乡村善治之路:治村精英与制度的耦合——基于山西省L村的分析

彭 玮

(山西大学 政治与公共管理学院,山西 太原 030006)

强国必先强农,农强方能国强,乡村治理是国家治理的基石,是国家最关切的要事。近年来国家密切关注乡村振兴战略的实施,着重强化乡村治理,以乡村善治推进乡村振兴。善治(good governance)意为“好的治理”,包含合法性、透明性、责任性、法治、回应和有效五个基本要素,善治的过程就是一个还政于民的过程,表示国家与社会或者说政府与公民之间的良好合作[1]9-11。在农村场域中,善治即是强调政府与农民之间积极而有成效的合作,达致乡村治理的最佳状态。在乡村振兴战略实施背景下,国内各地农村如火如荼地进行了一系列探索实践,通过党建引领、精英吸纳、制度创新等方式谋求乡村善治。

一、精英与制度:乡村治理的核心元素

精英作为治理主体可以回溯到中国古代“劳心者治人,劳力者治于人”之说。早期西方精英理论研究的代表人物帕累托强调,精英是在自己活动领域内拥有高分的人[2]298,莫斯卡则认为作为统治者的精英是“拥有那些能够带来道德声望、以及知识与经济优势的素质和资源”的人物[3]311。此后,西方精英理论被普遍应用于中国农村治理研究,以孔飞力为代表的学者指出地方精英是在地方上富有影响力的人物,在村庄治理、发展经济以及改变农民的价值观念方面发挥出积极的作用[4]62-66。

那么何为“制度”?制度如何提升治理绩效?规范制度主义者认为制度是组织意义上规则和惯例的集合体,个体在制度框架内的行动遵循恰适性逻辑。与之相对,理性选择制度主义者常常将制度界定为规则和一系列的激励,强调规则之下服从行为的算计性。以斯科特为代表的社会学制度主义者则认为“制度为社会生活提供稳定性、意义、规制性、规范性和文化——认知性要素,以及相关的活动与资源”[5]56。结合新制度主义各流派的观点,可以认为制度是一个社会和/或政体的结构性特征[6]67,制度设计的目的是规范决策、去除任意性和个人主义因素[6]54。

基于上述讨论,作者认为,村庄制度是一种为全体成员所共享的规范性制度,既包括乡村内生制度,也包括国家向乡村所推行的各类制度性安排。乡村治理场域中治村精英与制度伴随治理实践始终。从传统乡村社会的治理形态变迁着眼,精英群体大致经历了从“士绅”、“乡绅”到治村精英的转变[7]126-130,深刻影响了农民日常生活与村庄建设发展。村庄政治日益成为治村精英的舞台,治村精英主导着村庄权力结构,成为村庄治理绩效的关键变量[8]181-190。同时,历年来乡村治理模式的转换激活了治村精英,治村精英的持续发力需要治理的制度化权威,利用具有开放性和弹性的村庄制度强化治理基础[9]40-45。所以,乡村精英提升治理绩效难以回避制度的作用。

二、已有研究综述及其反思

(一)已有研究综述

回顾我国乡村治理的实践历程,治理的核心力量经历了从精英、制度到两者叠加的转向。伴随村民自治到乡村振兴阶段乡村治理体系的转换,学者们尤其关注促进乡村治理有效的议题研究,形成了从“单一元素主导说”向“多元素叠加说”的研究趋势。

“单一元素主导说”聚焦于改革开放以来村民自治实践中涌现出的精英治村和制度治村,强调精英与制度在作用力方面的强弱关系。“中国历时二十年的乡村基层民主实践一直在探寻实现村民自治的终极目标,但客观上却在走着一条精英治理的道路”[10]219。“精英主导说”的一个基本共识在于认可治村精英是乡村治理的重要组成部分,且相较于制度占据主导地位。此类解释指出富人治村[11]23-29、能人治村[12]38-39、乡贤治村[13]171-176等是典型的精英治村类型,认为治村精英拥有经济、文化和综合性实力的优势,能够发挥带头人作用[14]17-21,转化为村庄治理绩效,推动村庄快速发展。“制度主导说”则印证了“制度是必要的”这一观点。一方面,从制度的规约功能出发,他们直击能人治理的制度化水平低、决策和管理缺乏稳定性和持续性[15]19,容易在乡村治理中造成严重的政治排斥现象[16]33-41,认为需要发挥制度作用防止权力滥用问题[17]208,主张将制度作为破解精英主导治村但缺乏必要制约这一内在缺陷[18]8的手段,致力于探索“使制度和法律不因领导人的改变而改变,不因领导人的看法和注意力的改变而改变”的法治型村治模式[19]204-208;另一方面,从制度建设和实践出发认为制度是乡村治理必要的手段,主张以民间自发的诱致性制度变革先行先导,政府自觉的强制性制度配套跟进,推动村庄治理制度更有效[20]13。

