实施城市更新行动 推进城市高质量发展

■ 住房和城乡建设部总经济师 杨保军

2023年11月5日，住房和城乡建设部总经济师杨保军做客湖北省住房和城乡建设厅组织的“荆楚营建大讲堂”第九期，并作题为《实施城市更新行动，推进城市高质量发展》的专题讲座。在讲座中，杨保军理论结合实际，就如何推进城市更新，作出多角度、全方位阐述。

城市是有机生命体，实施城市更新行动，是党的十九届五中全会作出的重大决策部署。纵观世界城市发展史，城市更新是城市这一有机生命体的新陈代谢过程，城市的扩张总有极限，但城市更新却没有止境。

改革开放以来，我国经历了世界历史上规模最大、速度最快的城镇化进程，创造了世界城市发展史上的奇迹。截至2021年，国内城市数量已达691个，城镇化率达到64.72%。城市功能不断完善，人民群众获得感、幸福感、安全感明显增强，城市建设取得了举世瞩目的新成就。

从一般规律看，我国已经进入城镇化后半段，城市发展进入了城市更新的重要时期——即由大规模增量建设转为存量提质改造和增量结构调整并重，从解决“有没有”转向解决“好不好”问题。而在过去几年，城市建设快速发展的同时，也面临着一系列突出矛盾，存在重速度轻质量、大拆大建屡禁不止、形象工程时有发生等问题。

城市是人民的城市，城市建设要坚持以人民为中心的发展理念，让人民群众过得更幸福。住房和城乡建设系统需要针对城市痛点，回应社会需求，把握未来趋势，体现人文关怀，将城市情感与未来生活完美结合在一起。

聚焦七大方面，推进城市更新

城市更新实践已经从大规模拆除重建转向渐进式的有机更新，理念、方法和模式日趋完善。过往，已有很多国家针对城市问题开展了城市更新行动，如英国的城市复兴、美国的城市美化运动、日本的都市更新等。

健全体系

城市更新要贯彻落实国家发展战略，构建国家城市体系，强化以省为单元的城市体系建设，明确不同城市发展定位和目标，因城施策，推动差异化、均衡、协调发展。比如，湖北省抓住“水”这一核心要素，以流域综合治理为基础，统筹“四化”建设，建立省域空间治理一张底图，明确并守住安全底线。

优化布局

当今城市在快速扩张中，出现了挖山填湖、毁林断河的现象，城市不断摊大饼，与自然越来越疏离。为此，在今后的城市建设中，应调整完善城市布局结构，修复山、贯通水、连通绿、接续脉，推动组团式发展，促进城市与自然有机共生、人与自然和谐共处。

完善功能

城市更新要补齐城市基础设施和公共服务设施短板，增强城市的生态功能、服务功能、发展功能，系统提升生产、生活、生态空间承载能力。

管控底线

城市更新要守住城市发展的规模、密度、强度等底线，增强城市安全韧性，提高城市防灾减灾能力。应合理安排区域生态屏障和城市关系，完善城市应急避难体系，建设自然积存、自然渗透、自然净化的海绵城市。

提升品质

城市更新要着力治理“城市病”等突出问题，提高城市管理服务水平，加强历史文化保护传承，努力创造宜业、宜居、宜乐、宜游良好环境，满足人民高品质生活需求，应创造优好公共环境、提供高品质公共空间、塑造城市特色风貌。

提高效能

城市更新应推动新型城市基础设施建设，提高数字化、网络化、智能化水平，提升基础设施使用效率、运行效率、生态效率、服务效能。

转变方式

城市更新要推动三个转变：从注重规模速度转向注重质量效益；从新建、增量为主，转向存量提质改造和增量结构调整并重；从政府主导、房地产开发为主体，转向政府、企业、居民共建共治共享。比如，江西省吉安市永新县通过山水格局融入、空间网络修补、特色风貌重现、功能活力提升四个策略，激发古城活力，实现城市更新。永新县的古城更新项目，主要是通过挖掘当地文化资源，培育特色产业，提升古城品质和价值，让衰败的古城重新焕发了生机活力，吸引了年轻人回流，也调动了群众建设美好家园的热情。

增强生态功能

回看过往成就，借鉴典型经验

党的十九届五中全会以来，住房和城乡建设部将城市更新行动作为重点，全力推进，同时加强与相关部门、单位的沟通协调，推动出台相关支持政策。国内各地陆续出台了城市更新政策法规，完善制度机制，谋划落地了不少典型项目。

例如，重庆市开展城市更新专项体检，结合城市体检评估成果，建立健全城市更新数据库，以城市体检助推城市更新；北京市景山街区以街区为单元，统筹实施城市更新；重庆紫薇路通过“商业+文化”的模式，营造出高品质社区街道，逐渐形成社群文化，在这里时尚现代浪漫气息与市井烟火气并行，有多样化的业态；成都市猛追湾城市更新项目以“政府主导、市场主体、商业化逻辑”为原则，多维度进行构思策划和专业设计，最终实现片区系统性有机更新及提档升级；南京小西湖历史风貌区更新项目按照居民意愿，以院落和单栋建筑为单位，采用小尺度、渐进式和“一房一策”等方式微改造，居民全过程参与，共商、共建、共享更新。

