新时期政策下设计单位发展工程总承包业务的困惑和出路

■ 中铁大桥勘测设计院集团有限公司武汉分公司副总经理 李建军

20世纪80年代以来，国务院及各部委陆续出台有关发展工程总承包的政策文件，在越来越多的投资项目中，建设单位开始采用工程总承包的建设方式，并取得了可喜的成果。新时期政策下，笔者从设计单位发展工程总承包业务角度出发，结合自身公司发展工程总承包业务的经验，分析工程总承包业务发展的困惑以及未来发展的出路，仅供行业同仁参考。

工程总承包新时期政策的理解分析

新时期政策解读

工程总承包政策的背景和意义

在我国，随着城镇化进程的加速和基础设施建设的不断推进，工程总承包模式也逐渐得到了广泛应用。2019年12月，住房和城乡建设部与国家发展改革委联合发布了《房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法》（建市规〔2019〕12号，以下简称“管理办法”），该办法自2020年3月1日正式施行，对于规范工程总承包行为、提高工程建设质量和效益具有重要意义，开启了工程总承包模式发展的新时期。

工程总承包政策的解读

《管理办法》对工程总承包单位、资质要求、合同计价模式、发包阶段等方面都作出了明确规定。

首先，《管理办法》对于承接工程总承包项目的企业资质要求规定较为统一，即“工程总承包单位应当同时具有与工程规模相适应的工程设计资质和施工资质，或者由具有相应资质的设计单位和施工单位组成联合体”。对设计单位的资质和管理能力提出更高的要求。为了承接工程总承包项目，设计单位需要具备相应的工程设计资质和施工资质，并需要建立和完善工程总承包管理体系。这需要设计单位不断加强自身能力建设，提高技术和管理水平。

其次，鼓励设计单位和施工单位组成联合体承接工程总承包项目。这种模式有利于设计单位和施工单位的资源共享和优势互补，提高工程效率和质量。同时，联合体的形式也有利于增强企业的综合实力和竞争力。

最后，对设计单位的角色和职责也提出了新的要求。设计单位在工程总承包项目中需要发挥更大的作用，不仅要进行工程设计，还需要参与施工、采购等环节的管理和控制。这需要设计单位具备更全面的技术和管理经验，以应对新的挑战和任务。

新时期政策对建筑行业的影响

工程总承包政策对建筑行业起到了规范作用

首先，政策规定工程总承包单位应当同时具有与工程规模相适应的设计资质和施工资质，或者由具有相应资质的设计单位和施工单位组成联合体，这有利于保证工程总承包单位的专业性和可靠性，从而提高工程质量保障。

其次，政策要求工程总承包项目应当采用总价合同，或者在初步设计审批通过后进行发包，这有利于控制项目成本，减少投资风险，并促进项目的规范化管理。

此外，政策还鼓励企业投资的项目采用工程总承包模式，这有助于推动建筑行业的现代化、社会化、规模化发展。工程总承包模式能够整合设计、采购、施工等各个环节，实现资源的优化配置和效率提升，同时也有利于降低成本和提高工程质量。

最后，政策还提出了推行工程总承包管理模式的建议，帮助建筑企业打造核心技术体系，提高企业竞争力。这有助于推动建筑行业的科技创新和管理创新，促进整个行业的可持续发展。

设计单位开展工程总承包业务面临的主要风险

人才风险。设计单位的人力资源优势主要体现在设计业务，他们精通工程项目设计，但对总承包业务以及项目管理的要求认识不足。部分设计单位的工程总承包项目经理对工程总承包全过程管理缺少足够经验，项目团队成员无法胜任对应的项目岗位，缺少相应的专业人才。工程总承包业务需要具备项目管理、设计、采购、施工等方面的专业知识和技能，但设计单位往往缺乏这方面的专业人才。

组织、人才结构、技术储备、企业文化以及管理理念等与工程公司差异较大的风险。设计单位与工程公司在组织结构、人才结构、技术储备、企业文化以及管理理念等方面存在较大差异，这些差异可能导致设计单位在开展工程总承包业务时面临一系列的挑战和风险。

分包商风险。工程总承包业务需要与分包商合作，设计单位在工程分包商的储备和管理方面存在一定的不足，如果合作初期双方了解不够充分，将会在后期项目的推进及安全、质量、进度、资金等方面存在分歧，可能会对整个项目造成严重影响。

