划》本身是党的意志在青年事务领域的体现，其从政策到立法的转化，将使党的青年政策法治化［19］。无论是《规划》还是《意见》，均体现了党在专门教育领域的意志，应当将其进一步以《专门教育法》的形式固化。

同时，专门教育要得到充分的发展，就不可能长期“寄生”于《预防法》。长远来看，应当在《专门教育法》中确定该制度的四梁八柱；具体而言，建议要重点解决的问题包括：一是在准入程序设计上，要对专门教育的决策程序进行司法化改造，由少年法庭基于最大利益原则裁定是否将未成年人送入专门学校。同时，应当进一步提高准入门槛，严格限缩进入专门教育的未成年人范围，优先适用社区性保护处分、中间性保护处分，只有当此两种措施无法矫治时，才将其送入专门教育机构。二是在专门教育主体上，一方面要强调未成年人警务的重要性，明确未成年人警察作为专门教育的矫治力量之一，发挥其对罪错未成年人的吓阻作用；另一方面，要加强对专门教育人才的培养，加大扶持力度，高标准建立专门教育师资队伍。三是在教育机制上，要关注专门教育中义务教育形式化问题，从课程设计、考核指标等方面着手，推动专门教育真正达到国民教育的水准。

综上所述，应当在青年发展的视角下，以《规划》为纲，紧密结合各地落实《规划》的工作情况，推动专门教育制度的持续改革。例如，2022 年，为了贯彻落实《规划》，中央宣传部等17 部门联合印发《关于开展青年发展型城市建设试点的意见》，明确了青年发展型城市的理念内涵，并确立了通过试点探索经验的思路。实践中，可将上述五点建议与青年发展型城市建设中的优化教育环境、优化安全环境等工作相结合，将专门学校的改革与青年发展型城市试点工作同步推进，实现青年发展政策的有效联动，为未成年人成长发展创造更为良好的制度环境。