多项行动举措，实现城市更新

城市更新的总体目标是建设宜居、绿色、韧性、智慧、人文城市。未来，要在了解全国各地优秀经验，总结发展困难挑战的基础上，实施10项行动，全力推动落实城市更新。

实施城市生态修复工程

应开展城市山体、水体、岸线修复和棕地治理，完善绿色生态网络，建设连续完整的城市生态基础设施，推动城市多中心、组团式、网络化发展。比如，成都推进公园城市建设，使城市内部水系绿地与城市外围河湖、森林、耕地形成完整的生态网络，把好山、好水、好风光融入城市。延安开展“城市双修”工作，让沟沟坎坎穿上了“绿装”，城市底色由“黄”变“绿”。

实施城镇老旧小区和棚户区改造工程

要持续推进实施城镇老旧小区和棚户区改造工程。到2025年，基本完成2000年底前建成的、需要改造的老旧小区改造任务。比如，北京市西城区探索老旧小区改造运营新模式，通过“租赁置换”，将老旧小区变成人才租赁房。

实施完整社区和活力街区建设工程

居住社区是城市居民生活、城市治理的基本单元，是党和政府联系、服务人民群众的“最后一公里”。城市更新要将居住社区作为基本单元，配建基本公共服务设施、市政设施和公共活动空间，全面推进社区适老化、适儿化改造，推进老旧街区、城中村更新改造，打造活力街区。

完整社区与5分钟生活圈相对应，配有完善的基本公共服务设施、健全的便民商业服务设施、完备的市政配套基础设施和充足的公共活动场地，为群众日常生活提供基本服务。若干个完整社区构成街区，与15分钟生活圈相衔接，统筹配建中小学、养老院、社区医院、运动场馆、公园等配套设施，为居民提供更加完善的公共服务。

实施城市功能完善工程

应建立健全城市、组团、街区、居住社区四级公共服务体系，结合城市定位和区域服务功能，加强区域医疗中心、方舱医院、高等教育等公共资源均衡配置。完善公共服务设施建设标准，补齐各级公共服务设施短板，均衡配置公共服务设施。

实施城市风貌提升工程

要加强历史文化街区修复、历史建筑修缮，开展城市设计，加强城市高度、密度、强度分区管控，提升城市公共空间品质。例如，南京市颐和路历史文化街区坚持整体保护，坚持有机更新。建立多方位、多层次保护体系，对历史街巷、院落、建筑进行整治修缮；在保证居住主体功能的基础上，有限开放院落，植入公共功能，激发街区活力。

实施城市交通畅行工程

推动建设城市综合交通体系，完善城市生活性道路网络，加快建设畅顺衔接的快速干线交通、生活性集散交通和绿色慢行交通三大体系。比如，上海市苏州河滨水步行空间项目，营造了滨水空间布置灵活、舒适便捷的步行环境。

实施城市市政基础设施改造提升工程

要全面开展地下市政基础设施普查，推进城市燃气管道等老化更新改造，有序推进地下综合管廊建设，补齐城市市政基础设施短板，加强污水和垃圾收集处理体系建设。比如，上海市深入推进城市运行“一网统管”，目前已经形成了市、区、街镇三级城市运行管理平台，管理范围已覆盖全市6300多平方公里。

同时，要加强新型城市基础设施建设。推进城市信息模型（CIM）平台建设，实施智能化市政基础设施建设和改造，协同发展智慧城市与智能网联汽车。推进智慧社区建设，推动智能建造与建筑工业化协同发展，推进城市运行管理服务平台建设。

实施城市安全韧性建设工程

要加强城市防洪排涝设施建设，构建源头减排、管渠排放、蓄排并举、超标应急的城市排水防涝工程体系。构建城市健康水循环体系，拓展蓄滞洪空间、治理河湖水系、改造管网泵站、打通排涝通道，推进海绵城市建设。同时，开展城市防灾减灾能力提升行动，加强公共卫生应急设施建设。

实施城市绿色低碳建设工程

要建设绿色建筑、绿色社区、节水型城市，推行生活垃圾分类和减量化、资源化，推动城镇生活污水收集处理和资源化利用，推进可再生能源、清洁能源设施建设。

实施既有建筑改造提升工程

加强城镇既有房屋抗震设防，提升大型公共建筑应急功能，对住房进行适老化改造，建立既有建筑定期维护、质量评估、安全管理和拆除管理制度。比如，广州海珠区T.I.T创意园微改造项目，通过政府引导、企业联合自主改造，园区采取不改变用地性质、房屋权属和建筑物主体结构，最大限度保留园区老工业厂区有价值的建筑风貌及原生态环境的微改造方式，打造出充满活力、可持续发展的产业集群生态圈。

总而言之，全体住房和城乡建设人要以人为本，持续推进城市更新工作，不断完善城市体系，持续优化城市布局结构，健全城市功能，提高城市品质，全面增强城市安全韧性，实现城市开发建设方式加快转型，为实现到2025年适应高质量发展需要的城市更新体制机制初步建立、到2035年适应高质量发展需要的城市更新体制机制形成体系化框架的目标不懈努力。（本文根据杨保军题为《实施城市更新行动，推进城市高质量发展》主题讲座录音摘编整理，未经本人审阅）