项目管理体制本身的风险。由于设计单位的管理制度、组织体系、激励体制与工程总承包项目的项目管理体制存在较大差异，这可能导致在运作中实际职责并不明确，影响项目的内部运作。

中铁大桥院武汉分公司EPC工程总承包发展和推进历程

新时期政策前的项目模式

依靠政策支持，中铁大桥勘测设计院集团有限公司武汉分公司（以下简称“中铁大桥院武汉分公司”）自1999年开始探索实践第一个总承包项目，至2014年期间无相应管理制度，均参照勘察设计相应管理制度执行。2015年至2018年期间，执行公司发布的2014版《工程总承包项目管理办法》和《工程施工分包工作管理办法》。2014年7月，住房和城乡建设部印发《关于推进建筑业发展和改革的若干意见》，要求加大工程总承包推行力度，倡导工程建设项目采用工程总承包模式，鼓励有实力的工程设计和施工企业开展工程总承包业务。这个政策前的工程总承包试点、推广阶段，中铁大桥院武汉分公司在工程总承包领域不断探索与实践，通过项目不断总结、完善修订既有的工程总承包管理制度。

截至2020年之前，中铁大桥院武汉分公司工程总承包业务发展均为自主独立承揽，再进行施工或采购分包，实际还是传统的承发包模式。

新时期政策后的项目模式

2020年3月颁布实施的《管理办法》明确规定：“工程总承包单位应当同时具有与工程规模相适应的工程设计资质和施工资质，或者由具有相应资质的设计单位和施工单位组成联合体。”这一规定明确了我国工程总承包的设计和施工双资质制度，受政策影响，中铁大桥院武汉分公司在承揽工程总承包业务方面开始采取和施工单位组成联合体的模式进行。

新时期政策下的应对措施

建立工程总承包管理体系

为适应企业工程总承包发展的趋势及企业战略规划，加强工程总承包管理，促使工程总承包业务做大、做强、做好，真正体现出管理出效益，中铁大桥院武汉分公司出台了2020版工程总承包管理体系文件。体系文件包含《工程总承包管理体系手册》和《工程总承包管理办法（修订版）》等19个支撑性程序文件和管理办法，并于每年组织进行总结修订。

成立管理机构

2014年，随着工程总承包业务的发展，中铁大桥院武汉分公司作为传统设计单位，没有专职部门对该板块的业务进行集中精细化管理，制约了业务发展。随着工程总承包业务的发展，公司成立了工程管理中心，负责公司工程总承包管理业务的经营开发和管理指导工作。2019年，成立了EPC工作推进领导小组，领导小组下设EPC督导办公室，对在建工程总承包项目进行了全覆盖督查。

建立风险管控库

2020年，为进一步提高工程总承包项目风险管理水平，有效管理项目重大风险，提高项目风险管理实效，确保全面实现项目管理目标，保证工程总承包项目质量、安全和经济效益，依据公司相关制度和管理实际情况，公司在开展工程总承包体系文件修订时制定了风险管理办法。

建立激励机制

为充分调动公司员工参与工程总承包项目的积极性、实现工程总承包业务的可持续发展，公司于2023年组织制定了工程总承包项目收入考核分配办法。该办法明确了工程总承包项目在公司内部的分配关系，区分了工程总承包项目部、各生产部门的责权利。同时，要求各工程总承包项目部要根据该办法的原则制定二次分配办法，激励员工树立大局观念、服务意识，带动项目的二次滚动经营以及属地化经营开发。

申报施工资质

自《管理办法》明确“双资质”要求以来，公司一直积极致力于设计施工双资质平台建设，并于2023年7月顺利取得市政工程施工总承包一级资质，能够独立开发项目，积极应对当下行业竞争中的多元发展、多元竞相要求，向建设综合实力强劲的综合强院迈出了重要一步。

人才培养

为了适用当前工程总承包业务发展需要，公司加强了对工程总承包从业人员的培养，鼓励人员持证，如设计类注册证书（建筑、岩土、结构等）、一级建造师、安全B证、建筑施工七大员等，加大对持证人员注册津贴的补贴等。

工程总承包业务发展实践案例

2018年5月，中铁大桥院武汉分公司中标了湖北荆州铁水联运EPC项目，并以该项目作为工程总承包项目区域经营开发契机，深耕属地，凭借工程总承包的优越承发包模式及其全过程服务的理念，先后成功开发铁路专用线和市政桥梁类EPC项目6个，实现区域合同额的快速增长。为此，中铁大桥院武汉分公司成立了荆州区域指挥部，拟进一步扩大现有的区位经营优势，进一步凭借过硬的铁路专业服务水平，立足铁水联运主营业务，增强项目属地的辐射带动能力，形成高质量经营发展的发动机和助推器。

