差异化城市社区养老服务的适应性供给

龙 斧,李玉霞

(1.武汉大学社会学院,湖北 武汉 430072;2.武汉大学战略决策研究中心,湖北 武汉 430072;3.昆山杜克大学,江苏 昆山 235100)

当前,我国人口老龄化趋势越来越明显①(1)①根据第七次全国人口普查数据显示,截至2020年底,我国60岁及以上人口为26402万人,占全国总人口比重为18.7%,其中 65 岁及以上人口达19064万人,占13.5%。。为有效应对人口老龄化带来的挑战,国家多次出台相应政策,其中《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》提出“推动养老服务体系完善,加强公共基础设施适老化改造,强化专业机构向社区延伸、下沉,由此实现社区养老良好运行”。此外,《“十四五”国家老龄事业发展和养老服务体系规划》提出“推动养老服务体系高质量发展和推动老龄事业和产业协同发展,充分强调社会力量参与的重要意义,广泛开展助洁助浴等关爱服务”[1]。在此基础上,我国的城市社区养老服务快速发展,社区养老服务机构由2015年的2.6万个增加到2020年的30万个[2],并涌现出大量的日间照料中心、居家上门服务、长者之家等社区养老服务方式。但是,实地调研发现,这些养老服务机构面临可持续发展困境,且不同社区所需要的养老服务内容具有较大差异,导致其实际服务内容与老年人需求之间存在严重错位。因此,当前对社区养老服务的研究需要回答以下问题:是否所有社区都适宜发展同质化的养老服务内容?是否所有社区养老都需要政府干预?不同社区采取何种养老服务供给可有效降低政府成本并提升服务效能?

一、文献综述

学界主要在对城市养老服务需求的整体判断基础上思考养老服务供给方式。在城市居民生活条件好转、家庭结构小型化的大背景下,老年人的生活照料、精神文化需求逐渐走向多层次、多元化[3],并不断从家庭扩展到社会领域。在这一背景下,社区养老服务供给方式的选择需要以老年人的动机和需求为锚点,并进行适时调整,确保供给方式能够提升老年人生活质量、满足老年人生活需求。而从养老服务的具体方式来说,学界形成了两条研究进路:一是结构视角;二是微观自主性实践视角。

首先,在结构视角下,学者认为社区养老服务发展受益于政府的顶层设计与政策安排。在政府倡导下,社区养老以社区组织为依托,探讨符合社区老年人群体需求的养老模式[4]。其包括居家养老、机构养老等多种形式,强调“公益+市场化”运行,从而实现政府、市场、社会、家庭等多元主体的协同[5],推动社区养老服务从“碎片化供给”向“协同式供给”转型[6]。质言之,政府机构、市场主体及社会组织等是社区养老的主要供给主体[7],其提供的服务主要包括日常生活照料、医疗保健、文娱休闲等内容[8]。然而,在服务供给过程中,社区养老存在结构性困境,即该模式的建构更多是自上而下的,从而容易忽略老年人的需求,这就导致供给与需求的逆层级化现象突出[9]。同时,在政府的主导下,社区养老的供给内容与质量趋于同质化[10],导致社区养老服务效能不足。改革供给主体结构、汲取外部资源嵌入、打造智慧化服务路径等成为提升社区养老服务质量与完善社区养老服务模式的主要措施。

其次,部分学者从微观自主性养老实践出发,认为社区养老服务需要围绕社区这一关键主体进行建设。在此视角下,研究发现社区养老的低成本、高效率服务有助于实现养老在地化[11],但当前老年人在经济水平、家庭支持力度、社会资本等方面存在差异[12],导致社区养老难以快速应对差异化的在地养老需求。为有效回应老年人实际需求,一方面需要对老年人群体进行分群服务、分类服务,以此构建专业化养老社区[13]。另一方面需要提升社区主体的服务供给能力,其主要措施包括三个方面:第一,社区作为居民日常生活的重要场域,是社会治理的基础单元与社会治理创新的根本动力,因此需要提升社区的整体治理能力[14],以此确保养老服务水平的提升。第二,要厘清社区的地域边界、市场边界等,借用互联网、通信技术等发展高质量的社区养老[15]。第三,需要基于环境、制度、资源整合[16],有机推动外部资源、服务方式与老年人群体养老需求科学结合,进而为老年人提供适宜的功能设施与嵌入式的情感支持[17],由此衍生出“医养结合”[18]、“社区+物业”[19]等多元化社区养老服务模式。