“单一元素主导说”涵盖的精英或制度主导的观点,符合我国乡村治理实践的转变历程,对于解释促进乡村治理绩效议题有一定的合理性和现实性。但是单一元素主导的解释暗含着治村精英和治理制度的对抗逻辑,忽略了现实中治村精英与治理制度协同发力的可能性。此后,众多学者转而探讨现代化进程中治村精英和治理制度多元素交互的运作机制。

“多元素叠加说”旨在促进精英与制度间互动,破解两者在单一元素主导下的分离关系,这一解释结合正式制度和非正式制度的不同类型,强调精英与制度之间的相互作用共同推进乡村治理有效。一方面在精英下沉与制度嵌入[21]44-53的视角下,着重提出精英治村能够得到制度的保障,彼此共同作用于乡村治理,但也可能出现精英会以其利益分配的权威运作使公共性制度被吸纳,甚至成为精英关系的工具[22]137-143;另一方面在制度规约精英视角下产生了对非正式制度和正式制度的分歧,张振洋等提出应保护和发挥非正式制度的积极作用[23]61-71,欧阳静等人则认为非正式制度并不能影响富人等治村精英的治理绩效,而正式的基层民主制度能够提升治理绩效[24]66-80,从而倡导加强制度建设引导富人的治理实践[25]197-202,使新乡贤等治村精英与制度契合[26]65-73,推动精英在村庄民主政治中沿着制度化轨道发展[27]132-136。

总体上已有研究充分肯定了精英与制度对于提升乡村治理绩效的重要作用,但就两者间关系和组合作用的讨论还存在进一步的拓展空间。“精英主导说”迎合着培育村民自治和扶持乡村振兴的需要,但制度作用相对较弱的状况下,精英裹挟村民[28]158-167、被公共利益和治理权力俘获[29]187-192等现实问题是一个严峻的考验。“制度主导说”在对精英的规约作用下应运而生,为乡村治理提供规范性和规制性的形式,但依然面临制度设计合理性、制度供给恰适性和制度实践有效性的挑战,极易陷入制度失灵的窘境。尽管“精英—制度叠加说”看到了精英和制度相互配合的重要性,但吸纳和规约的作用方式仍是一种较为机械的组合关系,且容易因精英自主性与制度约束力的相互消解陷入治理困境。

(二)理论反思

治村精英与制度在乡村治理场域中的关键作用不可否认,如何理顺两者间关系是决定乡村治理有效的核心问题。结合现实乡村治理状况能够发现,基于治村精英和制度不同“强—弱”的关系组合,乡村治理形态也形成了相应的“耦合型”、“精英主导型”、“制度主导型”和“机械配合型”四种类型(见表1)。

表1 精英与制度组合的四种治理形态

其中,“强精英”是指精英发挥治理的核心作用,即使国家权力深入社会的背景下他们对当地社会的支配仍然存在,尤其当国家正式的权力结构收缩至乡(镇)一级以后,村庄治理精英对村落社会的支配性影响便愈益明显[30]13-20。反之,“弱精英”是指村庄未能出现引领型人物,或治村精英发挥主导作用的空间、意愿不足。“强制度”着重表明村庄拥有一套具有强有力的规范规约、观念共享、契约功能的制度,且制度得以真正有效运转,是一种“制度治村”的治理样态。“弱制度”则是乡村治理的无制度供给或制度失灵、失效的状态。