2019年，在湖北荆州铁水联运EPC项目实施期间，及时了解地方市政管网、道路与在建铁路专用线交叉的信息，成功开发了“某公司热力管道下穿本项目工程”和“某省道与本项目交叉工程”2个EPC项目，合同额约8400万元。

2020年，通过参与地方铁路建设规划的技术优势及在建项目建设单位的优良口碑，EPC工程总承包业务能力得到了地方政府和当地企业的一致认可，成功开发了某电厂铁路专用线EPC总承包项目，合同额约1亿元。

2021年，中铁大桥院武汉分公司根据获得的地方招商引资信息，及时与招商企业对接，了解到该企业的建设需求信息后，积极推广我司在铁路专用线设计、施工、验收及开通全过程管理和铁路EPC总承包工程管理方面的优势，成功开发了铁路专用线EPC项目，合同额约2.2亿元。

2022年，中铁大桥院武汉分公司通过与地方住建局的沟通与交流，捕获到拟建设的综合管廊项目建设信息并成功中标，合同金额约3300万元。

除以上新经营开发项目外，中铁大桥院武汉分公司也注重既有项目的巩固推进，既有项目通过合同变更，新增合同额2401万元。此外，中铁大桥院武汉分公司还通过工程总承包业务反哺于传统的设计咨询业务，经营开发了设计咨询类项目30余项。

中铁大桥院武汉分公司通过在湖北荆州区域积极推广工程总承包项目业务，项目开发数量由初期的1个变成当前的30多个，项目合同金额翻番式跨越，实现区域工程总承包项目与传统设计咨询项目的持续滚动发展，取得了良好的经济社会效益。

工程总承包业务发展的经验与问题

崇尚合作单位共赢

设计、施工企业合作共赢中的经验与问题，可以从以下几个方面进行探讨：

建立长期合作关系。设计、施工企业之间应建立长期合作关系，相互信任、支持、配合，共同实现项目目标。这种合作关系建立在互惠互利、共同发展的基础上，有利于提高双方的工作效率和项目质量。

专业能力互补。设计、施工企业各自具备不同的专业能力和优势，双方可以在合作中实现互补。例如，设计单位可以提供精细化设计、技术咨询等服务，施工单位可以提供施工组织、现场管理等服务，双方相互配合，共同完成项目任务。

创新与发展。促进设计与施工企业共同创新和发展，推动新技术的应用和业务拓展。双方可以共同研发新的工艺、材料、设备等，提高项目效率和质量，同时也可以拓展业务范围和渠道。

合作中存在问题分析：

责任不明确。在合作过程中，有时会出现责任不明确的问题，可能导致双方在工作中出现推诿、扯皮等现象，影响工作效率和质量。

信息不对称。设计与施工企业之间存在信息不对称的问题，可能导致双方在工作中出现误解、沟通不畅等现象，影响工作效率和质量。

风险管理不足。设计与施工企业之间可能存在风险管理不足的问题，导致双方在工作中出现突发事件、损失等问题，影响工作效率和质量。

注重公司效益

提升效益，要关注以下5个方面：一是要完善全面预算管理体系，编制可靠、清晰、可执行的预算，促进财务预算与工程预算有机结合；二是不断强化事前预警、跟踪管理以及趋势预警，推动项目估算、概算、预算、核算、决算的闭环管理；三是严格事前监督、事中检查、事后考核，定期检查项目预算执行情况，对症提出整改措施。闭环项目经营管理，清晰项目关闭流程。强化在建项目结算、应收款回收管理，对重点工程项目进度款结算收款周期、收款进度进行跟踪监控，并与工程项目预算对比分析，加快资金回流。加强纳税筹划，用足用好优惠政策；四是严格执行分包合同结算管理流程，重点关注、审查分包价格倒挂以及超合同额结算；五是强化项目合同管理，建立健全工程项目工作量计量、签证和变更索赔工作制度。