整体而言,既有的研究从宏观制度结构和微观实践层面揭示了社区养老的发展内涵、发展方向及发展困境,提出需求与供给有效对接的契合模式,明确具体的供给内容,充分依托和汲取外部优势资源与利用先进技术,推动社区养老服务质量提升。但既有研究更多是以外部视角来思考社区养老方式,因此存在一定不足:一方面,结构视角主张以统一整合的模式推动社区养老服务,忽视了地方社会尤其是社区环境对养老服务供给的影响。另一方面,社区自主性视角主张将社区视为养老服务供给主体,其针对养老服务质量的调整也是以社区主体为核心整合外部资源力量,但其忽视了社区除了是基本的养老服务主体之外,同时也是基础环境和基础平台。可以说,养老服务的供给与发展受制于一定的社会系统。正如农村社区,由于其存在集体记忆、社区舆论与村庄福利等优势[20],其作为有效的支持系统确保农村家庭养老可自行维持底线,确保养老体系在流动变迁的社会中得以持续。因此,对城市社区养老的研究需要转变研究思路,从外部视角转换为内部视角,即立足于城市社区内部,聚焦于社区养老服务微观实践来反思养老服务供给方式。尤其是城市社区的资源禀赋、环境等存在较大差异,从而能够为老年人群体提供的养老支持系统也存在差别,随之也影响着社区养老服务发展的多元性。这就需要我们在思考城市社区养老服务供给时,充分考虑社区的差异性,从而针对性开展养老服务,以此给予老年人有效的社区支持,确保老年人生活意义的实现[21]。

鉴于此,本文基于对武汉市部分社区的实地调研经验,分析社区资源禀赋及社区环境差异,以此对社区进行类型划分。在厘清各类型社区的支持系统内涵基础上,分析其对社区养老服务的影响。并以适应性供给为视角,针对不同类型社区老年人群体提供适应性、契合性、差异化以及多样化的养老服务。

二、适应性供给:观察城市社区养老服务的新视角

(一)适应性供给的内涵

20世纪70年代以来,为了研究自然生态与人类社会之间的复杂互动关系衍生出了跨学科研究革命。在这一背景下,复杂环境特征被学者总结为非线性变化的环境、不断变动中的行动者与结构以及社会分化和利益多样性[22]。为了应对非线性变化的治理环境,适应性治理概念应运而生。适应性治理一方面强调为应对复杂环境挑战,相关主体通过制度、机制及环境嵌入等方式提升自身治理韧性[23]。另一方面适应性治理强调对“当地情境”的认识,探讨政府和社区如何相互补充,以达到改善资源管理并将科学知识与地方性知识结合起来的目的[24]。本质上,适应性治理是一种因地制宜的灵活治理方式,意味着事务治理者需根据变化的情境不断学习,从而调整自身的行为,并实现治理目标。本研究基于适应性治理,提出适应性供给概念,旨在通过此概念阐释在面对复杂社区系统和养老服务供给情境时,基层政府及服务供给主体如何积极主动地应对差异化社区环境挑战并选择契合性的养老服务方式来应对老年人的养老服务需求。

整体来看,社区养老服务的适应性供给需要立足社区的资源系统和基础环境,充分考察社区情境特征形塑出的社区支持系统特点,并在此基础上开展具体的养老服务供给实践。而社区空间既是社会生活和日常交往的场域,也是基础环境与基础资源整合的平台。因环境与资源等禀赋各有差异,相应的社区情境千差万别,这就对老年人的养老服务需求和供给产生不同的影响。所谓社区情境的形塑重点在社区的硬件与软件资源的共同作用。其中,社区的硬件资源包括客观物质条件和空间条件,其作为社区支持系统的基础内容,在面临社区内部需求分散、排他性较弱的养老服务需求时,能够为社区养老服务的开展提供基础性公共物品和公共空间,从而构成养老服务适应性供给的基础。客观物质资源主要指社区所建设的娱乐与健身设施、公共活动场所、附属设备等,这些是老年人开展社会交往和自我服务的重要依托,有利于增强社区养老服务开展的便利性与充分降低养老服务开展的成本。而社区的空间条件包括社区建设中的开发商主体能力、社区区位和其内部的公共服务供给条件。针对上述硬性资源基础,在社区内部进行资源选择、整合、配置及利用,实现社区养老资源的整合,确保社区内部的优势条件最大程度发挥[25],并在此基础上通过引入下沉服务、社区合作等多种模式,满足老年人差异化、多层次养老服务需求,能够有效拓展社区内部健康养老、娱乐养老、文化养老等服务内容。

