历史文化街区城市更新对策及实践——建筑及用地再利用评估

郝之颖

引言

一个城市的历史遗迹、文化古迹、人文底蕴，是城市生命的一部分。文化底蕴缺失，城市建得再新再好，也缺乏生命力。要把老城区改造提升同保护历史遗迹、保存历史文脉统一起来，既要改善人居环境，又要保护历史文化底蕴，让历史文化和现代生活融为一体。随着我国进入城镇化中后期阶段，城乡发展正面临由增量为主向增存并重的巨大改变，作为践行新发展理念的城市更新被提上日程。历史文化街区（以下简称“街区”）作为典型的存量空间和特殊类型成为城市更新重要任务，城市实践非常活跃。但是，街区在更新方法、更新重点、更新对策等方面与城市其他区域不同，特别是结合街区活化传承的存量资源再利用，是实现街区更新的重要途径。本文在街区保护原则基础上，通过建筑和用地再利用的可行性评估，尝试建立街区保护性更新的有效路径，加强街区城市更新的实施性。

1 历史文化街区保护再认识

1.1 历史文化街区保护的基本目标

历史文化保护制度建立40余年，我国已经建立了系统的保护制度体系。从保护规划编制层面看，街区有单独编制的保护规划，保护规划中有明确的保护原则、目标、内容和要求等。《历史文化名城保护标准》明确规定，历史文化名城应坚持整体保护理念，建立历史文化名城、历史文化街区和文物保护单位3个层次的保护体系。《历史文化名城名镇名村街区保护规划编制审批办法》规定，街区保护规划的深度应当达到详细规划深度，并可以作为该街区的控制性详细规划，审批办法确立了街区保护规划的法定地位。同时规定街区保护规划的七项基本内容，包括评估历史文化价值、特点和存在问题，确定保护原则和保护内容，确定保护范围，制定相应的保护控制措施，提出保护范围内建筑物、构筑物和环境要素的分类保护整治要求，分别提出保护利用的内容和要求，提出继承和弘扬传统文化、保护非物质文化遗产的内容和规划措施等。我国历史文化保护制度体系在城镇化过程中为历史文化的保护延续提供了制度保障，对历史文化资源保护起到了保驾护航的关键作用。

1.2 街区改善主要困境与问题

截至2022年底我国街区数量已经达到1 200多片[1]。根据近期对全国31个省市的51个街区现状问题调查，居民关注度排前三的分别是保障安全、生活方便、居住舒适，关注度均超过70%[2]。可见，街区不仅有老城区普遍存在的环境衰败、建筑老化、生活不便等问题，而且生活安全、设施不足、活力丧失等困境更加突出。随着城市让生活更美好目标的建设，街区居住环境改善及品质提升成为保护更新的重要任务。

街区保护更新中的问题主要表现在几方面：一是理念偏差。城市更新目标以土地收益为核心，注重短期利益，缺少长远统筹和对城市系统功能布局的关注，特别是经济平衡导向的思路，导致街区开发强度提高、风貌改变、格局严重破坏。二是更新措施不当。大拆大建、古城造假、拆旧建新等对历史文化保护产生严重破坏。针对城市更新行动中出现的问题，2021年住房和城乡建设部《关于在实施城市更新行动中防止大拆大建问题的通知》明确规定，城市更新中严格控制大规模拆除、新增和搬迁，城市更新策略作出由“拆、改、留”到“留、改、拆”的重要转变。特别强调保留城市记忆，不随意拆除、迁移历史建筑和具有保护价值的老建筑，防止建筑脱管失修、长期闲置，鼓励对既有建筑的保留、改造、修缮和利用。对于更新措施，鼓励功能混合和用地兼容，采取腾挪、置换、租赁等方式，发展新业态、新功能。三是对实施的途径研究不足。在制度层面，审批办法和保护标准等对街区保护对象、保护内容及管控重点指引非常明确，但是对人居环境改善、基础设施供给、环境品质提升等具体实施方式不够明确，具体操作性也显薄弱。四是传承与利用内容深度有限，保护与发展协调的途径或对策不足。比如保护规划鼓励各类建筑再利用，促进街区业态提升活化，但是如何利用大多是方向性指导，规划提出的利用方案与实施方案之间往往不统一，保护实施困难，保护成效打折。

