比较法视野下我国行政法法典化研究的路径思考

罗程文 张新阳

摘 要：我国作为一个成文法典国家，许多的立法机关和法律工作者一直在为建设法典化的法律体系作出不懈努力。行政法律部门作为我国法律体系不可分割的重要部分，不庸置疑地是我国法典化法律体系建设中的重要一环，2021年1月1日民法典的正式施行不仅意味着我国民法法律部门内容的完善，更是在我国法典化的历史进程中迈出了坚实一步。结合域外行政法法典化的比较法研究，通过对国外行政程序法法典化的类型归纳，探索并挖掘出不少宝贵立法经验，以及逐步完善的行政法学理论，加之我国正在进行中国特色社会主义理论实践，法治国家、法治政府、法治社会建设的逐步完善，推动了我国行政法法典化的历史进程。

关键词：行政法法典化；行政程序法法典化；比较法研究

中图分类号：D9     文献标识码：A      doi：10.19311/j.cnki.16723198.2024.01.053

1 法典化的意义

法者，天下之公器；亦治国之重器。“法律体系的构建与完善是法典化最重要最关键的功能。”这句话概括了行政法法典化的最大功能——整合行政法律体系的内容。对于推进国家法律的体系化具有重要意义。法典化意味着举国的重视与支持，是行政法治强而有力的保障，符合新时代人民对构建法治社会的需求，同时对公民合法的基本权益维护有着积极作用。法典化表明了国家、政府限权利民的决心，向人民表达了自己坚决法治的态度，不仅能够促进社会稳定，还能提高政府信誉。

法典化带来的影响，对于学术界意义重大。一方面，法典化意味着国家对法的重视，另一方面也是学界对于行政法律部门的重视。改革开放以来，我国的法学理论有了长足进步，但是还有很大成长空间。法典的出现，也表示着法学界将要不断地探索完善理论，以适应社会发展，极大的鼓舞了法学界积极性，由此带来了学术繁荣。

2 行政法法典化的研究历程

2.1 行政法法典化的提出

1980年陶希晋先生提出现有的实体法和程序法体系中，还缺少行政法和行政诉讼法，制定我们国家自己的行政法和行政诉讼法势在必行。这表明我国的行政立法已经不能满足片段式立法现状，出于社会发展需求的考虑，系统地进行行政法法典的编纂应该提上日程，于是第一个行政立法研究组在陶希晋先生组织下成立。并且提出了起草行政法典的框架和思路：将我国数量庞大，相互之间重复矛盾很多的现有的行政法条文进行全面、系统地整理，因此，制定出所有行政单行法的总纲，使行政法成为严密法律部门的关键。虽然学者们提出了行政基本法的试行草案，因没有成熟的社会条件和相对应的立法技术，这一探索没有取得突破，处于讨论阶段。因此学者开始转变思路，将法典化的工作重心转向程序法方向。在对我国行政诉讼制度如何设置问题上，我国学者认为行政诉讼制度与刑事诉讼制度是相互独立的制度，同时又将行政诉讼制度与民事诉讼制度相结合，通过《民事诉讼法》早于《中华人民共和国民法通则》立法这一现象，吸收了程序立法推进实体立法的有效经验，确定了行政法领域应探索程序法为先。

2.2 行政程序法典化研究

2.2.1 我国行政程序法典化的历史进程

行政程序的法典化对保护公民个人权利和限制滥用行政权力十分重要。随着《行政诉讼法》《行政处罚法》《行政许可法》等法律出台，再加上由国务院部门、地方人大和各级人民政府制定的其他行政程序法规、规章，基本建立完善了行政程序法律体系。這些程序法为行政执法提供了依据，解决了行政机关依法行使职权的问题。随着我国法治治理水平的提升，其自身的局限显现出来。一方面，不同的法律程序之间缺乏统一的行政程序规范。另一方面，行政主体总是试图回避单行程序法。学术界强烈建议制定统一行政程序法解决这方面的问题。

目前，行政程序的地方立法卓有成效，如正式施行的第一部地方政府规章《湖南省行政程序规定》。行政程序的地方立法对于中国的行政程序法治化、法典化的推进具有重大意义。也为我国日后推出统一的行政程序法提供了经验和思路。

2.2.2 行政程序法典化比较法研究

在比较法上，国际上行政程序立法已有先例：许多国家和地区已经设立了共计31部统一行政基本法典。例如西方国家有过3次行政程序法典化高潮，第一次高潮发生在欧洲大陆，1889年西班牙最早制定的行政程序法典《行政程序标准法》的编纂以及紧随其后的1925年奥地利通过的《一般行政程序法》；第二次高潮发生在二战后的德国与美国，其中美国于1946制定了《联邦行政程序法》（APA），对行政立法和行政裁决程序均作了规定，德国在1976年制定《联邦行政程序法》；第三次高潮发生在20世纪90年代，典型代表是1990年意大利制定的《行政程序与公文查阅》。可以总结出西方国家以及我国澳门和台湾地区行政法法典化的3大特征：

首先，行政法体系彻底法典化并不是法典真正的目的，这些国家或地区的行政法典化的特征体现在将行政法体系进行有限的法典化，从行政组织法、实体法、救济法3个方面上进行部分内容的法典化。

其次，将规范行政机关使行政权的行为作为整部行政法典的核心，注重对行政机关和行政相对人之间关系的调整。例如，法国《公众与行政机关关系法典》，就直白地将公众与行政机关的关系应该重点调整这一命题展现出来。