此外,社区的软件资源与条件包括文化资源、人力资源、政治资源及社会资本等[26],其作为社区内在的软实力最终影响着适应性供给的质量。社区是生活共同体的承载主体,其发展要义在于通过制定一定的规则、章程,确保本社区居民形成共同的行为规范和生活方式。这作为重要的文化资源来源,形塑了社区生活方式、价值观念、行为习惯及社区交往模式,影响着居民对社区的认同感及日常参与社区生活的积极性。同时,社区作为居民集合体,其居民不仅是社区资源的享受者,同时也是社区建设与发展的重要力量,社区居民能通过参与活动和开展志愿活动等多种方式发挥养老服务价值[27]。“社区作为一个关系型结构场域,往往离不开关系互动所生产的社会资本,而社会资本作为一种表现为相互关心、相互信赖关系的无形资本或公共物品”[28],能深刻影响养老服务水平。社区社会资本包含个体社会资本和集体社会资本两个方面内容[29],其中,个体社会资本是依托社区居民个体及拓展的资源,能够在养老服务中发挥辅助作用;集体社会资本可转化为公共物品,发挥改善群体成员的生活质量的效果[30]。

社区养老服务是一项兼具系统性与细致性的工程,既需要社区各类资源的投入,又需要因地制宜地实现服务流程再造与落地。通过技术整合、组织整合、理念协同等多种方式,社区既要防止养老服务供给的碎片化,又要突破养老服务单一化供给的限制,将有限的优势资源有效整合,最大程度发挥整合效应,形成统筹协同的养老服务供给格局,以此既满足老年人的基本生活需求,又满足老年人的精神层面的需求。

(二)城市社区养老服务适应供给的逻辑框架

养老服务资源来源于社区支持系统,具有统筹性特征,以老年人社区养老服务需求为导向整合和协调社区内的多元优势资源是社区养老服务有效实现的前提条件。而社区作为在特定地域的生活共同体,社会性、空间性是社区的基础属性[31]。一方面,社区不同的客观条件导致了物质基础的差异;另一方面,不同类型的社区具有不同的社会化和资本化特征,导致了社区资源禀赋的差异。当前,城市化发展促进了资源竞争与积累,大量的技术、资金和人力在特定空间汇聚并不断向外扩散辐射,由此带来特定区域内的人口集聚、空间开发、产业发展。而由于空间区位条件、发展方式、资源利用的差异,导致了社区的更新与换代步伐不一致。一方面,大量的新社区随着城市发展需求不断涌现,其基础设施条件建设完备、客观自然环境良好。在开发建设过程中,吸引大量资源投入、社区规划建设到位、内部设施先进,内部物质支持力量较充足,从而呈现出适宜老年人居住的特点。但新社区往往属于陌生人社会,其在社会资本、居民社区认同感培育上存在一定困难,这也就弱化了软件资源的支持能力。另一方面,存在原有社区的升级或淘汰。原有的单位社区有较强的外部物质资源支持力量,这类社区在长时间的发展过程中,趋于类熟人社会特征,从而在文化资源、社会资本方面更具优势,且其社区治理相较于新社区更成熟。但囿于城市发展重点转移、更新能力受限,会出现房屋老旧、社区内部自然环境落后、养老服务设施缺乏等问题,其社区内部资源支持相对不足。此外,城市社区还存在大量的过渡型样态,这一类型社区在基础设施建设、公共服务供给等方面较落后,且居民的经济能力、生活习惯也更具有传统性特征,从而资源支持较弱,这深刻影响其养老服务供给模式。

总之,在现实生活中,社区由于其空间位置、社区的发展程度、居民关系、社区治理能力及市场力量等有差异[32],从而形塑了不同的社区发展基础,导致社区不断分化。这意味着社区可利用的经济资源、物质资源、社会资源等存在差异[33],所形塑的社区支持体系亦存在多样化。可见,在社区支持力量具有差异性的条件下,社区养老服务应适时根据社区特性,因地制宜地加强适应性供给。

为此,研究根据社区发展程度、治理能力、空间位置等将城市社区分为新开发商品房社区、后单位制社区以及棚改、村转居社区三种类型,从而全面反映基于资源禀赋差异而形成的社区支持力量。针对上述三种主要社区类型,其资源禀赋及支持力量各异,可采取适应社区资源利用的分类服务供给,有效满足老年人的养老服务需求。