2 街区城市更新

2.1 历史文化城市更新进程

城市更新是针对城市中无法适应经济社会生活的城市功能、环境空间、建设品质等进行有计划的改建活动[3]。城市更新概念和实践起源于欧美发达国家，霍华德在《明日的田园城市》、伊·沙里宁在《城市：它的发展、衰败与将来》、柯布西耶在《明日之城市》等论著中都谈到了城市更新理论、更新政策、更新动因等。柯布西耶对城市更新提出了四项原则，即增加城市绿地率、增加城市交通运输方式、提高城市中心区域人口密度、减少城市中心区的交通不畅问题[4]。总体上看，早期大部分发达国家的城市更新目标是老旧建筑修缮、公园绿地建设、街道环境美化等。现代意义上大规模的城市更新运动（urban renewal）始于1960至1970年代的美国[5]，更新内涵广泛扩展，改造目标涉及岗位就业、居住分化、社会冲突等。从我国各地实践看，城市更新大致呈现4个阶段，一是我国城市更新以20世纪80年代改革开放后，城镇化进入快速发展阶段为分界点，以吴良镛先生在《北京旧城与菊儿胡同》一书中提出“有机更新”理论为标识。二是20世纪90年代以后，我国进入房地产大发展时期[6]，由于土地和房地产开发而导致对城市老旧片区的关注，产生更新动机。但这种动机更多是基于市场和资本的趋利属性，以“旧城改造”“棚户区搬迁”“低效用地改造”等为主。可以说20世纪90年代后，我国的城市更新虽然没有制度性支撑，但始终不乏需求性实践。三是2010—2018年，以大规模居住区改造、城中村改造、老旧工业区改造和历史地段旅游产业化为重点，以高质量发展为目标[6]。四是2019年，以国土空间规划体系建立为标志。2021年《中共中央关于国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标建议》，在推进以人为核心的新型城镇化目标中，首先提出“实施城市更新行动”，城市更新上升为实现城镇格局优化调整的重要策略。

2.2 街区更新特征

街区是指经省、自治区、直辖市人民政府核定公布的保存文物特别丰富、历史建筑集中成片、能够完整和真实地体现传统格局和历史风貌，并且具有一定规模的历史地段。从街区的定义可以看到，街区首先是城市的建成区，街区的总体改善是街区保护发展的重要内容，不同阶段，街区改善的任务也在变化。早期的街区更新内容以基础设施为主，关注局部地区和具体民生困难的解决，或者针对严重衰退设施、尖锐民生问题进行零散、局部改造，早期改造的手段主要是拆迁改造、投资重建、再开发等。城市更新是城镇化发展的必然过程，是推动城市高质量发展的重要手段，其目的就是要推动城市高质量发展[7]，包括人们对物质生活更高层次的需求、旧城结构调整、功能转型等[8]，城市更新是历史文化保护的重要契机，是实现保护与发展协调的重要手段。城市更新面对的也是城市建成区，是针对存量资源和空间的提升行动，目的是解决城市建设和发展中的短板，改善城市功能，提高城市的宜居性。从本质上说，两者都是典型的针对存量资源再利用和提升，目标高度统一，具有共同属性和必然联系。

街区城市更新手段和方法与城市其他区域的差别显著。首先必须以历史文化资源的保护为前提，在方式上，只能采取修复、改善、织补、保留、微循环、渐进式等。在实施策略上，由于历史文化资源分散和街区格局风貌影响因素的复杂，更新规模小、周期长、投入高等是街区更新的基本特征。在实施载体上，存量资源的合理调整和有效再利用是重要抓手，这是街区“留、改、拆”原则的贯彻依托，其中建筑和用地的再利用是重点，也是难点。建筑再利用是难点，表现在利用合理与可行之间经常脱节。街区各类建筑的活化利用是为建筑寻找新的生命，包括功能增强、拓展、更新等，活化利用要建立在政府引导、企业合作、社会认可、公众参与的基础上[9]。在街区更新中，对于建筑再利用方案基本上是通过定性分析确定的，根据街区增补功能或配套设施的配额、半径、规模等测算进行综合判断，并按照空间分布进行方案制定。以定性为主的判断科学性不强，带有较强的主观性，导致建筑再利用无法呼应更新目标，合理与实施之间衔接不佳。因此，如果能够补充定量方法，对破解建筑利用难点具有实践意义。存量用地再利用是难点，用地置换是更新过程中土地优化配置的改良措施，在城市更新和可持续发展中发挥着重要作用[10]，街区更新中存量用地再利用，大部分采用定量分析方法或一事一议，更新对象以工业厂房、商业、行政管理等用地为主，过于聚焦短期效益，缺少就业、产权、开发强度等考量，科学性不足。