最后，一个特征是法典规制行政权力的手段主要是从程序上对实体权力进行限制，对行政相对人具有的一系列在行政程序上的权利作了详细规定。综上所述，行政程序法典化在我国有地方立法先行的研究；在域外有大量的立法经验，通过对行政程序的每个环节的规范与设计，使公民权利得到保障，对推动我国行政法法典化建设具有积极意义。

3 我国行政法法典化的可能性

行政法的法典化实践要有成熟的技术水平、丰富的理论知识与完整的理论体系，需要政府的支持与推动。经过数十年的发展，我国行政法的体系已经足以支撑我们开展行政法法典化的工作，各方面的条件基本具备。

3.1 行政法理论体系比较成熟

行政法理论体系建立涉及行政法学领域的各个方面，我国现有的行政法理论体系中包括行政主体理论、行政行为理论。基本理论之间逻辑衔接紧密，体系完整。

现代行政事务繁杂，往往需要有行政机关承担责任，这就需要一个统一的概念，把行政机关及其人员的行为整合起来，并承担因行政机关及其公务员的公务行为产生的权利、义务，这个统一的概念就是行政主体。我国的行政主体理论针对行政主体的表现形式给了一个大致的范围，在行使国家权力时，能够依法以自己的名义实施、承担行政责任并且能够成为行政诉讼主体。行政主体概念虽然仍存在不足，但是这个概念的引入与建立是我国行政法理论构建的第一步，是行政行为理论、行政法治监督理论、行政救济理论的先决条件，不可或缺。

行政行为的概念是指行政主体对外直接或间接产生法律效果的行使职权的行政管理行为。在确定了行政主体后，行政主体依法行使职权的行为需要调整和规范，关于行政行为，我国相较外国作了更为细致分类和定义，我国行政诉讼概念，多用行政具体行为一词，并围绕其制定相应的案件受理制度及其可诉性规则，使“行政行为”，不囿于学术的概念，能成为法律制定术语。因此，辨析行政行为边际范围，要做到国外理论与国内法律规定的双向结合。总之，我国在行政主体、行政行为理论较为成熟，但仍有进步的空间。

3.2 行政法律体系比较完善

行政法有以下组成部分：

第一。关于行政组织与职权的建立法，广义的行政机关编制法等内容，以及公务员法与公物法，可称其为与行政主体有关的法律，这种行政法律对行政法的主体范围，职权范围进行调整，对行政权法定行使的主体与范围方面的限制。但是，存在着对行政组织法进行规制的问题，我国发展乏力。

第二，调整行政权行使与运行的法律，总称与行政行为有关的法律。该法也有两种类型：一是包含各方面行政管理，例如教育法、科技进步法，环境保护法、出入境管理法等；二是比如行政处罚法、治安管理处罚法等、行政许可法和其他关于行政程序的。这些单行行政法，其发展程度在我国相当成熟，对于后来行政法法典编纂工作起到了积极促进作用。对行政权的行使与运行进行监督的法律等有关法律，统称行政法制监督法律，其中有行政监察法、行政复议法，行政诉讼法等等。这些行政法律在权力主体、权力范围和行使程序等方面都有规定，在管理上和最终监督救济程序上，对行政法律行为进行全方位规制。具有中国特色的行政法体系已基本成型，尤其是关于行政管理的法律，已相当齐全，确立了若干基本行政和法律制度。

综上所述，行政法法典化的条件，在行政法理论体系和行政法体系方面都较为成熟。我国依法行政实践的全面贯彻落实，或许正是推行行政法法典化的绝佳时机。

4 我国行政法法典化的进路选择——总则法典化

有不少学者认为行政法总则法典化是很难做到的：因为世界上并没有先例。但行政法总则法典——《石荷州一般行政法典》就位于德国石荷州，该行政法典自1968年起开始实施，包括组织法，实体法，程序法等，开创了联邦德国行政法律法典化的先例，对德国各州以至《联邦行政程序法》等法律的发展产生了重大影响。随后在制定《联邦行政程序法》的过程中，行政法、总则法典方案仍作为学者考虑的内容。其中蕴含着丰富的行政实体法规则，被认为是行政总则的法典化，而不是只是单纯行政程序法典化。

在技术方面，我国也有制定得非常不错的地方性行政法规，以《湖南省行政程序规定》为代表的我国地方行政程序立法，吸取了德美行政程序立法的特长，已展现出很高的立法技术水平。虽然它在名字上只涉及到程序的内容，其实际内容包含了总则、组织法、实体法和程序法，已经初具总则特征，证明我国在这方面的立法水平比較完善。笔者认为，在行政法法典化的观念上，应该强调以实体法内容为主，程序法为辅的立法结构。无论从政治体制还是从立法技术来看，行政法总则的法典化在我国可行度很高，加之《民法典》先总则的立法方式已经在我国得到实践证实。

5 结语

现阶段我国行政法所有领域法典化的可行性不高，从学术研究的深度和立法立意的高度来看，我国行政法总论与分论并非步调一致，总论总体架构和具体规则是在比较借鉴中发展起来的。另外我国部门行政法，多以政策调整为主导，有关研究的质与量不如一般行政法完备。即使我国制定了同时具有总论和分论的完整的行政法法典，总论和分论也只是简单组合，不能真正地做到法典体系的有机统一。因此，笔者认为，行政法总则法典化在我国现有的研究与实践中，无论从我国国情还是立法水平来看，制定行政法总则还是可行的。

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