图1 差异化城市社区养老服务适应性供给的基本框架

三、差异化社区的养老服务适应性供给实践

笔者实地调研了武汉市主要城区多个社区的具体情况,并根据社区的空间位置、居住者特征、社区治理能力等特点,分析其独特资源禀赋及由此形塑出的社区支持力量。并在此基础上,对各类型社区的养老服务发展的适应性供给实践进行探讨。

(一)新开发商品房社区的养老服务适应性供给策略

1、新开发商品房社区的养老服务情境

新开发的商品房社区因城市扩张被不断生产出来,新社区按照现阶段城市发展规划落实建设任务,在这一过程中呈现出特定的资源禀赋特征。首先,新型社区的硬件资源较好,基础设施建设完备,诸如电梯等适老设施充足。尤其是小区内部空间的环境较好,配备了一定的健身活动场所及相关器材,开展养老服务的公共活动空间发育较完善。此外,新开发商品房社区一般由物业负责内部环境、设施等基础资源的维护,并且物业这一力量能够承接部分公共服务职责,成为重要养老服务供给力量。但是,在软件资源禀赋方面,一方面,新开发商品房社区发育时间不足,社区治理能力发展不足,从而呈现出维持性治理特征。社区治理重点更多集中在对上完成行政任务,从而与居民互动的机会较少。在维持性治理格局下,社区主动链接外部资源的意愿不强,导致社区调动、整合资源的能力较差。另一方面,在新社区环境下,社区居民之间互动较少,对社区的认同感较弱,居民对社区活动参与的积极性不强。这意味着社区可激活的潜在资源有限,社区资源的内部组织化难度大。

基于对上述社区情境分析,武汉城区的商品房小区整体上硬件资源充足、软件资源支持力度不足,由此形塑出物质资源依赖型的社区支持体系。在此支持体系下,社区养老服务的适应性供给需要通过发挥硬件资源优势来弥补软件资源不足。在此背景下,部分商品房社区希望通过物业混改的方式引入市场机制,尝试将企业的专业知识、技术和方法与政府部门的公共服务目标相结合,以达到养老服务提质增效的目的。

2、新开发商品房社区养老服务适应性供给机制

在对武汉市的商品房社区调研后发现,部分养老服务做得好的社区充分结合自身“硬件充足且新”的优势,将社区内部的养老服务外包出去,其中表现较为典型的水星社区①(2)①按学术惯例,本文的地名均做匿名化处理。,其将养老服务供给责任外包给本社区内部的物业公司。水星社区共有居民小区22栋,44个单元,居民1731户,总人数2470人、暂住人口800人。自2018年以来,该社区利用其体育设施、办公场地、公园等外在的公共服务设施优势,以及本社区的长江物业公司的主体优势,将本社区的养老服务转包给长江物业公司全权负责,并将物业公司的养老服务纳入到一般性的物业服务管理之中。

为了履行养老服务职责,长江物业公司实现了从市场盈利到公益嵌入的机制转变。一般来讲,物业公司的基本目标是以物业服务契约为依据,遵照商业化逻辑开展物业服务、自负盈亏。而在物业服务基础上增加养老服务责任,促使物业公司的“物业养老”具有明显的公益特质。在具体的养老服务供给实践中,长江物业公司以管理社区内部的公共服务设施为基础,将本社区内部的公共体育设施、活动场所等进行登记并开展日常维护。同时,围绕自身的“四保一服”,即卫生保洁、安全保卫、绿化保养、设施保修以及客服中心,联系本社区的老年人群体。并在此基础上,将物业的居家服务、卫生打扫等与养老服务打包,推出“一站式服务”模式,扩展养老服务内容。此外,长江物业公司实现了由琐碎劳动到综合服务的机制转变。具体来说,该公司将自己的日常办公用地进行充分改造,打造了老年人社区养老服务中心,该中心提供日间照料、文体活动、老年食堂、免费理发及中医理疗等服务。质言之,物业公司利用自身的场地、人力及服务优势将家政、健康、文娱和饮食等资源进行了统筹整合,以物业公共用房及公司工作人员为依托提供养老服务,并打造了自身的服务特色。由此,物业企业的多元化、个性化的服务供给有效弥补了社区养老服务软件资源不足的困境,从而打造了物业综合化服务品牌。截至2023年8月,该社区累计提供500平方米的场地,建立社区养老服务中心,委托物业公司运营,为辖区老人提供居家养老服务。同时社区内部建设了两个小型体育运动场所及纳凉地,由社区物业进行日常硬件维修与管理。现阶段,该社区已建设颐养中心,内设幸福食堂、日间照料中心、文体中心、中医康养中心,人工智能居家照护智慧中心,极大提高了本社区的养老服务供给能力。