3 城市实践

3.1 城市实践基础

本文以广西北海珠海路-沙脊街-中山路街区为例，探讨建筑再利用及用地置换可行性评估方法和应用。北海珠海路-沙脊街-中山路街区位于北海市北部，街区面积261.2 hm2，核心保护范围60.2 hm2，是华南地区规模最大的街区之一，也是我国首批评选出的中国历史文化街区。该街区在十余年的保护历程中编制过街区保护规划、街区风貌控制规划、基础设施专项规划、业态控制引导等，总体上街区空间格局和风貌保护较好，历史建筑及传统风貌建筑数量非常大，已被评为4A级景区，对北海旅游经济贡献显著。随着北海城市新区发展，新区与老城之间生活条件差距拉大，街区居民更新改造愿望迫切，街区业态升级意愿明显，整体上面临保护与更新的双重压力。为此，在规划中利用层次分析法进行了建筑再利用和用地置换可行性评估，引导街区保护性更新落地实施。

3.2 建筑再利用可行性评估及应用

建筑再利用可行性是基于建筑整治分类，采用层次分析法，从资源有效利用角度对建筑再利用可行性进行判断。该方法是在复杂要素影响下，通过目标场景预设、层次构建、属性确定、多要素获取、权重赋值、逻辑运算，综合确定目标最优解的方法[11]。

建筑再利用可行性评估对象包括街区内各类建筑（历史建筑/文物保护单位/具有历史价值的建筑、传统风貌建筑、较协调的现代建筑、不协调的现代建筑），评估框架由四层次（图1）三种场景组成，四层次包括目标层、属性层、要素层和权重层，共31项要素。其中，属性层是核心，包括产权条件、产权属性、建筑质量、建筑风貌、建筑功能、建筑位置，以及建筑整治分类7项要素①，权重层依据3种情景分别赋值。

图1 建筑再利用可行性评估框架

三种场景指3个不同的目标导向（图2），包括评估要素均衡化导向、历史文化资源保护导向和业态活化优化导向。评估结果以建筑再利用潜力由低到高表示，潜力高表示建筑再利用的操作基础强、经济和社会成本相对较低、方案可实施性好，反之亦然。场景一，评估要素均衡化导向，在此场景下，评估要素的权重赋值相同，相当于建筑更新利用的条件完全基于建筑自身条件，不考虑建筑保护属性和保护约束，因此，再利用潜力高的建筑没有明显空间分布规律，主要以建筑质量和位置较好、产权关系简单的建筑为主，其中也包括不适于开发利用的、需要修缮的文物保护单位和历史建筑，场景一显然弱化了保护内容。场景二，历史文化资源保护导向的评估，再利用潜力高的建筑主要分布在建设控制地带内，以协调和不协调的现代建筑为主，这基本符合保护规划中的定性分析结论，明显突出了保护意图和目标，但是屏蔽掉了一些适宜于再利用的文物保护单位和历史建筑，保护和利用比较对立。场景三，业态活化优化导向的评估，这种场景的目标是鼓励现有建筑再利用，促进业态兴旺。因此，再利用潜力高的建筑主要分布在道路和街巷两侧，评估结论对于街区业态落位和空间布局具有很强的引导作用，有利于激发街区活力和文化传承。在上述三种场景下，针对该街区资源利用特性，又进行了人工修正，修正的条件是选取了街区问卷调查中房屋产权人的出租意愿（来自问卷调查及访谈）（图3），综合评估结果以建筑再利用潜力及空间分布表达（图4），结果如下：评估范围建筑总面积约36 km2，共计8 139栋，其中再利用潜力中、高的建筑面积约9.27 km2，占评估范围建筑总面积的25.7%，栋数占比15.89%，主要分布在街区干路两侧。在再利用潜力中、高的建筑中，历史建筑（含文保单位）、传统风貌建筑、较协调的现代建筑和不协调的现代建筑分别占2.5%、6.6%、7.1%和9.7%（表1），可以说本街区建筑再利用的潜力非常大，基础非常好，依此评估结果对规划方案优化后，极大增强了街区保护与活化实施性。本案例中的评估方法是在传统街区保护规划建筑分类整治基础上，增加了多要素、多场景定量分析，一方面使建筑得到有效保护，防止更新或建设性破坏，另一方面推动建筑的保护性更新，使建筑资源得到有效再利用，同时加入当地居民参与，从实施情况看，效果良好。