现实中“精英主导型”与“制度主导型”是两种常见的治理形态,前者依赖治村精英的在场性和治理能力,后者与国家对农村的关注和政策指导息息相关。但是随着乡村治理现代化的推进,这两种治理形态却极易因制度过密[31]3-9或制度空转等转为“机械配合型”的治理形态,出现村干部治理动力不足、制度供给或实施落空的现象,导致村庄发展困顿的结果。反之,或精英主导或制度主导的治理模式得到恰适衔接便可能走向耦合,即精英与制度配合默契推动乡村治理有效。此外,依据学界当前对乡村善治的理解来看,“强精英—强制度”的耦合型治理形态可能是最为理想的一种状态。

那么,在精英和制度的分离型研究态势下,两者之间能否以及如何突破个体与制度间的对冲?如何实现精英与制度的双强联结实现善治?对于这一问题中国的乡村治理实践已有一定的体现,L村的治理实践正是一个好的例证。

三、精英治村:朱氏的村庄治理之道

L村是一个传统的农耕型村庄,位于山西省中部地区,邻近国道与高速路,距离市区2.5公里。二十四年前的L村是一个面积仅为4.87平方公里的小山村,村民靠天吃饭,村子里只有一座旧戏台,村集体账上只有八分钱。2021年合并行政村后现总面积7.02平方公里,其中耕地六千七百亩,全村共有1037户,人口2823人,常住人口六千七百余人。村党总支下设六个支部,现有正式党员110名,且村中有王氏、齐氏、朱氏等大姓。经济上L村因地制宜发展林果业,主要种植核桃、酥梨、苹果和桃,着重发展村集体经济。自改革开放以来,L村的村容村貌、社会关系等方面都得到了跨越式发展,但保留了传统农村的淳朴民风和韵味。在乡村治理场域中,精英与制度的不同组合形式影响乡村治理绩效。L村的个案在一定程度上具有中国北方农村的代表性和典型性,可以作为探究治村精英与治理制度耦合实现乡村善治的观察样本。

(一)时势唤精英:朱氏从幕后走到台前

如今的L村,百姓安居乐业,街头巷尾一派和谐蓬勃的气象,俨然与其他逐渐空心化、衰败凋敝的村庄形成了巨大的反差。然而,回望过去,改革开放初期L村依然是一副穷苦贫瘠的样子,不仅村容村貌脏乱差,而且是上访事件频发村,时任村两委班子难以保证村庄正常的治理秩序,更难以凝聚散乱的民心。朱氏此时作为当地的民办教师得到了上级的关注,通过市、乡两级的组织任命正式于1998年上任“一肩挑”,兼任L村的村支书与村主任。这标志着朱氏在村庄治理场域从幕后走到了台前,居于村庄治理结构中承上启下的中介地位[32]45-51。

那么,朱氏是凭借什么条件成为治村精英的呢?对于治村精英的类型,学者们有多种不同的理解。陈光金“依据不同农村精英在不同资本上的相对优势,把农村精英也划分为政治精英、经济精英和社会精英;王汉生将我国农村社区精英划分为党政精英、经济精英和社会精英三种”[33]18-24。还有学者一般依据影响力来源,将其划分为体制内精英与体制外精英两大类。体制内精英即村庄政治精英,主要是指村民委员会和村党支部委员会的干部;体制外精英包括村庄经济精英与村庄社会精英[34]119-125。结合朱氏个人履历来看,朱氏应属复合型治村精英,既是体制内精英,亦兼具社会精英、党政精英的优势,表现出明显的发展性、社会性和行政性特征[35]131-140。作为一名老共产党员与多年从教的乡村教师,朱氏本身拥有优于普通村民的文化素质,敢于承担、勇于创新的能力和长远的发展眼光,借助村庄血缘、地域关系的叠加效应,朱氏在L村亟需改善的治理情势中脱颖而出。

尽管如此,朱氏的治村之路依然面临人心涣散不齐等诸多考验,所以构筑权威是成功治村的前提。朱氏作为新任L村村支书与村长,具有组织任命赋予的合法性,但在一个乡土关系为主的农村社会,直接影响其权威性的是村民信任以及前任两委班子成员的服从。一方面,村民是村庄治理的主要客体,是影响村庄治理能否生效的关键变量,面对多年村庄治理无望,朱氏上任时大部分村民亦对其充满质疑,朱氏随即召开村民大会、身体力行与村民一起投入到村庄改造的行动中去,用实际表现换取村民的信任;另一方面,朱氏接任时前任两委班子成员并未完全去职,他们是否服从直接影响朱氏治村的顺畅度,他们任职多年更熟悉村务的管理,凭借多年工作经历在村中拥有一定的支持者,如若不能充分发挥前任两委班子成员的联系作用,那么这些支持者便可能成为朱氏治理村庄的阻碍。所以,朱氏着重对前任两委班子成员进行思想与行动激励,明确“谋其事才能保其位”,鼓励前任两委班子成员以村务为中心,将改善村庄治理状况作为行动使命。至此,通过获取村民信任与抚慰前任两委班子成员,朱氏精英治村的权威得以确立。