整体而言,新开发的商品房社区的客观资源较丰富,但其潜在资源支持力度较薄弱,由此形塑出物质依赖型的社区支持体系。在此支持体系下,社区养老服务的重点在于充分以社区的客观物质条件为基础,开展简单的诸如老年人兴趣教学等活动。并在此基础上充分借助社区内部客观资源优势,利用物业公司这一主体力量,创建养老平台对养老服务进行拓展。商品化小区市场导向明显,而“物业+养老”模式的推广,意味着在社区养老服务中引入了适应商品房社区的准市场机制,其通过物业公司整合社区内部各类客观资源,并依托原来的物业公用空间改建综合性养老服务中心,由物业进行日常经营,为老年人提供服务。在日常养老服务中,物业公司可通过对保安、保洁及其他各类服务人员进行培训,为社区内部老年人提供保洁、安全出行、送餐等日常性一体化服务。此外,物业公司作为一个重要资源联结主体,能有效转化为资源集成平台,充当中介为社区内部提供专业化养老服务引进创造条件[34]。在物质依赖型社区,通过市场化的养老模式推广,有效提高了养老服务的可及性与多样性,也充分契合了社区“陌生化”、类市场化的特点,并在服务内容拓展中满足了老年人的多元养老需求。

(二)后单位制式社区的养老服务适应性供给策略

1、后单位制社区的养老服务情境

后单位制社区在原单位制解体之后形成,其居住群体实现了从依托单位到依托社区的转变,由此社区治理逐渐替代单位管理。这类社区虽经过改造,但仍保留着传统单位制底色,这充分赋予社区类熟人社会的特征。简言之,社区内部居民大多相互熟悉,彼此有较多的社会交往和日常关系互动,尤其是居住群体具有相同的职业和阶层背景,增加了居民日常互动的频率。此外,社区内部有大量的退休人员,部分退休人员为原单位老干部、专业能人、老党员、工匠,这些都是社区内部的潜在动员力量。此外,后单位制社区居民的利益诉求共性较多,因此更能够抓住社区内部的积极分子。在此基础上,因长期共同生活交往具有一定的关系基础、因年龄阶段相同而具有相似的兴趣爱好和社会活动,因此后单位制社区存在大量的关系型资源或社会性资源,从而积累了丰富的社区社会资本。这些关系型资源区别于市场化资源、部门资源,具有以下特征:一是内生性,关系型资源嵌入在老旧小区内部的成员之间,通过交往形塑,是内生性的社会资源。二是长期积累性,经常性的互动和长期的日常交往塑造了熟人社会关系,这种不断积累的熟人社会关系能够成为养老服务的抓手。三是应急性。后单位制社区有许多老党员、老干部、老职工等,这些成员肯吃苦、讲奉献、能敬业,在应对社区内部需求时能够迅速组织起来。同时,后单位制社区基本由建设较早的单位小区构成,其存在时间长,社区相关的配套比较完善。除此之外,后单位社区仍存续一定的单位福利,可能会定期针对退休老年人开展节日慰问、困难帮扶等日常关怀性活动,承担起养老服务的辅助责任。

后单位制社区以老旧小区为主,在客观物质资源方面不占据优势。一方面,社区内部由于建设历史悠久,其建筑较为陈旧,住房多无电梯,且在建设初期由于规划不合理,导致休闲娱乐健身等公共空间较少,社区内部环境更新换代慢,适老设施严重不足。另一方面,老旧小区内部缺乏物业管理,或者部分物业提供低廉性服务,服务水平与质量较差,导致社区基础性公共服务落后,削弱了社区客观资源基础。

总之,后单位制社区的优势主要在于社区社会资本、治理资源丰富,而其劣势在于社区内部客观资源基础差,由此形塑出社会资本动员式支持系统。在此支持系统下,社区适合利用基于社区内部的治理基础和集体力量发展互助养老和志愿养老服务。