表1 综合评估后建筑再利用潜力统计

图2 三种情景的建筑再利用可行性评估

图3 人工修正条件

图4 建筑再利用潜力及空间分布表达

3.3 用地更新置换潜力识别及应用

层次分析法同样对解决存量用地更新可行性评估有较好的适应性。本案例四层次三种场景可行性评估框架②，包括目标层、属性层、要素层和权重层，共选取了16项要素，包括地块性质、地价分区、建筑质量、建筑年代、平均建筑高度、总建筑面积、容积率、人口密度、与商业中心距离、与城市主道距离、与公交站点距离、就业岗位数量、与教育设施距离、与医疗设施距离、文化资源密度、广场绿地覆盖率，更新对象以完整产权地块为单元。三种场景指评估要素均衡化导向、改善民生导向和开发建设导向（图5）。评估结果以用地更新潜力由低到高表示，潜力高表示用地更新可行性好、操作基础强、经济投入易平衡，社会成本相对较低，反之亦然。场景一，在要素均衡化导向下，用地更新潜力整体较低，可更新的用地非常有限，空间分布零散，说明在无政府推动或市场动力下，街区自发的用地功能更新意愿不足，更新难以实现。场景二，在改善民生导向下，重点强调设施补短和空间分布合理，但是用地更新潜力依旧不大，特别是街区核心保护范围内几乎没有可更新地块，这一方面体现了街区保护和政府管控作用，另一方面表明，虽然基础设施有迫切改善需要，但无法保证空间位置或用地供给，表现出民生改善与实际落地之间的矛盾。场景三，在开发建设导向下，具有更新潜力的用地数量大大增加，并且街区核心区范围内也大量存在，空间分布与现状较低容积率、建筑层数低、用地规模较大、建设年代较长对应关系明显，而建设年代短和建设强度较大地块明显没有更新基础，这个评估结果反映出街区功能或空间老化的现实、保护与开发建设的客观矛盾，以及大拆大建对于街区更新产生的破坏。显然，三种场景更新目标不同，评估结果也不同，实践中不能进行独立场景的更新，需要进行多场景叠加修正。修正条件是历史文化保护区划、政府及市场拟建项目决策（图6），即不鼓励街区核心范围内用地大量收储或置换，同时对建设控制地带内合理拟建项目给予保障。最终得到用地置换潜力综合识别结果及空间分布，遴选出具有更新潜力的地块53个，用地面积约43 hm2，占街区用地规模的16.4%（图7），基本分布在建设控制地带内。用地更新地块主要用于街区配套设施增补、绿化和环境改善，以及街区格局风貌修复，同时指导街区活化功能的引入和业态升级置换。

图5 三种场景的存量用地更新可行性评估结果及空间分布

图6 人工修正条件

图7 用地置换潜力综合识别结果及空间分布

4 结语

基于城市更新视角，突出对建筑和用地再利用重点和难点进行理论方法研究，本文采用的评估方法在北海市实践中起到了有效作用，不同城市可针对具体情况通过评估要素的扩展取舍或调整来完善。但城市更新是一项系统性工程，街区更新方法尚在探索中[12]，影响评估的因素是多领域、动态的，比如评估中无法纳入的市场及资本的影响、土地置换的政策制约、评估要素的获取率及权重确定等对结论会产生一定影响。因此，本文意在从方法论上进行保护性更新的探讨，同时提出对街区保护规划编制完善的展望：一是在坚持保护优先的原则下，街区保护规划应与城市更新紧密结合，加强保护性更新的理论性认识。二是加强更新途径研究，突出建筑整治管理和实施机制完善，突出以用促保[13]，确保新时代保护与利用双赢的发展目标实现。

注释：

①由于本街区评估建筑要素数据只在街区核心保护范围内能够全面采集，因此，评估范围限定在核心保护范围。

②本框架与图1 框架层次及逻辑相同，故略去，但构成要素不同，故逐一列出。用地要素可在街区保护范围内全面获取，故用地置换可行性评估覆盖了街区保护范围，包括核心保护范围和建设控制地带。