(二)治村方案:“稳民心、聚民利”两步走

要想将一个落后混乱的村子治理好并不是一件容易的事。就朱氏治理L村而言,一方面,改革开放初期村民为了谋求更好的生活倾向于选择离村谋生路,外出的人口增多在减轻村庄治理负担的同时也对治村能力提出了更高的要求;另一方面,朱氏承接了前几任村两委的遗留问题,包括穷苦贫瘠的经济状况、频繁发生的上访事件、脏乱差的村容村貌、村民人心涣散不齐等等。总的来看,以真才实干巩固合法性与治理绩效是朱氏有效治村的关键,形成了“稳民心、聚民利”的两步走治村方略。

治人先治心,稳民心是精英成功治村的第一步。面对人心涣散的困境,朱书记“一上任就召开党员大会、村民代表大会,统一老百姓的思想”。

“当时老百姓普遍都认为不一定你能把这个村搞好,大部分人认为你干上一到两届就不干了”。

但朱书记始终坚定改变L村的信念,他上任的第一件事就是整治环境问题和村庄电力改造。

“当时找过来的那些电工都不下饭店,吃的是便饭,老百姓看到这就觉得村委是想给大家办事的,后来电箱改造完,我请来市里面的领导开了个表彰大会,表彰在改造电箱过程中积极配合、帮助改造的村民”。

这一做法使老百姓看到了村两委办实事的态度,愿意配合的积极性有所提升。税费制改革前,村民抗拒交粮通常是村干部最为头疼的问题,而这也是朱书记稳民心的重要抓手。朱书记坚定只有干足实事才能真正获得村民认可,实现村庄的转变,为此,他和党员、干部开会明确,不仅要带头交粮,还必须把家属和亲戚动员起来,负责他们的交粮工作。

“这么一搞,当时80%的村民都交了粮”,而后在集资修路的过程中,朱书记制定分类征款方案,指定专人监督捐款去向,用行动表明治村决心,成功收获了村民的认可和信任。

这一系列的做法印证了毛泽东所讲“典型本身就是一种政治力量”,朱书记身体力行的带动行为深深地影响了村民的内心世界,激励村民紧紧跟随和模仿,发挥榜样示范作用,促使村民自觉参与到村庄治理活动中来[36]43-48,并转化为村庄治理源源不断的内生动力。

村庄治理的核心要义在于实现和维护村民的根本利益。在稳民心的基础上,朱书记着重理顺村民利益矛盾,坚定不移发展村集体经济,努力实现村民利益均衡合理的分配。一般而言,国内农民矛盾不像西方社会集中在抽象的公民权上,而是聚焦于具体的权利要求[37]45-50,随着国家对农业税的废除,土地纠纷取代了抗税示威成为触发集体暴力的主要因素,土地和生计问题最容易引起农民抗议上访。对此,朱书记按照“集体土地是集体的,个人土地是个人的”及早实行土地确权,避免了村民在土地流转过程中因土地产生新的矛盾纠纷。同时,朱书记致力于化解各种矛盾,对于一般邻里矛盾纠纷采取恰当介入调解的办法,而对评优评先中的竞争冲突则采用一套“村里先评、班子再评”的办法,着重将矛盾化解在萌芽状态。

能够看到,朱书记在二十多年的治村过程中积攒了大量促成村庄有效治理的经验。此后,随着治村经验的累积与“一肩挑”模式的转变,朱书记的治村方略逐渐成熟,催生了一套因地制宜的村庄治理制度,进一步引领L村的治理发展。