2、后单位制社区养老服务适应性供给机制

在调研中发现,武汉市作为传统的工业城市,后单位制社区广泛存在。这一类社区所处的服务情境具有明显的“软件资源强、硬件不足”的特征。这一类社区的养老适应性供给的核心在于充分发挥软件资源的优势,实现对社区资源的充分动员与整合,其关键的适应性供给机制主要集中在几个方面:

一是建立后单位制社区内部的积极分子动员机制,将“有时间、有精力、有意愿”的退休老年人、党员等吸纳进社区养老服务体系中。一般来说,大部分社区是通过社区日常活动、日常治理工作与群众走访等渠道去发现与识别积极分子。例如,社区工作人员在开展高龄津贴发放、退休人员活动等日常事务时,初步了解和掌握社区老年人的居住、健康等情况。此外,在日常的居民调解、网格化管理、党员活动等过程中,发掘热心居民并建立一定程度的情感联结。最终,通过相关公共事务的处理,最终动员关键群体、积极分子参与到社区公共活动和养老服务中去。二是建立软件资源的组织化整合机制。即使发现了积极分子,如果没有良好的组织化机制也不利于社区养老服务的供给,为此,需要对社区内部的关键群体和积极分子进行组织化。在调研过程中,比较常见的方式是通过搭建参与平台和赋予身份的方式为组织化创造基础。具体而言,在后单位制社区里,各社区广泛存在“红袖章”志愿团队、“邻里结对”服务组织、“日常敲门”志愿服务队等组织化团队,这为社区内部的积极分子赋予了参与社区养老服务的平台和半正式身份。志愿者在参与社区居家养老服务时,社区还会通过发放戴有“志愿者”标志的红马甲、鸭舌帽、红袖章等彰显其身份。三是在社区养老服务中建立工作常态化运作机制。典型的就是各后单位制社区通过建设志愿服务队伍和制定相关志愿服务规则,规定开展志愿服务的时间、人员配置和请假制度,例如,针对高龄老人平均两天进行一次电话联系和敲门服务等。四是建立资源链接机制。除了对关键群体、积极分子进行识别和运用,社区还通过其他群体实现资源的互助和积累,常见的模式表现为通过党员、退休人员联系原单位的工作人员,组织开展助老义务活动等。

整体来看,以动员为主的养老服务模式具有明显的互助特性。该模式强调针对社区内部不同年龄段、拥有不同知识、社会资本优势的老年人进行主体整合而形成互助共同体,并在互助共同体内部开展日常生活、精神慰藉、休闲娱乐、清洁卫生等各个方面的互帮互助。这一模式一方面充分激发了老年人互助的积极性,并充分挖掘了老年人群体的资源优势,实现了老年人服务老年人,满足老年群体日常养老服务需求的目的。另一方面,这种守望相助式的互动模式,充分激活了老年人群体的自我价值感,让老年人群体在老龄化阶段认识到自身的能力与主体性。并通过日常养老服务过程中的互助活动,与其他老年人互换了资源、增进了情谊,同时也满足了老年人自我实现的精神需求,有效实现了老年人自身价值。质言之,后单位制社区在其资源基础上通过老年人群体之间的互助互爱,既有效降低了养老服务中对外界资源的依赖,也增强了老年人的自立性与主体性[35]。

(三)棚改、村转居社区的资源禀赋与养老服务供给策略

1、棚改、村转居社区的养老服务情境

村转居和棚改社区都属于城市扩张的产物。前者属于城市空间向外围地区扩张的增量开发产物,后者为城市内部空间开发效率的存量发展产物[36],二者在发展变化过程中不可避免成为城市低收入群体的生活空间,但在资源禀赋及社区特质上存在较多共性。

无论是村转居社区还是棚改社区,都是城市治理体系和治理能力现代化建设的短板。这两类社区在城市发展扩张进程中不断接受改造,并在改造过程中强调对既有居住群体生活品质的提升、社会关系的重建以及生产关系的再造。这导致村转居和棚改社区的传统社会关系被打破,原有的熟人社会特征逐渐消失,社区内部居民关系走向陌生化,由此导致了社区的社会支持力量弱化。此外,两类社区内部人口结构复杂、流动性较大,社区整合难度随之加大。村转居社区与棚改社区面临人员混居、利益矛盾频发等诸多结构性困境,尤其是村转居社区直接从村两委自治组织向现代城市自治组织过渡,产生了组织岗位职责不清、领导能力不能适应城市社区发展需要及党组织阵地建设不充分等治理困境。在客观物质资源方面,棚改区和村转居社区在规划建设时缺乏整体性考虑,在开发过程中只注重基础性住房建设,而绿化、公共活动场所等基础设施建设严重不足,从而难以满足社区居民的基本养老服务需求。与此同时,村转居社区和棚改社区内部的市场力量引入不足,原住居民仍保留着大量的村庄生活习惯与记忆,居住群体的思想观念、生活方式、行为方式并未实现与城市市民生活的有效接轨[37],且社区居民大部分为低收入群体,其没有经济能力购买多元化养老服务。