发展工程总承包业务的启迪与思考

设计单位在新时期政策下发展工程总承包需要从以下方面进行推进：

提升设计能力。设计单位需要不断提高自身的设计能力，包括提高设计人员的专业素质和技能水平，加强设计管理体系的建设，以满足工程总承包项目的要求。

建立工程总承包管理体系。设计单位需要建立完善的工程总承包管理体系，包括项目管理体系、质量管理体系、安全管理体系等，以确保项目的顺利实施和质量、安全目标的达成。

加强与其他单位的合作。政策鼓励设计单位和施工单位组成联合体承接工程总承包项目，设计单位也可以与其他企业合作，如与设备制造商、材料供应商等形成战略合作伙伴关系。通过合作，可以共享资源和技术提高工程总承包项目的效率和效益。

拓展业务领域和服务范围。设计单位可以拓展自身的业务领域和服务范围，如开展工程咨询、工程管理、后期服务等业务，提升自身的综合实力和竞争力。同时，可以通过提供全方位的服务，更好地满足客户需求，提高市场占有率。

加强风险控制和管理。工程总承包项目涉及的环节多、周期长，风险控制是关键。设计单位需要建立完善的风险管理体系，对项目风险进行全面评估和管理，以降低自身的风险和损失。

推动技术创新和管理创新。设计单位可以积极推动技术创新和管理创新，如采用新的设计理念和方法、引入先进的工程管理软件等，以提高工作效率和质量。同时，可以通过技术创新和管理创新，提高自身的核心竞争力，满足市场需求。

加强市场宣传和营销。设计单位可以通过市场宣传和营销，提高自身的知名度和品牌价值，吸引更多的客户和业务机会。可以通过参加行业展览、发布相关宣传资料、建立网站等方式，向潜在客户展示自身的实力和优势。

未来发展工程总承包业务的方向和建议

工程总承包业务的未来发展方向

工程总承包未来的发展方向可能将受到多个因素的影响，包括政策支持、技术创新、市场需求等。笔者认为，以下是一些可能的未来发展方向：

工程总承包模式在建筑行业的普及和推广。随着建筑行业的不断发展，工程总承包模式将在更多的项目中得到应用和推广。这种模式将有助于提高工程效率、降低成本、提高工程质量，并推动建筑行业的持续发展。

工程总承包模式的优化和创新。随着工程总承包模式的应用范围不断扩大，将有更多的企业开始尝试在总承包模式中引入新的技术和方法，以进一步提高工程效率和质量。

工程总承包模式的多元化发展。随着市场的不断变化和需求的不断变化，工程总承包模式将向多元化方向发展。企业将根据不同的项目需求和特点，选择不同的总承包模式，以满足市场的需求。

工程总承包模式的绿色化和智能化发展。随着环保意识的不断提高和智能化技术的不断发展，工程总承包模式将向绿色化和智能化方向发展。企业将更加注重环保技术的应用和智能化设备的引入，以提高工程的环保性和智能化水平。

工程总承包模式的国际化发展。随着全球化的不断发展，工程总承包模式将向国际化方向发展，企业将更加注重国际市场的开拓，提高自身的国际化水平，以适应全球化的趋势。

做好工程总承包项目的建议

项目前期阶段

该阶段主要工作是做好项目标前策划。在项目投标前期阶段深入研究招标文件和项目实施特点，推敲项目利润点和利润目标，制定报价策略，对后期实施中大量采用或实际利润加大的清单子项进行报价倾斜，确定标前竞争方案。

项目实施阶段

该阶段的主要工作是做好合作队伍的选取和项目效益的二次深化。工程总承包单位通过招投标选择实力强劲、信誉良好的合作队伍，主要负责项目施工组织与实施。同时，成立项目部管理机构，负责项目实施过程中安全、质量、进度等的管理。另外，工程总承包单位通过将施工合作队伍、设计生产部门与EPC业务紧密联系起来，再次深入研究项目，优化各个专业的设计，二次深化EPC项目的效益。

项目后期阶段

项目部后期管理阶段主要工作是做好竣工验收及项目结算工作。按照合同要求，积极配合建设单位完成工程项目的竣工验收。同时，为切实将工程总承包项目按照前期策划的效益保留住，落实专人负责，提前与建设单位和审计单位相关部门及人员对接，整理完善好相关的资料。

结语

随着建筑市场的不断发展与蜕变，国家在政策方面将会越来越完善，对市场的健康发展与规范引导作用越来越强，工程总承包建设模式在未来的建筑市场占位将越来越高，如何在未来的工程总承包建设市场占有一席之地并立于不败之地，是设计单位急需思考的问题。设计单位需要在未来的发展规划中不断地提高自身开展工程总承包业务的能力和业务素质，迎接市场新一轮的挑战。