四、制度出场:“党员、村民代表联系户”的实践

马克斯·韦伯在分析公共权威时就曾经谈到过,理想的权威形式需要从个人魅力型权威的统治转向法理型权威的统治。朱氏的精英治村之道经受住了二十多年的现实考验,基于朱书记个人魅力的村庄治理基础逐步在“党员、村民代表联系户”的制度化建设过程中稳固下来。此后,这一制度成为L村的重要治村模式。

(一)结构设计:作为接点的党员、村民代表

2010年朱书记在村内任职“一肩挑”,在80年代“党员联系群众制度”与河南省邓州“四议两公开”工作法的启发下,自主创设并推行“党员、村民代表联系户”制度。正如徐勇先生所强调的那样:“制度不是凭空产生的,制度作为一种规范、规则,是在历史中形成的”[39]30。L村的“党员、村民代表联系户”制度是在治村精英的治理实践中逐渐确立的。早在20世纪90年代末,朱书记为了彻底解决村庄内部矛盾纠纷培养了第一批普通群众作为联系员,负责及时联络村民、掌握村民动向与需求,这便是“党员、村民代表联系户”制度的雏形。不同于文本先行的常规制度出场逻辑,“党员、村民代表联系户”是多年实践经验的结晶,最终成为村民普遍认可、共同遵守的规范性非正式制度。现今,该项制度的落实以家家户户悬挂的牌匾为标志,上面标示着该户村民的户主名字、家训、街道名称、联系村民代表的名字与手机号,以及“市、镇、村文明户”的星级评价,该项制度具有村两委与村民间的链接功能。

L村“党员、村民代表联系户”制度包括党员、村民代表与户三个要素。其中,党员与村民代表是联系主体,户是联系客体,制度目标即是通过党员、村民代表的作用将村庄内的各户联结为一个整体。在L村的制度中,“户”即是指基于一个院落而聚居的地域性群体,院墙是区分不同户的基本标志,通俗来讲即是“一个院子为一户”,而不论其是否具有血缘关系。党员、村民代表则是基于他们在党组织、村庄社会中的独特身份与人际关系资源而承担联系户的责任。具体来讲,党员利用党组织成员的身份,践行从群众中来、到群众中去的组织使命,是为人民服务的最真实写照;村民代表则大多从不具有任何职务、身份的村民中自主推荐产生,代表着最广大村民的利益和需求,以此保证普通村民的利益不会被“操纵”。

党员、村民代表居于L村“党员、村民代表联系户”制度的接点位置,扮演“连结针”角色[40],是上承村两委、下接普通村民的纽带。根据各家各户的区域分布,每名党员、村民代表在最熟悉的生活地域包户、包街,进而连街成片、连片成区,将村庄整体覆盖在网络化的规范结构中。在日常生活中作为联系人的党员、村民代表需要保证至少每周一次的入户走访,以便及时了解舆情、村民生产生活问题与思想动态等,既包括传达国家政策、会议精神与村庄要务,监督村庄政策执行,亦涵盖环境美化、调解纠纷等事项,并要做好工作备案,及时将发现的苗头、隐患问题上报村两委。由此,党员、村民代表成为链接村两委与普通村民的关键,对上工作负责、对下畅联民众,是村庄公共事务常态化治理的重要抓手。

(二)过程—功能:相对高效的治理程序与运作

基于“党员、村民代表联系户”的制度设计,L村的现代化治理也渐入佳境,生成了相对稳定的三道治理流程。首先,涉及到政策执行或商议村庄公共事务时,由村支书召集本村党员大会,在必要情况下召集村民代表扩大会议,以党组织上会的方式共同研究制定村庄某项治理工作的部署方案,通过党会形式与党员身份强调指导思想和工作原则,尤其确保执行目标与政策目标的一致性。第二,已参会的党员、村民代表携拟定的政策、方案入户进行宣传和动员,为普通村民传达上至中央、下及村庄的会议政策精神,清晰解释相关政策要求与拟定的具体实施方案,同时收集村民的疑问、意见和建议,上报村党委进行沟通与调整。第三,在政策执行过程中,村干部、党员和村民代表发挥中介桥梁作用,动员村民进行监督,并充分协调村民利益,对相关治理工作的不当之处及时纠错纠偏。这三道程序是推动L村治理有效的重要步骤,用制度将乡村精英与普通村民再组织化,借助党员、村民代表的中介作用为乡村精英提供与普通村民之间对话和沟通的渠道,具有意见反馈和资源输入双重作用[41]13-19。