2、棚改、村转居社区的养老服务适应性供给机制

在棚改、村转居社区中,其养老服务情境面临“软硬资源双弱”困境,这导致社区内部难以引入市场力量,因此市场化服务严重不足。除此之外,这两类社区基本属于城市低端社区,其在区位条件、资源禀赋等各方面不占优势,社区内部的教育、医疗、文化、商业等社会服务内容发育严重不足,不利于有效地满足老年人的养老服务需求。可见,在棚改社区及村转居社区中,软件与硬件资源的匮乏导致社区支持力量发育不足,整个社区呈现出双向资源依赖特征。

综上可以发现,棚改、村转居社区的养老服务适应性供给重点在于增强政府的行政干预,一方面提升老年人群体的基本生活保障;另一方面,指导社区重建社区组织,确保其协助政府为老年人群体提供与完善相关社会保障及公共服务。此外,棚改、村转居社区还必须加强养老机制建设,主要包括以下三个方面:一是建立制度目标的融合与嵌入机制。政府在养老服务供给中应发挥基础性作用,例如,多方搜集老年人群体的养老服务需求信息,并在政府财政规划基础上,制订相应的养老服务支出计划,在此基础上联合基层政府部门、社会工作者及市场主体购买基本养老服务并进入社区,以此拓宽养老服务内容、提升养老服务质量[38]。政府还应联合社区完善内部公共服务,尤其要加强社区治理能力及基层党组织建设,延伸社区治理末梢,通过凝聚各方力量为社区养老服务适应性供给提供资源。二是强化社区治理机制。社区既需要借助政府力量整合街道范围内的各类资源,充分调动多元服务主体的力量,也要充分发挥治理功能,改善社区周边环境及基础设施,积极吸纳更多服务资源的嵌入,搭建养老服务供需对接桥梁[39]。三是通过社区联动,加强内外互动,增强老年人对政府、社区养老服务的信赖,从而形成良性互动。在此基础上,积极构建以政府主导、社区协同的上下联动机制,并以社区内部党组织为核心,以居委会为服务整合载体搭建养老服务体系,推进社区家门口养老服务圈的形成。在政府兜底、社区整合的养老服务模式下,可有效弥补社区各类资源的不足,并在行政指导下充分整合老年人的养老服务需求,提升养老服务供给的适应性。

表1 差异化城市社区养老服务适应性供给分类

总结

近年来,城市养老服务的供给压力越来越大,与此同时,城市社区内部在社区治理能力、居住群体、空间位置及社会资本等方面出现分化,由此形塑出不同的资源禀赋与社会支持体系。这意味着政府在养老服务中不应采取统一化、标准化的供给方式,而应该根据社区的特质及差异开展针对性供给,形成多元化、多层次的适应性供给模式,以此既提升养老服务与养老需求的契合度,又降低政府服务成本。本文通过对武汉城市社区的调研,发现在城市化发展过程中,社区的资源禀赋被重塑,形成了不同的社区支持力量,社区的差异化要求城市社区养老服务向适应性供给转变。其中,硬件资源丰富、软件资源不足的新开发商品房小区形塑出物质依赖型支持体系,其适合以市场化为导向发展“企业+养老”的服务供给模式;而软件资源充足,硬件资源不足的后单位制社区适合发展内生性、社会化导向的互助养老服务模式。此外,作为硬件资源、软件资源都不占据优势的棚改、村转居社区,其在养老服务供给过程中首先要解决社区内部的基础公共福利供给问题。这就需要坚持行政化引导,改善公共福利供给与社区基础公共服务,保障老年人群体的基础性养老服务需求。总之,在社区差异化基础上开展适应性的养老服务供给,既有效地契合老年人养老服务需求,又能一定程度上降低政府的投入成本,提升养老服务供给效能。