“党员、村民代表联系户”制度是一项常态化的村两委—村民互动制度,是L村进行村庄治理的核心制度。完成相对公平、公开、透明的利益分配和强化精英与村民、村民与村民之间的契约精神是“党员、村民代表联系户”制度承载的两个主要功能。一方面,通过“上通下达、来往自如的双轨形式”[42]733,村两委能够以制度化的渠道不断满足村民需求,动态调整资源和利益分配,保障了村庄公共利益的相对公平;另一方面,村两委—村民互动的制度在反复的有效运转中日渐拉近了多元主体间的协作共识,强化了精英与村民、村民与村民之间共同遵守制度规范的契约精神。在一定意义上,“党员、村民代表联系户”制度充分激活了参与式治理,从而推动村庄治理的“政通人和”。

从以上阐述可以看出,L村的“党员、村民代表联系户”制度充分发挥党员、村民代表的带头与接点作用,巩固了党与群众之间密切联系。在党员、村民代表联系各户的前提下形成了一套具有相对民主和精英示范共同作用的村庄治理制度,创造了村庄治理绩效的同时激活了村民的参与动力与共治意识。

五、治村精英与制度耦合:实现乡村善治的可行之路

L村的实践表明,耦合型治理模式既能推动治村精英正向塑造合适的村两委—村民互动制度,又能驱使治理制度有效运转,最终激活村民与村庄的内生动力,提升治理效能。

(一)治村精英由人格魅力型权威向制度化权威转化

精英在制度演进中的作用,类似于企业家在经济发展中的作用,他们既是经济活动的组织者,又是制度创新的推动者[43]59-64。在现代化过程中,多数村庄受到市场化逻辑的冲击使得传统规约惯例被打破,原有的“熟人社会”行动逻辑被利益化,能人治理稍有不慎就陷入权力异化、利益结盟[44]44-49的病态治理困境。因而,治村精英将人格魅力转化为制度化权威,是推动乡村治理走向善治的必然要求。

精英地位的获得需要一系列制度、文化传统的支持[17]22,这就要求精英需要在常态的治理行动中将人格魅力向制度化权威转换。一定意义上讲,乡村治理状况的好坏,在很大程度上取决于能否通过制度化途径将这些传统乡村精英转化为法定的管理权威,或者通过其他方式使这些精英服务于村民的公共利益[45]25,即通过制度形式确立精英与村民之间的共有规范和行动契约。一方面,通过治理制度的吸纳和整合,治村精英被转化为村级制度化权威,村庄治理过程因而成为制度化精英释放治理能量的过程[8]181-190;另一方面,精英在乡村治理中的权威性和地位护持需要借助治理制度的高效运转,才能保障治村精英所获取的村民信任不会流失,巩固治村精英的治理合法性。L村在治村精英的正向引领和驱动下,成功塑造了村两委—村民互动制度,实现了制度有效运转,为治村精英完成公共事务治理奠定了基础。

(二)制度运转创造的合法性激励了治村精英

实践证明,精英仅依靠“馈赠”的逻辑是无法实现村庄善治的[46]54,缺少配套的生治理制度,便需要投入大量的时间、人力、财力等多种资源成本,克服治理成效不足的窘状。L村“党员、村民代表联系户”制度的实践恰恰是提升精英治村效能的最好印证,集中体现在强化精英与村民的利益关联、激活村庄内生发展动力两个方面。

制度是“一个社会的游戏规则,更规范地说,它们是为决定人们的相互关系而人为设定的一些制约”[47]3。村两委—村民互动制度通过构建多主体间的信息共享与无障碍流通机制,强化了治村精英与村民的联系,提升村庄治理效率。亨廷顿强调:“没有强有力的政治制度,社会便缺乏确定和实现自己共同利益的手段[48]19。”L村的“党员、村民代表联系户”制度生成了一种扁平化的上下级联系网络,信息得以畅通地流转于不同主体之间。经由多元主体协同参与治理的路径,该制度形成了监管权力运作为“表”,利益深度关联为“里”的治理模式。相较以往治村精英凡事亲力亲为的治理习惯,在一定程度上降低了村庄治理成本,从而激发了治村精英投入精力纾解民意、合理分配注意力的积极性。

制度对治村精英的另一个激励在于成功激活了村庄的内部共识,生成了源源不断的内生发展动力。韦伯认为,一个制度的合法性可通过纯粹内在的(感情的奉献、宗教的信仰)和外在的(惯例和法律)形式得以保证[38]64。从这点上说,L村的治理制度将参与和控制乡村发展的权利赋予村民,使得村民对村级组织认同感更强。在制度运转过程中,村民对治村精英、乡村治理的认同感得到反复确认和强化,更易转换为内源性的村庄发展动力。因此,制度的高效运作为治村精英的长效化治理提供了充足的后备力量,为治村精英赢得治理成效的满足感和成就感。

(三)治村精英与制度互促实现善治

善治作为乡村治理的终极目标,似乎总被赋予理想化的面貌。L村通过治村精英朱氏自主创设“党员、村民代表联系户”制度,推动该项制度高效运转,以治村精英与制度的有机耦合逐渐揭开了乡村善治的面纱。从治理成效上看,L村实现了经济水平的大踏步前进,村民生活环境日趋现代化,村民政治素质显著提升。在众多村庄凋敝的情况下,L村仍旧保留着传统农耕村庄的韵味,与此同时村内的基础设施、乡村教育、文化氛围持续优化,形成了良善秩序。

治村精英与制度的耦合达到了治村精英、制度和村民之间的有效配合与衔接,避免乡村治理过程中多主体间的职责消解[49]97-107,形成治理合力。在结构方面,治村精英借助制度的扁平化联系网络与普通村民密切相连,将村干部、村级组织、村民组成一体化的治理结构,制度的有序运作实现了多元主体间的职责分工与相互配合,实现协同共治。在过程方面,制度实践中相对稳定的治理流程为多元主体间信息共享与沟通联系提供了可靠的机制,保障了村庄治理的透明性、回应性和有效性。在成效方面,治村精英与制度之间的互嵌互促推动了村民全程参与公共事务治理,一定程度上监督与建议的权利满足了自身效能感,为达到乡村善治提供内生动力。

六、结论与回应

精英和制度间的关系可以追溯到政治学中关于制度和个体间关系的研究传统。伴随亚里士多德指出“人天生是政治动物”,作为城邦生活中主体的公民就在适应着制度,乃至创造、改变着制度[50]80-86。之后在神权政治学说与行为主义革命浪潮中,或个体或制度的对立性观点此消彼长,现实生活中个体出于共同生活需要创设制度,又在制度的强大规制下意图摆脱制度束缚。纵观政治学精英理论和制度理论的讨论,精英与制度的互动总是处在互斥、互适的过程中。正如新制度主义流派所认可的那样,精英作为一个拥有特殊优势资源的群体,可以在制度环境中能动地发挥超然的人格魅力和胜任力,做出相应制度决策,引导制度的设计和变迁,甚至在一定程度上逃离“制度的铁笼”。

在如何促进乡村治理绩效实现善治的研究议题上,“精英主导论”、“制度主导论”与“精英—制度叠加论”正是迎合了作为个体的人,尤其是精英与制度间的动态关系,延续了分离型关系或机械配合型的研究传统,造成乡村治理模式仍然难以逃脱精英与制度间未能恰适耦合的窠臼。L村的治理实践恰恰揭示了治村精英与内生制度之间能够和谐相处的可能性,是一种治村精英与内生制度耦合提升村庄治理绩效、实现乡村善治的实践模式。在中西部农村与东部农村变化愈发剧烈的情况下,L村的治村精英与内生制度有机耦合治理模式能够为大多数中西部农村提供相当的借鉴意义和推广价值。

但遗憾的是,当前L村的精英与制度耦合也面临考验。一是行政村合并以来,“党员、村民代表联系户”制度对新并入的村民而言是一种外在规制力量,认同感远弱于原L村村民,这使精英与制度的互促可能面临认同不足、信任缺失的困境;二是在现代化进程中,村庄的原子化、老龄化、利益化趋势对村民间关系产生深刻影响,直接表现为L村制度中的联系员面临年龄较大、沟通效果下降、人员配备不足的危机。以上两类考验还需较长一段时间的追踪和考察,如此才能在历时性视角下较为完整地还原治村精英与制度的变动、互促、调适过程,继而丰富村庄实现善治的可行路径。